广州重大民生决策引入公众意见征询委

2013年3月11日，广州市政府常务会议审议通过《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》（下称《制度》）规定，今后政府重大民生决策，均应以公众意见征询委员会的形式，吸纳市民公众代表，包括有利益关系的市民或团体代表参与对拟议决策事项的讨论。应当成立公众意见征询委员会而没有成立的，不得提交领导集体决策。

专家介绍，这些年广州重大民生决策引发民众强烈质疑事件接连不断。远些的如番禺垃圾焚烧厂选址风波、强推LPG之争、公交优惠方案、羊城通押金、珠江光亮升级工程、“黑漆路”、珠江新城APM线、“39号文”疑案、水价调整、珠江新城建连廊和海心沙规划“变性”等；近些的如白云山隧道工程动议、海珠环岛有轨电车项目、广州大桥扩建工程和“中考新政”等。这些备受诟病与争议的事项，无一不是决策程序出问题，教训深刻。

同时，广州市也一直在探索市民参与公共决策的办法，并形成了一些制度。此次重大民生决策公众意见征询委员会制度的出台，意味着今后广州市民参与公共决策将更深入、更有效、更为制度化。《南方日报》评论认为，重大决策广纳民意是政治文明进步和民主政治发展的必然要求。政府重大民生决策直接关系广大群众切身利益，广州此举将进一步规范政府重大民生决策的法定程序，有助于提高政府决策的民主化、科学化和法制化水平，有助于通过政民良性互动打造一个“可以商量”的政府。

广州“重大民生决策事项”范围

资料来源：《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》

从动议至政府决策，公众意见全程参与

广州有个传统，凡有大事发生，先让媒体报道，市民议论。早在2004年，广州市政府为研究“限摩”方案，举行了首场市民听证会。曾担任广州市法制办法规处处长长达8年的田路介绍，这是广州市政府层面召开的首场决策听证会。通过听证，广州市政府关于摩托车限行的决策充分考虑了市民要求循序渐进，以及给予车主损失适当补偿等合理意见，取得了良好的社会效果。

从那时起，听证会成了广州民主决策的重要途径。

2009年，广州又经受了一次重大行政决策的民主考验。在番禺垃圾焚烧发电项目选址的公众参与过程中，市民对垃圾焚烧的理解也不断加深，实现了政府和市民的良性互动，促进了政府对垃圾焚烧项目的科学审慎决策。2010年5月19日，广州市政府办公厅印发了《重大民生决策公众征询工作规定》，广东省在2012年也出台了《开展为民办事征询民意工作的指导意见》，这些制度规定丰富了征询民意的形式，规范了政府决策的程序。

从原有规定“重大民生决策征询公众意见”，到此次设立“重大民生决策公众征询委员会制度”，是公共决策程序的再进一步。广州市政府政策研究室主任谢博能介绍，公众意见征询委员会制度有两大调整和突破：一是重大民生决策事项征询民意的范围更广，形式也有所突破。二是征询民意的时机有较大突破，征询民意的时机大幅度前移至决策过程的初始阶段。

据了解，目前中国政府重大决策普遍采取草案公示的方式，其中的部分事项采取听证方式征询民意，例如规划项目，以前都是把方案制订好了，然后把成熟的方案给老百姓看，向市民进行公示，也就是政府意见基本确定之后，才征询民意。而公众意见征询委员会制度，则是要求在重大民生事项决策之前，就必须成立公众意见征询委员会，从决策动议至政府决策之前，始终都有公众意见的参与，也就是说，日后广州市政府征询民意的时机将大幅前移至决策过程的初始阶段。按照制度，政府在决策之前将听取委员会的意见，是否采纳都会给予相应回馈。

谢博能表示，此制度是参考港澳经验，同时在同德围公众意见征询委员会的有效实践后，根据省委、省政府相关方针政策制定的。很多规划方案，如南北高架等建设项目，都经过征询委员会多次会议讨论，委员们也积极向市民进行意见征询，搭好政府与民众之间的沟通桥梁，这是一个很好的范本。

重大城建项目先行建立公众意见征询委员会

《制度》规定，委员会成员一般不得少于15人，主要由专业人士、人大代表和政协委员，以及市民代表和直接利益相关方代表共同组成。委员会成员的确定需要经过一定流程和遴选审核，首先是相关研究机构推荐、市民自荐报名以及政府特别邀请等方式，产生相关候选人，然后经过遴选与审核，向社会公示后，最终确定委员会委员的名单，所有过程都是透明的。委员会中，直接利益方代表和市民代表的比例不少于1/3。同时，各征询委员会的委员对相应决策事项享有知情、参与和独立自主地表达意见等权利，还将有权查看相关决策项目所涉及部门的有关文件、规划以及各类方案。

对于有媒体提出“民生决策‘重大’与否需立个标准”，谢博能表示，重大民生事项并不一定根据这个项目要投多少亿，才会成立公众意见征询委员会，而会根据民意走向来确定，但同时也不会仅因少数民意，便贸然成立相关委员会。“我们这项制度不是像人大、政协那样，有多少代表或委员联名了就可以。关键要看是否属于‘重大民生决策事项’，否则，大小事情市民都来提议，很多决策的效率会受到影响。同时制度更多是强调，各部门在涉及重大民生决策时要主动事先征询民意，相当于有这个义务，否则事情就不能提交到市政府层面集体决策。”相关负责人指出，“市民觉得有需要，政府觉得有必要，才会成立相关委员会，样样都成立也不现实。”

在广州市通过《制度》的同时，市政府还原则通过了《广州市重大城建项目公众咨询监督委员会组建方案》，今后广州在重大城市建设中拟参照同德围做法，成立公众咨询监督委员会，并形成制度。方案建议委员由人大代表、政协委员、专家学者、利益相关方代表、市民代表等几方面人士组成，委员规模约30人。其中对委员的基本要求“门槛”不高甚至比较低，包括“18周岁以上，具有广州市常住户口，没有不良行为记录，热心公众事业，关注民众呼声，能客观征集、反映意见，具备参加委员会相关活动和工作的时间、精力”。市民代表参加的方式是，将由有关部门委托市公证处通过报刊等渠道公开征集，由公开摇珠等方式随机产生。市民代表报名资料经初核符合条件后，将公开摇珠确定10名正式市民代表和10名候补代表。委员名单初定后应该向社会公示，经公示无争议后确定。委员享有多项“权利”，包括有权查阅相关档案资料、列席有关会议、参加相关调研，以完全掌握拟议项目的情况，可以就相关项目充分表达意见、提出建议，不受行政机关和其他外部因素影响和左右。

另悉，广州市相关部门正制定年度重大事项目录，凡是被纳入目录的重大事项都必须成立公众意见征询委员会。该目录的统筹制定工作，由法制办具体负责，各部门拿不准是否属于重大事项的项目，最终都将由法制办裁定。

“同德围模式”开始大力推广

说起公共咨询监督委员会，不得不提在广州城市管理中已经小有名气的概念——“同德围模式”，这也是今天广州公咨会的雏形，这个概念最早由中国城市规划学会会员、暨南大学管理学院教授胡刚提出。同德围位于广州市西北角，当地30万居民戏谑地称同德围为“痛得威”“话题小区”“被遗忘的角落”等。近两年，广州市才痛下决心要彻底治理同德围。但同德围居民复杂，历史遗留问题多，如何平衡各方利益，让治理措施得到当地居民的支持，成了摆在广州市面前的一道难题。

2012年新任市长陈建华提出，居民代表是同德围的主人，“同德围怎么整治？你们说了算！”于是，由长期关注同德围地区发展的广州市政协委员韩志鹏任主任的同德围地区综合整治工作咨询监督委员会（简称“咨监委”），于2012年2月26日正式设立，委员会由37名来自各方面的代表组成，任何方案必须要在这个委员会达成一致意见后，才能最终通过。经过讨论，按照从易到难的原则对同德围难题进行梳理，最终确定了“9+1”工程。截至2013年9月，10项工程中5项已完工启用，另外5项也正有序推进。

咨监委的设立，是同德围治理能够顺利开展的关键所在。咨监委实际上是由各利益方组成的一个议事机构，通过这一机构来协调各方利益诉求。咨监委也代行政府的部分决策权限，咨监委通过的方案，政府基本采纳。咨监委成了政府与市民之间的一个缓冲器。该模式开启之初，一些人颇有微词，理由是效率太低。后来他们发现按照政民互动的“同德围模式”决策，能让居民都满意。有些项目实施中虽有波折，但却得到当地居民的支持和认同。

“同德围模式”很快得到政府认可并被复制。2012年，广州市开始大力推行垃圾分类，为了让广大居民积极参与到其中，广州市参照“同德围模式”，成立了废弃物处理公众咨询监督委员会，30名委员中有社会公众代表19名，技术专家代表11名。19名社会公众代表从社会征集报名的市民中优选产生，11名专家代表则从省内固体废弃物处理领域的专家中优选产生。该委员会充分行使知情权、表达权、参与权、监督权，直接参与广州市城市废弃物处理民主决策，让社会公众充分参与城市废弃物处理和全过程监督。

据2013年4月25日召开的广州市城市废弃物处理公众咨询监督委员会工作座谈会透露，自2012年8月4日该委员会正式成立以来，通过完善组织机构和学习实践平台，畅通建言献策渠道，创办垃圾分类处理公众论坛等方式，有效搭建了公众沟通的桥梁，改善了垃圾分类处理的舆论环境，推进了垃圾分类处理，也促进了广州生态文明建设。

在2013年1月23日广州市十四届人大三次会议后举行的市长记者招待会上，广州市市长陈建华对“同德围模式”及韩志鹏给予了充分肯定，并表示准备参照“同德围模式”，在慈善事业、限牌、城市建设等领域建立公共咨询委员会。短短一年时间内，广州已陆续由政府部门牵头成立了多个公众咨询监督机构，包括各区城市废弃物处理公众咨询监督委员会、中山一路片区排水改造工程公众咨询监督委员会、越秀区东濠涌（中北段）综合整治工程公众咨询监督委员会、市社会医疗保险公众咨询监督专业委员会以及市重大城建项目咨监委等。它们多被视为“同德围模式”的复制或升级版本。其中，东濠涌（中北段）综合整治工程公众咨询监督委员会中，知名政协委员孟浩特别获邀担任“公咨委”委员。

“‘同德围模式’只能算是一个试点，是一种自发的行为，而这个制度颁布以后，公众意见的表达得以有依有据，可以说是‘同德围模式’的2.0版。”同德围咨监委主任韩志鹏说。