单一制政府公共信息资源管理的弊端

(四)单一制政府公共信息资源管理的弊端

1.公共信息资源管理的复杂性分析

尽管在历史上，公共信息资源管理曾一度以政府信息资源管理的形式存在，并成了今天约定俗成的惯例，但在信息化、市场化以及全球化的现代社会，社会公共信息资源管理体系日趋复杂，呈现出下列变化:一是公共领域不断扩展，信息空间扩大;二是公共事务层次结构复杂，公共信息总量空前激增;三是信息技术更新迅速，公共信息获取传递渠道多样化;四是公众权利意识提高，公共信息的资源价值进一步为社会所认识，各界参与公共信息资源开发建设的积极性主动性高涨。对于政府而言，上述变化使管理的维度已经超出政府管辖之下，管理的不确定性随之增加，简单地讲，公共信息资源管理系统的复杂性主要体现在:

(1)系统的整体性特征

指公共信息资源管理系统内部各个组成部分之间相互联系和相互制约而形成的有序整体。来自不同领域、反映不同事物、代表不同观念的数据资料围绕公共利益共同汇集构成了公共信息资源，离开了公共性特征，这些单个的数据资料将失去其存在的意义。这种整体与构成要素之间的相互依赖说明，公共信息资源管理的主体与管理的对象之间的关系并不是简单的管理与被管理的关系，而是彼此限制互相关联。公共信息资源管理的目的就是为了保证系统内部各部门之间、各子系统之间以及管理的各环节功能的正常发挥，实现公共信息资源服务社会的整体效果。

(2)系统的结构性特征

作为一个系统，公共信息资源管理体系并不是任由各类公共信息杂乱无章地堆积，而是按照相互联系的固定形式和相互作用的基本方式有规律的排列，如按照载体形式划分结构，按照行业领域以及作用范围进行适当分类等。而公共信息资源管理结构的复杂性体现在管理主体的能动性以及信息的流动性上，作为体验型产品，公共信息资源在人们心理的、认知的、感情的不同感受也会促使人们以不同的态度来接收和传递信息。信息的流动就要触及复杂的社会组织体系，既有规范的政府组织，也有灵活的第三部门组织和营利性的企业;既要经过正式组织也要遭遇非正式组织，而政府在组织体系中的主导地位决定了其必然要在公共信息资源管理过程中发挥决定性作用，但当社会组织的整体结构或其他体系发生变化时，政府相应的信息资源管理组织体系也要与之相适应地进行调整。

(3)系统的有序性特征

信息的流动表明公共信息资源管理系统始终都是有序与无序的高度统一，有序是指人员、信息、资金、技术等公共信息资源管理的要素之间以及宏观微观等不同层次结构之间通过有规则的联系和转化而保持一定的秩序。由于公共信息资源管理系统内部充满的各种矛盾因素和潜在变化因素，如技术、文化、利益等往往会打破系统原有的秩序和稳定，因而保持公共信息资源系统的动态平衡就成了管理的基本要求，这一方面取决于公共信息资源的社会自我组织和服务能力，另一方面取决于政府对公共信息资源管理的宏观把握与调控能力，政府并不是决定系统结构与运转形态的唯一要素。

(4)系统的开放性特征

公共信息资源管理广泛的社会覆盖面、交互性管理需求特征等决定了任何封闭孤立的自我循环系统都难以实现公共信息资源的社会价值，在系统的生命运动中，无论多完善的组织体系都必须与所处的环境进行信息、物质和能量的交换，如与企业、与社会非营利组织的合作可促使新的信息、新的需求以及新的信息传播渠道、信息管理方式的产生。同时，系统的循环运动吐故纳新也相应地会通过公共信息资源自身管理结构的优化来向社会输出具有高附加值的信息资源和高效率的管理模式。如网络技术的运用，不仅拓展了公共信息资源管理空间，催生了新的公共信息需求，而且由此带来的网络化管理模式也提升了管理的效率和水平，使公共信息服务的及时性、便捷性与跨地域性等有了实现的可能。

2.政府公共信息资源管理的不足

显然，公共信息资源管理系统的复杂性决定了其管理目标、对象、价值取向以及手段方法、组织结构等都不同于单纯的政府信息资源管理，1996年，美国出版的《信息科学与技术年度评论》归纳总结了政府信息资源管理实践的种种不足(表4-1^[24])，这些问题在其他国家也同样程度不一地存在。在我国，现有政府信息服务基本属于自产自销型，定位于自我服务、内部使用，且部门间纵向容易横向难，管理容易服务难，“缺乏面向社会进行信息收集、管理和发布信息的意识、规范”^[25]，公共信息服务的范围和影响十分有限。

表4-1　美国公共部门在实施信息资源管理中出现的障碍

概要地讲，政府公共信息服务的不足主要表现在:

(1)差别服务

既然是面向公众的服务，就应不分民族、文化、职业和阶层提供平等的普遍性信息服务，差别服务并不是政府根据公众的个性化需求量身定做，而是针对不同用户的社会地位、消费能力等在服务态度、服务内容以及时效性等方面的不平等信息服务。如现有地区间政府公共信息服务水平的差异既导致社会公共信息资源分配的不平等，也进一步扩大了数字鸿沟的影响。再如为谋取部门利益有选择性的政府信息公开行为使得公共信息获取利用上的差别日益演化为个人间、组织间发展机会及竞争力的不均衡态势。

(2)强制服务

服务是与需求相对应的，公共信息服务的内容、形式、时间应根据公众的信息需求来确定，只有对用户需求特点有清晰透彻的了解才能有针对性地提高信息服务的效率，这也是服务型政府以顾客为导向行政价值理念的体现。但政府行为的强制性和系统的庞大复杂决定了政府公共信息服务只能是面向全体公众整齐划一的“一刀切”式服务，无论公众是否需要和认可，都会进行强制性的信息传递和灌输，如许多政府网站栏目的设计、公共信息内容的选择等都是政府部门根据自身利益自上而下有选择性确定的结果，面向公众的个性化服务无从谈起。

(3)不对称服务

即政府在不了解社会、企业和公众想法的情况下，按自己的臆断给公众提供信息内容、确定服务方式。2005年12月27日，济南市政府门户网站的调查显示，公众最需要从政府网站获取的信息依次是便民信息(33%)、政务信息(29%)、网上服务(23%)、招商信息(9%)和企业信息(6%)。而目前，我国政府网站提供的主要信息内容依次是政府新闻、政府职能/业务介绍、统计数据/资料查询、法律法规/政策文件等，信息内容的供给结构与用户信息需求结构明显不一致。

(4)粗糙服务

政府提供的信息服务难以从用户需求的角度确定服务的内容、形式以及时间、程序，往往从形式上满足了公众信息需求，并未从根本上解决用户的个性化信息需求问题，一方面在用户需求的多样性与服务手段的单一性之间形成鲜明对比，另一方面内容空泛的一次性信息提供遭遇公众反应冷淡的尴尬与社会发展急需的有效信息增值信息的短缺反差强烈。

单从政府行政系统自身的角度考察，往往难以全面地发现问题，而从政府信息资源管理与私人信息资源管理的综合比较中可以找出政府的不足。根据美国学者的调查^[26]，影响政府部门与私人部门在信息资源管理的关键性因素的排名序列如表4-2所示:

表4-2　政府部门与私人部门信息资源管理关键性因素的排名

续表

从上述排序中可以发现政府部门和私人组织在信息资源管理方面既有共性的一面也有不同的特点，反映了政府信息资源管理在宏观目标的统一、跨部门协调以及高水平专业技术管理人员保障、信息环境营造以及技术标准的规范等方面还存有一定困难。当然，对在信息资源管理预算、系统外资源请求的回应以及对残疾人信息服务开展的重视不足也表明政府信息资源管理的薄弱。

上述政府自身管理的不足会导致不同层面公共信息资源管理的结构性断裂，如系统内部上下级之间、不同部门之间、政府与公众之间、不同地区之间、不同阶层之间以及不同社会文化生活之间信息流通渠道的不畅通，彼此信息资源占有和利用不均衡程度的加剧等。一方面，制度观念左右了人们的行动，出于信息资源工具性认知和个体信息利益最大化的动机都使得政府公共信息资源管理退回到单纯信息管理的老路。另一方面，面对日趋复杂和迅速多变的公共信息资源，政府现有的组织结构与运行机制表现出诸多难以适应的征兆，层层授权、层层节制的信息资源管理模式，常常导致人为的公共信息资源分割、传递的失真与滞后等，而政府自我扩张的特点会使政府公共信息资源管理职能超越其能力边界，导致管理的虚置或低效。加之政府与社会在公共领域的博弈，并未与社会形成良好的公共信息资源管理互助合作关系，社会对政府信息资源管理的监督还十分有限，尤其是基层信息搜集反馈渠道不健全，公共信息资源整合机制尚未建立，多元主体参与的管理体制并未形成，导致政府承担了许多超越其自身能力的信息管理职能。