服务型政府的内涵与特征

“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”

（胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，2007年）

建设服务型政府是党的十七大提出的重要战略任务。当前，我们正处于向信息社会迈进的历史时期，如何正确认识并推进服务型政府建设，成为新时期政府改革的重要内容。

信息社会的发展对政府治理提出了新的要求，同时也为实现服务型政府的战略目标创造了有利条件。建设服务型政府不仅是一个口号，更重要的是，在我们从工业社会向信息社会的转型过程中，它将要求政府从施政理念、管理体制、运行机制、管理方式等各个方面，实现从传统治理模式向现代服务型治理模式的变革。

建立一个善治（Good Governance）的政府，始终是人类的美好理想与追求。从20世纪80年代以来，信息技术和互联网在全球范围内加速发展，对政府行政体制带来了严峻的挑战。为使政府更快、更好地适应新时代的发展要求，实现科学、高效的行政治理，一场起源于英、美及欧洲大陆国家的新公共管理改革运动迅速在全球展开，并很快成为一种国际趋势。

专栏6－1

新公共管理理论

英国著名公共管理学家胡德（Christopher Hood）1991年在《行政管理》杂志上发表了《一种普适的公共管理模式？》一文，第一次提出新公共管理（New Public Management，NPM）的概念。胡德认为，关于新公共管理理论的核心内容，不同评论家强调了这一理论的不同方面，但是，从欧美等国家的改革实践抽象出来的以下七点内容，应该说概括了新公共管理的精髓，也反映了各个理论家的主要看法：①在各个部门引入精细的专业化管理；②明确的绩效规范和绩效评估；③进一步强调输出控制，实行绩效导向的资源配置和报酬管理制度；④实行各个部门组织单位的分散化转型；⑤在各个部门引入更多的竞争机制；⑥强调运用私人部门管理实践中成功的管理模式；⑦在使用资源的过程中，更强调纪律和节约。

另一位英国公共管理学家E．费利耶（Ewan Felie）在《行动中的新公共管理》（牛津大学出版社，1996年）提出，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种新公共管理模式，它们有着较大的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。这四种模式分别为：①效率驱动模式；②小型化与分权模式；③追求卓越模式；④公共服务取向模式。

资料来源：赵成根．新公共管理——不断塑造新的平衡．北京大学出版社，2007．

进入21世纪以来，中国经济社会发展整体上进入“加速转型期”，中国在工业化尚未全部完成的时候，已经踏上了迈向信息社会的征程。这种跨越式演进所引起的经济社会的急剧变化对传统的政府治理模式提出了严峻挑战。为适应新的发展形势，进一步转变政府职能、加快行政体制改革已经刻不容缓。2007年10月，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”正式写入了党的十七大报告文件，并明确了构建服务型政府的基本思路和工作重点。2008年2月，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时强调指出，“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，更好地推动科学发展、促进社会和谐，更好地实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。

服务型政府在我国的提出，既是我国改革开放以来政府改革发展的必然趋向，又是我国加入世界贸易组织，在信息化、全球化进程中的必然选择。随着改革的深入和信息化的推进，广大群众的法制意识、参政意识、维权意识不断增强，对服务型政府建设的期望也越来越高。

信息社会的发展对政府治理提出了新的要求，同时也为实现服务型政府的目标创造了条件。信息社会中的服务型政府，是充分利用现代信息技术实现社会管理和公共服务的新型政府治理模式。在现代信息技术的支撑下，服务型政府除了具备以人为本、服务导向、法治和责任性等基本内涵之外，在科学决策、公开透明、高效治理、互动参与等方面更具有信息社会的鲜明时代特征（见图6－1）。

图6－1　服务型政府的基本特征

1．科学决策

科学决策是指决策者为了实现某种特定的目标，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件做出正确决策的过程。在信息社会，由于信息技术的广泛应用，特别是电子政务的大力推进，政府信息沟通朝着网络化、交互化方向发展，政府获取信息更为及时、便捷和充分，社会公众参与政府决策的渠道也更加多元化，从而改善了决策环境。一方面，宏观决策的微观化，网络使政府决策所需要的各种微观信息能够及时、全面地获取和汇集，从而使决策建立在客观的事实基础之上；另一方面，网络化方便了更多人参与到政府的决策形成过程中，使决策民主化成为可能，不仅可以提高决策的科学性，也将提高政策的实施效果。此外，基于信息技术的各种决策分析工具、模型的使用，有助于决策过程和方法的科学化。

2．公开透明

知情权是公民的基本权利，也是政治民主化的必然要求。保护和尊重公民的知情权，将政府行政行为置于社会监督之下，有利于促进政府依法行政，建设透明、诚信、廉洁的服务型政府。在信息社会，网络、数字广播电视等多种信息公开渠道形成多元化的信息公开网络，公众可以突破时空的限制，随时随地获取政府提供的各类信息。同时，通过网络对政府行为进行监督，有效保证行政和决策过程公开和透明，从而打造信息社会下的阳光政府。

3．高效治理

高效便捷是社会公众对政府工作的基本要求，也是政府服务效能的突出体现。信息社会下的服务型政府治理要比以往任何治理模式更为高效。第一，各种信息系统的建立对政府业务进行信息化改造，改变了传统手工办理的方式，工作流程得到进一步优化重组，大部分业务都能实现网上办理，将有效降低行政成本（包括时间成本和经济成本），提高政府办事效率。第二，电子政务改变了集权和等级制的“金字塔”政府结构，使得政府组织结构更为扁平化，促使政府治理模式从管制型向以公众为中心的服务型转变，为公众提供更好的服务。第三，在信息社会，绝大多数政府服务事项都可以电子化、网络化的方式进行，使公共服务效率和质量都得到大幅提升。

4．互动参与

推进公众与政府的互动是构建服务型政府的重要环节，也是民主政府的必然要求。在信息社会，互联网成为政府与公众之间直接沟通的重要桥梁，借助先进的信息技术，政府和公众之间的沟通渠道更为通畅。一方面，公众（包括社会弱势群体）可以通过网络直接向政府反映自己的利益诉求，参与重大事项的讨论与决策，还可以就重大热点事件形成网络舆情，对决策产生直接或间接的影响；另一方面，政府也可以通过网络了解民情、汇集民智，不断完善服务，提高决策效率和质量。这种良性的互动关系将有助于政民之间相互理解和达成共识，从而促进决策民主化和社会和谐。

服务型政府测评就是要考察在信息社会中服务型政府的发展水平，特别是在科学决策、公开透明、高效治理、互动参与等方面的水平。服务型政府建设是一项长期的覆盖行政体制改革全局的战略性举措，更是一项庞大的系统工程。限于基础数据的可获得性，目前进行全面测评还存在一定难度，可以通过电子政务测评来反映当前服务型政府的建设情况。按照服务型政府的四个基本特征，选择信息公开指数来反映公开透明的实现程度，用在线办事指数来反映高效治理的实现程度，用公众参与指数来反映科学决策和互动参与的实现程度。

测评结果表明，目前我国服务型政府建设开始起步，在信息公开、在线办理、公众参与等方面都取得了长足进步，但整体水平离“建设人民满意的服务型政府”还差距较大。

1．我国服务型政府建设进入转型期

测评结果显示[1]（见图6－2、图6－3），2010年我国服务型政府综合指数为0．5260，比2005年的0．3905提高了35%，年均发展速度达7%。从总体上看，我国政府管理正在向服务型政府管理模式加速转型。

图6－2　2006～2010年我国服务型政府指数变化情况

图6－3　2010年分地区服务型政府指数

2．信息公开的范围和质量不断提高

2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》，对促进政府信息公开起到了重要作用，各级政府不断丰富信息公开内容，完善保障机制，普遍加强政府信息资源梳理和政府信息公开目录编制工作，促进政府信息网上全面、规范公开（见图6－4、图6－5）。2009年，国土资源部组织开展了全国国土资源政务信息网上公开检查，全国333个市级国土资源管理部门中，有292个实现了政务信息网上公开，占87．68%。国家质检总局网站建立了信息公开目录，共梳理出对外公开业务523项、信息资源837类。上海市政府网站率先推出政府信息公开目录，开通依申请公开渠道，确保政府信息及时准确发布和公众便捷获取。江西、甘肃、天津等省、市建设了统一的政府信息公开平台，大大提高了政府信息公开的质量和效率。

图6－4　2006～2010年全国信息公开指数变化情况

图6－5　2010年分地区信息公开指数

专栏6－2

四川省巴中市白庙乡“晒”政府财政账目引发网友热议

2010年3月12日，一网友在天涯社区发帖称，四川省巴中市巴州区白庙乡在网上公布了本乡政府机关2010年1月财政公务开支的详细账目。晒出的账单显示，支出以接待宴请、用品购买、车费为主，共计8240．5元，一笔信纸支出甚至精确到了5毛钱。每一笔费用支出均标明时间、金额、事由、经办人、证明人、审批人、安排人。该帖一经发出即引起热议，3天内有24万人浏览，跟帖量1300条，后被各大门户网站和论坛转载，并被数家报纸转发，网上已有相关新闻和评论数百条。跟帖的大多数网友均表示支持，认为无论作秀与否，账目真假与否，只要万里长征迈出了第一步，就是值得表扬的。也有网友担心能不能一直坚持下去，并担心无第三方审核，容易造成虚开发票贪污公款。白庙乡党委书记张映上说：“事实胜于雄辩，乡镇想通过这种方式让老百姓知道，钱都花在哪儿了……把账柜里边的账拿出来‘晒一晒’，才能让权力在阳光下运作。现在老百姓都知道这件事了，上网也能查得到。”

【评】温家宝在政府工作报告中提到：“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”白庙乡政府很好地利用了互联网这个平台，创造了让人民监督政府的一个条件，正是因为“让权力在阳光下运行”这一意识成为当地官员的普遍共识，才有了主动自觉的“全裸”公开。

资料来源：①曹妍．四川：巴中市白庙乡“晒”政府财政账目引发网友热议．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2010－03／15／content＿13177643．htm，2010年3月15日．②李传群，李旭．巴中白庙乡晒财政开支续：“全公开”不是偶然，2010年3月18日．

3．在线办理事项不断增加，功能不断增强

在线服务方面，政府在继续推进市场监管和社会管理类业务信息化建设的同时，加强了面向社会公众服务的业务系统建设，在线服务业务网络化、数字化比率明显提高（见图6－6、图6－7）。

图6－6　2006～2010年全国在线办事指数变化情况

图6－7　2010年分地区在线办事指数

中国软件测评中心发布的《2009年中国政府网站绩效评估报告》显示，有18家省级政府网站按照用户对象生命周期整合服务资源，提供一站式服务，10多个省级政府网站提供办事指南超过1700项，表格下载超过800项。北京、上海、广州、深圳等地方政府网站提供的网上办事和服务项目超过了2001项。深圳市等政府网站结合用户需求，开通了婚姻户籍、交通运输、企业登记注册、房屋租售、社会保障等场景导航和个性化服务。成都市围绕公众需求，推进系统互联、网络互通和服务功能扩展。天津市、西安市政府网站全面整合社区服务资源，开通社区服务热线，为市民查询各类服务中介、机构信息提供了便捷的网络平台。

专栏6－3

最幽默、最认真官方网站

2010年7月，网络盛传一个题为“我见过的最幽默又是最认真的官方网站”的帖子。发帖网友说，自己在网上搜索一个公路方面的问题时，无意间进入了广西壮族自治区公路管理局网站的留言咨询栏目。这个网友发现，尽管网上咨询的问题各式各样，有的甚至可以说是稀奇古怪，但网站工作人员总是有问必答。“这些回答幽默风趣，通俗易懂，没有官腔”，由于回复留言“最幽默、最认真”，原本沉默的广西壮族自治区公路管理局网站受到网友热捧。自发帖后，“最幽默、最认真”官方网站走红网络，访问量“爆棚”，5天留言量过万条。网友们纷纷表示，网友留言就是民声，只要认真负责且人性化地进行回复，就能赢得民心。报道说，有关于公路法律法规的疑问，管理员以相关条例或者是相关网站作答；有关于其他单位的疑问，管理员提供对口单位的地址或者电话；有对公路管理人员的投诉，管理员也问清时间、地点、事件及时反映。

【评】“最幽默、最认真官方网站”被热捧的重要原因之一，就是政府服务观念的转变。“有用才是检验政府网站的最佳评价标准”，在与公众互动和为民办事的过程中不妨多一些温和与幽默，可能会取得更好的服务效果。

资料来源：向志强．中国网事：走近“最认真、最幽默官方网站”．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2010－08／10／c＿12430935．htm，2010年8月10日．

4．公众参与日益活跃，网上参政议政、民意表达渠道更加多样化

近年来，胡锦涛、温家宝等国家领导人多次与网民直接互动，各地、各部门也积极开展多种形式的网上互动活动，引起了海内外的高度关注和一致好评，开启了网络环境下政民互动的新风。全国人大实现了立法工作网上全民征求意见，信访部门开展网上信访，纪检监察部门设立纠风网站，接受群众举报，强化社会监督；绝大多数省、区、市都开通了领导电子信箱和热线电话，很多政府网站设立了公众留言板，有些政府部门还开通了领导在线访谈，这些方式已经成为公众与政府部门直接沟通的重要手段。公众通过政府网站参政议政的渠道更加多元化（见图6－8、图6－9）。

图6－8　2006～2010年全国公众参与指数变化情况

图6－9　2010年分地区公众参与指数

专栏6－4

温家宝总理与网民在线交流

2009年2月28日，全国“两会”召开前夕，温家宝总理接受中国政府网和新华网的联合专访，与网友在线交流。网友的问题五花八门，从农民抗旱的补贴被克扣，到网络监督导致官员抱怨；从小学生书包太重，到农民工和大学生就业难；从房价到股市、从云南的“躲猫猫”事件，到地方政府屏蔽网民的声音；等等。据不完全统计，温家宝在线的两小时中，网民跟帖超过30万条，150多万名网民同时收看视频直播。国内主要媒体在第一时间进行了详细报道，温家宝与网民在线交流也引起了新加坡《联合早报》、路透社、法新社、俄新社等外国媒体的广泛关注。

【评】随着网络的发展，网民已经成为社会不可或缺的一大群体，而通过网络表达对国家社会的看法和意见已经成为广大网民参与政治生活的一种手段。温总理与网民的坦诚交流，所倡导的精神以及其本身的示范作用，非常有利于引导各级官员重视网络民意。

资料来源：①国务院办公厅．温家宝28日接受中国政府网和新华网的联合专访．http：／／www．gov．cn／ldhd／2009－02／28／content＿1246565．htm，2009年2月28日．②郑婷婷等．温家宝总理与网友在线交流．http：／／tv．people．com．cn／GB／61600／182871／，2010年2月27日．

专栏6－5

最务实也最有个性的官方网站

“香城新都网”被网民称为“最务实也最有个性的官方网站”，创立于1998年，是四川省最早开办的政府门户网站之一。香都区政府门户网站始终坚持“以人为本”的服务型理念，以“公开、办事、互动”三大功能为核心定位，大力推行集约化建设，优化政务服务，不断推动网站集群化发展，实现了网站从宣传报道型向综合服务型的转变，2008年、2009年连续两年在国家政府门户网站建设绩效评估中进入区县百强行列。目前，网站已建成“1＋3＋3”整体架构体系，并在网站集群服务上取得重大突破，创立了为市民、企业、旅游者、投资者服务的四大个性化频道，开通了英文版和繁体中文版服务。截至2010年4月底，“十一五”期间网站累计发布信息达6万条，月均访问量4万人次，“领导信箱”受理群众网上信访11361件，“局长网上接待日”开展了305期，受理市民反映问题834条，回复率均达100%。

“香城新都网”倍受网友的热捧，网站上“领导信箱”的一些经典回复帖在各大网站和论坛中疯传。网友称他们不推诿、不隐瞒，直击问题，有理有据，务实且幽默，更没有官架子。这家网站之所以被热捧，主要有两点：第一，有信必复，力求满意。第二，从不删帖，不管是批评的，还是监督的，甚至骂娘的帖子也都敢于公开发布出去。

【评】随着政府网站的普及，网络成为政府的一面镜子，不仅为公众提供了一个参政议政的便捷途径，更是广大网民监督政府的一个重要平台。新都区的网站用幽默、生动的语言，拉近了和群众的距离；用认真负责的态度，逐一回复群众来信，体现了其真心为民的行政风格。

资料来源：①陈诚．“最有个性的官方网站”：成都新都区网上信访平台不设防．华西都市报，2010年9月25日．②郑盛丰．地方官员开始重视网络舆情 网友给留言获得批示．http：／／news．sohu．com／20100824／n274420395．shtml，2010年8月24日04：37．

专栏6－6

成都市政府网站建设独树一帜

成都市的政府网站由成都市经济和信息委员会负责建设，在摸索和创新中走出了一条有特色的道路，2009年10月，成都市在网上公布了49个市政府部门的行政权力清单，共7437项，在全国率先全面集中公开政府法定权力，引起了全国范围的极大关注。

成都市推进政府行政权力公开的做法，使得权力在“阳光下运行”不再是空话，2010年1月，成都市行政权力网上公开透明的运行平台“网上政务大厅”开通试运行。这是一个集行政审批系统、行政处罚系统、民意征集系统、个性化服务系统和效能监察系统为一体的行政权力公开运行和

政府为民办事的平台，具备在线咨询、在线查询、在线表格下载、在线申办、在线投诉、在线意见征集、在线效能监察等功能，7437项行政权力运行均被纳入其间。从2010年1月28日至9月9日，在线即时咨询量达到11710人次，正式运行期间（8月10日至9月9日）日均230个问题，公众总体满意度90%以上。成都政府网站在基层公开方面也取得了突破性进展。

课题组对成都的网站建设进行了实地调研学习，成都的政府网站建设主要有以下特点和经验：

（1）突出政府网站的功能建设。成都顺应趋势加快城乡统筹区的建设，加快规范化服务型政府建设，除了理清政府职能，还通过建立门户网站来表现。成都政府网站从2000年开始建设，政府网站的平台是成都市经济和信息委员会自主开发的，以前比较注重美术效果，近年注重内容建设，当时每天点击率5000人，现在每天50万人。2010年成都评选了十大杰出贡献事件，规范化服务型政府属于十大杰出贡献事件，包括门户网站的建设。

（2）注重研究，善于不断学习、总结和提升。成都经济和信息委员会近几年成立了信息化研究部，开始向研究转型，注重开发的先进性，注重群众需求，将信息化方面的研究、分析、调研写成研究报告，这些研究很好地指导了网站建设。他们善于学习先进经验，不仅大量研究了国际上和国内的政府网站，还到新加坡、澳大利亚等国家以及上海、北京、武汉等城市进行实地调研和学习。他们还善于总结提升，将网站建设的经验和启示编著成书，第一本书以总结为主，第二本书将以提升为主。

（3）注重专业队伍的建设。政府网站建设不仅仅是一个技术问题，需要懂政策、传媒、公共管理、政府行为的综合队伍。成都政府网站建设队伍都很年轻、很敬业，是一支学习能力强的专业团队。

5．建设服务型政府仍然是一项长期任务

以电子政务建设驱动政府治理模式转型与创新将是一个较长的过程。我国的经济体制和政治体制改革还在进行之中，管理体制的缺陷、管理观念的落后使得部分政府部门对于选择信息化手段提升政府管理效率和公共服务质量的紧迫感和危机感认识不足。这些都是深化电子政务应用可能遇到的障碍，也是我国服务型政府建设无法超越的现实基础。从联合国对各国电子政务准备度的5次调查结果也可看出，中国电子政务总体上略高于全球平均水平，其电子政务准备度排名呈现出“先前进、再后退”的局面。电子政务准备度排名在2003年、2004年、2005年连续3年持续提升，排名依次为74名、67名、57名，但2008年和2010年则连续后退，排名分别降至第65位、第72位（见表6－1、图6－10）。

表6－1　全球电子政务准备度情况

资料来源：联合国2003年、2004年、2005年、2008年、2010年电子政务准备度评估报告．

图6－10　电子政务准备度得分情况

资料来源：联合国2003年、2004年、2005年、2008年、2010年电子政务准备度评估报告．

推进服务型政府建设，仍然是信息社会一项长期而艰巨的历史任务。既不能因循守旧，又不能脱离实际，而是要用面向未来的眼光，积极采用现代信息技术应对加速转型期出现的各种问题，实现政府治理模式的转型，建设人民满意的服务型政府。

[1]测评使用的原始数据来自中国软件测评中心发布的“中国政府网站绩效评估”数据．