公共文化服务的绩效评估

三、公共文化服务的绩效评估

公共文化服务是文化行政的重要职责和内容，因此，对公共文化服务的绩效评估是文化行政绩效管理的重要方面；而构建公共文化服务评估体系是开展绩效评估的首要环节和核心任务，其科学性和有效性直接影响着绩效评估的效果。构建公共文化服务绩效评估体系的实质，是建立一个有关公共文化产品和服务信息的搜集与反映模型，进而根据这些信息进行绩效评估。

（一）公共文化服务绩效评估的原则

构建公共文化服务绩效评估要遵循以下原则：首先，要遵循经济原则。在评估任何一个公共文化服务项目时，首先要考虑到经济成本问题，即某一文化行政组织在既定的时间内，究竟花费了多少经费来提供公共产品和服务，是不是按照法定程序来分配和使用经费。文化行政组织是否能尽量少花钱、多办事，以最小的成本获得最大的收益，是公共文化服务绩效评估必须考虑的基本问题。

其次，要遵循效率原则。公共文化服务绩效评估中的效率，是指在既定的时间内，相应组织的预算投入究竟产生了什么样的结果。公共文化服务效率指标包括服务水平、活动的执行、服务和产品的数量、每项服务的单位成本等。因此，效率既是投入与产出之间的比例关系，也是生产效率与配置效率的综合反映。前者可以看作公共文化产品和服务的平均成本，后者则主要是指公共文化资源配置的效率，即政府投入文化经费的分配是否符合公众需求的优先顺序等。效率是公共文化服务得以及时高效提供的必然条件。

第三，要遵循效果的原则。公共文化服务的效果是量化的或货币化的产品或服务，所关注的是公共文化服务实现“标的”的程度，如城市文化氛围与生态的改善情况、图书馆服务的市民满意度、文化政策目标的成就程度等。

最后，要遵循公平原则。公平问题是衡量公共文化服务绩效的重要指标。特别是随着政府角色由传统管制型向现代服务型的转型，公平对待不同阶层的公众权利要求，包括文化权利要求，已经成为公共管理与服务中的一个重要议题，也成为衡量公共文化服务绩效的一项重要内容。^[1]

（二）公共文化服务指数

一个地区在一定时间内公共文化服务的实际状况和未来可能的发展趋势，可以用公共文化服务指数来表示。这种指数作为一种能够反映公共文化服务多个项目或变量综合变动状况的相对数，能够测度某一地区某一时期内公共文化服务的水平与状态，从而为公共文化服务相关的各个层次的决策者提供决策参考，为各种营利和非营利组织以及广大公众了解和参与公共文化服务提供必要的信息。公共文化服务指数至少包括三个方面：公共文化服务水平、公共文化服务能力和公共文化服务潜力。公共文化服务水平是显性指标，公共文化服务能力和公共文化服务潜力是解释性指标。公共文化服务水平是公共文化服务能力在现有条件下发挥作用的结果，而公共文化服务潜力表明公共文化服务能力未来可能提升的空间和途径。

公共文化服务水平指数由服务规模、服务质量、均等化程度和合意程度四个指标进行测量。服务规模是一个数量指标，是从具体数量方面测量一个地区公共文化服务的实际水平，即提供公共文化服务的规模多大，而服务种类和服务数量是衡量服务规模的两个具体指标。服务质量是一个质量指标，是从质量方面测量一个地区公共文化服务的实际水平，即所提供的公共文化服务的质量如何，具体包括公共文化服务的及时性、便利性和可靠性三个具体指标。均等化程度是一个公平性指标，是从公共文化服务的分配方面测量一个地区公共文化服务的实际水平，即所提供的公共文化服务是否能够覆盖整个地区、惠及该地区内的所有人口，具体包括城乡差别、基本保障和国民待遇三个具体指标。合意程度指标是从公共文化服务的预期目的方面测量公共文化服务的实际水平，即在多大程度上实现了预期目标，包括从公众满意度、公众文化素质状况、地区文化形象和文化实力等几个方面对公共文化服务的满意程度进行测量。

公共文化服务能力指数由动员资源、整合资源、运用资源和创新能力四个指标进行测量。服务能力是一个解释性指标，既要说明一个时期一个地区为什么只能够提供那种服务水平的公共文化服务的原因，又要解释这个地区公共文化服务能力是如何形成的，具体状况如何。动员资源的能力是一定时期内一个地区究竟能够动员多少经济社会资源投入公共文化服务，人、财、物和机构是四个具体的测量指标。整合资源能力是一定时期内一个地区能够在多大程度上将所动员的人、财、物和机构有效整合，以实现公共文化服务资源的合理配置和适用效率，具体包括政府采购的范围、规模和方式，非国有文化机构参与国有文化机构改革的限制，以及公私合作公共文化项目的数量多少。运用资源的能力是一定时期内一个地区所动员的公共文化服务资源的使用效率如何，具体包括资金效率、机构效率、人员效率和设施效率四个具体指标。创新能力是公共文化服务的一个重要能力，是一定时期内一个地区在公共文化服务方面的创新状况，具体包括研发投入、专业人才、品牌活动和创新方式四个指标。

公共文化服务潜力也是一个解释性指标，包括动力因素、社会参与和可持续性三个指标。动力因素是衡量一个地区公共文化服务发展具有哪些推动因素和多大的推动力量，需求动力、财政实力和政府意图是三个具体的测量指标。社会参与是衡量社会公众和社会组织参与公共文化服务的热情和程度，具体指标包括公共文化政策和公共文化活动的公众参与度、非营利文化机构总支出和社会文化捐赠的公共文化资金数量、非国有公共文化服务机构的数量、非国有公共文化机构从业人员和公共文化志愿者的数量等。可持续性是一个地区现有的公共文化服务水平是否能够实现预期的平稳发展，测量的是该地区公共文化服务的内在素质要求，主要包括制度化、执行力、经济基础和人口素质四项指标。^[2]

（三）公共文化服务绩效评估模式

公共文化服务指数的建立为公共文化绩效评估确立了基准，但还是不是绩效评估本身。绩效评估是一件复杂而繁琐的具体工作。首先，要根据评估的主体对评估的范围进行切块划分，而这种划分与评估主体的多元结构紧密关联。公共文化服务绩效评估既涉及责任主体如政府文化行政主管部门，也涉及实施主体，即公共文化服务组织，如图书馆、博物馆等，而随着公共文化服务市场化程度的不断提高，也会涉及社会非营利文化机构和一些文化企业。考虑到无论是评估主体还是评估对象都是多元化的，因此可以将公共文化服务绩效评估的基本纬度确立为五个方面：

（1）发展规模。公共文化服务必须依赖一定的实施载体，并形成一定的规模才可以实现，如一定数量和规模的公共图书馆、书报刊网点、电台和电视台等。

（2）政府投入。政府作为公共文化服务的唯一责任主体，承担着制定公共文化发展战略规划，制定并执行公共文化政策，保证公共文化服务必需的经费投入等职责。政府投入经费以及使用状况，是绩效评估的重要内容。

（3）运行机制。运行机制主要侧重于人员素质、工作质量、办事效率、政令贯彻、整体形象等方面。

（4）社会参与。公共文化服务有很强的开放性，服务内容的提供既需要政府部门，也需要社会的参与，如大量民办非营利文艺社团的参与等。公共文化服务的社会化、市场化，客观上要求公共文化服务供给体制以及运行机制的转变，所以社会参与指标的设置，可以更加准确地反映公共文化服务的运行机制情况。此外，公共文化服务本身是否符合公众的需要，从社会参与程度上也可以得到很好的体现，如公共图书馆藏书的借阅次数、高雅艺术演出或展览的观众人数等，都能对公共文化服务的有效性予以评估。

（5）公众满意度。公共文化服务水平的高低、体系是否完善，最直接、最客观的反映就是公众的满意度。调查满意度的形式是绩效评估中常见的方式。

在公共文化服务绩效评估的基本纬度确定后，需要进一步确定评估的基本指标。这些基本指标的确定具有很强的技术性，同时也是在更大程度上反映评估的价值取向。在确定这些指标时，首先，要注意目标的一致性，即公共文化服务体系的指标体系与被评估的对象（如文化行政机关、图书馆、博物馆等）的战略目标、绩效评价的目的三者应当是一致的。其次，要注意可测性，即公共文化服务绩效评估指标本身具有可测性和在评估过程中的现实可行性。量化的指标应该是可测的，非量化指标则应该用可操作的语言进行定性描述，以使所规定的内容可以运用现有的统计工具获得明确的结论。第三，要注意整体性，即指标体系内部的指标能够全面、系统地反映公共文化服务绩效评估的数量和质量要求，各项指标之间的含义、口径、范围、计算方法、计算时间和空间范围等方面要相互衔接，以全面系统综合有效地衡量公共文化服务的整体绩效水平。第四，要注意可比性，即公共文化服务绩效评估指标体系中的指标要有独立性，同一层次上的指标之间必须相互独立，不能交叉重叠，否则就无法比较。第五，要注意可行性，即要根据不同的评估对象的特定职能和绩效目标来设定评价指标，同时要根据实际需要与可能来设定指标，使指标切实建立在可行的基础上。

在确定评估指标时，还要注意技术性指标。这些技术性指标包括三个方面：修正指标、标准分值和权重。实际设定指标常用的方法是，每个纬度设4～5个指标；每个指标设不同等级，标准分值为100分；分值权重则要根据公认、公允的价值标准和选择取向来具体确定，由评估管理机构负责；评估专业人员必须精心设计每一指标的权重，同时进行周密计算。其中三个关键性的概念需要切实把握：①指标要素，即基本指标的含义，包括其中定性指标的评议标准，如假设每个指标分为优秀、良好、中等、合格、不合格五个等级，那么这五个等级则需要如何确定评定的具体要素。②修正指标，即对基本指标进行校正的重要辅助性指标。其作用在于：一是对基本指标中的不符合实际的情况进行校正，二是通过修正系数的设立使处于不同行政环境中的同类评估对象处于基本一致的评估起点上。③权重，即不同的评估指标所起的作用大小不同，应该根据评估指标对评价对象影响程度的大小，给每个指标进行权值设定。由此可见，一个包括了基本纬度、基本指标、修正指标、标准分值和加权计算等在内的复合体系才能构成公共文化服务绩效评估的指标体系。^[3]

【注释】

[1]毛少莹.公共文化服务绩效评估指标体系的构建［J］.中国公共文化服务发展报告（2007）［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.

[2]贾旭东.公共文化服务指数：思路、原理与指数体系［J］.中国公共文化服务发展报告（2007）［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.

[3]毛少莹.公共文化服务绩效评估指标体系的构建［J］.中国公共文化服务发展报告（2007）［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.