陈柏福 郭 达[2]
摘 要：在当前经济新常态背景下，虽然文化产业已经成为湖南省支柱产业，但也面临着文化产业结构转型与升级的巨大压力，迫切需要与之相配套的文化产业政策的大力支持。因而，结合国家层面的相关文化产业政策，深入探讨湖南文化产业政策具有客观必要性。本文梳理了国家文化产业政策的发展以及湖南文化产业政策的发展脉络，以新闻出版等文化创意产业为例，分析了政策支撑下湖南省文化产业所取得的成就，并对湖南文化产业政策进行了阶段性分析，具体分析了起步阶段、发展阶段、完善阶段湖南文化产业政策的特点、问题及其成因。最后从元政策、创新文化产业政策、细化现有文化产业政策三个方面提出了完善湖南文化产业政策的对策建议。
关键词：湖南；文化产业；政策研究
引 言
近年来，我国文化产业发展迅速，这与国家密集出台的各项文化产业政策的支持作用紧密相关。然而，随着文化产业的快速发展，现有政策仍然难以满足其发展需求。相反，相对滞后的文化产业政策在一定程度上制约了我国文化产业的转型与升级。比如，从国家层面来看，文化产业促进法仍未出台，虽然2009年出台了《文化产业振兴规划》，但它仍未达到立法的高度。湖南作为一个内陆省份，文化产业较为发达，文化产业发展连续多年位于全国前十，这很大程度上得益于政策的大力支持，但同样存在文化产业政策缺乏、扶持不力、相对滞后等问题。无论是国家层面的文化产业政策，还是地方性的文化产业政策的相继出台，为全国文化产业的纵深发展指明正确的方向，能够优化我国文化产业结构，提升文化产业的竞争力，为文化产业的发展提供良好的政策环境，有利于促进社会主义文化的大发展大繁荣。与此同时，这些政策或多或少存在一些问题，需要进一步完善、细化。因此，研究文化产业政策很有必要，不仅能发现现行文化产业政策的可取之处，也能吸取它的不足之处，以利于后续的修订与完善。
目前，国内外研究文化产业政策的相关文献不断增多，这对于我们深入研究湖南文化产业政策具有一定的借鉴作用。Lily Kong（2000）深入探讨了英国的文化产业政策，认为英国文化产业政策涉及文化生产所需的基础设施投资政策、标志性文化产品的开发政策、公共艺术和雕塑建设的投资政策以及强化商业和公共部门的合作政策等。[3]Lily Kong（2000）还以新加坡为样本研究了历史并不悠久的新兴工业化经济体的文化产业政策，认为经济霸权受到意识形态、语言的实用主义和全球化支持。[4]Haksoon Yim（2002）认为文化身份是文化政策的重要研究对象，受到日本的侵略、内部的分裂、战争以及全球化的影响，韩国文化身份遭到破坏，因而韩国应重新树立文化身份的文化政策，即抵制日本文化、反对交流和统一的文化政策。[5]Mitsuhiro Yoshimoto（2003）提出了日本文化产业在衰退中增长、规模小、依靠外国供应的现状和目前的政策，提出通过创意活动吸引企业来发展文化产业，并反哺文化产业的政策建议。[6]David Hesmondhalgh＆Andy C.Pratt（2006）分析了文化产业怎样成为文化政策的重要构成部分，提出关于文化产业概念的界定和范围问题，以及如何将商业化的、产业化的文化纳入原有的文化政策中，最后分析了文化产业政策及其面临的四个方面的挑战。[7]David Throsby（2010）在明确文化政策范围的前提下，重点论述了文化产业的经济贡献和行业能动力，并谈到了文化产业的政策策略。[8]Somogy Varga（2013）在探讨德国“对外文化政策的市场化”问题时指出，对“国家的文化努力及其经济利益追求的关系”的研究，有助于帮助我们理解政治和文化变革的独特方面。[9]
国内学者主要从全国性文化产业政策与省际文化产业政策视角探讨了我国文化产业政策。基于全国视角的文化产业政策研究侧重于分析我国文化产业政策存在的问题、演进过程及其路径选择。杨吉华（2007）指出文化产业政策具有较强的意识形态属性，存在“缺、弱、变、散、乱、粗”等问题，并提出了我国文化产业政策的路径选择。[10]郭全中（2012）指出我国文化产业政策缺乏顶层设计和系统设计的事实，从市场准入政策、企业制度政策、投融资政策、财税政策、对外贸易等方面提出了系统的文化产业政策构想。[11]陈家友（2013）主要分析了目前文化产业政策研究的方法中存在的问题，在指出其成因的基础上提出了文化产业政策研究的基本方法，即要跨学科、多角度构建文化产业系统。[12]关萍萍（2012）梳理了现有文化产业门类下的512条政策，以3P型（即Creative Power，Influencing Power and Cultural Capital Transform Power）文化产业体系为标准提取出46个关键要素，结合现有文化产业政策分析了这46个要素的呈现程度，以及我国文化产业具体行业政策中存在的问题和解决的方向。[13]基于省际视角的文化产业政策研究，主要分析了国内一些重点省份文化产业政策的实践现状、问题及其特色。孟涛（2010）在吉林省文化创意产业政策研究中，指出我国文化创意产业发展的一般模式，分析了吉林文化创意产业的发展现状和政策现状，提出了构建吉林文化创意产业政策的对策。[14]陈英子（2012）分析了吉林文化产业政策发展的脉络以及政策的特点和弱点等。[15]黄鹤、唐燕（2012）指出新中国成立后北京文化产业政策的两次转变，以及北京文化创意产业政策对确立新的产业支柱、推动文化创意产业的发展、增加文化创意产业聚集区、培育城市创新环境的影响。[16]王金山、孙盈盈（2013）总结了河北目前执行的文化产业政策，指出河北文化产业政策质、量上存在的问题，并提出了完善河北文化产业政策的对策。[17]信民乐（2013）对河南、湖南颁布的文化政策做了比较分析，包括两省在文化资源、文化发展现状和文化政策等方面的差别，指出了河南文化政策的成效和不足，进而提出了河南文化产业政策的建议。[18]
总之，学术界对国外文化产业政策做了一定的探究，关注得比较多的是欧美国家和亚洲的韩国、日本和新加坡等国家。总结可以看出，对我国的主要启示就是要在文化产业市场调控和政府对文化的干预之间寻找平衡点，这也是我国文化产业发展的出路所在。国内外关于文化产业政策的研究文献存在一个共同点，即在定性论述上做得比较多，在定量分析上做得比较少。我们可以尝试将政策的效果进行量化，做出更有数据说服力的研究。当然，国内对文化产业政策的研究相对较晚，其中有对文化产业政策理论、文化扶持政策、文化产业政策问题等所做的探讨。在分析的角度上存在雷同的现象，研究结果实际操作性较差，并且大多从宏观角度出发，对具体的更有实际意义的政策研究较少。而省一级作为我国文化产业政策的重要组成部分，在政策研究上做得不到位，且存在政策对文化产业的发展导向性不够、支撑力度不大、政策缺失等问题。文化产业要想进一步发展，既要注重顶层设计，更要从细节着手，注重政策的实效性。本文试图先梳理国家的重大文化产业政策，然后从研究湖南出台的文化产业政策入手，以新闻出版等文化创意产业为例，分析湖南文化产业政策对具体行业产生的影响，进而指出湖南文化产业政策在三个阶段的特点、存在的问题及其成因，最后从三个方面提出完善湖南文化产业政策的对策建议。
一、湖南文化产业政策变迁历程
在国家层面上，我们侧重于分析国家出台的文化产业元政策和基本政策，即能够为文化产业促进法提供思想上和整体规划的政策，在分析湖南文化产业政策时，则侧重于探究湖南出台的基本政策，然后结合基本政策对新闻出版等文化创意产业的指导进行具体分析。
（一）文化产业政策变迁的起步阶段（1978—2002年）
1.起步阶段国家文化产业相关政策
改革开放以来，我国对文化产业的认识逐渐加深。1978年，十一届三中全会将工作重心转移到经济建设上来，做出了改革开放的重大决策，这也为我国文化产业发展奠定了基础。1985年，国务院办公厅转发的《关于建立第三产业的统计报告》，把文化艺术列入第三产业。国家开始转变对文化艺术的看法，认识到文化的经济属性。1988年，文化部、国家工商行政管理局在《关于加强文化市场管理工作的通知》中明确提出了“文化市场”的概念，指出了文化市场管理的范围、任务、原则和方针。1992年，国务院办公厅在《战略决策——加快发展第三产业》中提出了“文化产业”的概念，这是首次在政府文件中出现。1998年8月，文化部文化产业司成立，这是政府部门第一次设立文化产业专门管理机构。2000年，中共中央的“十五”规划的建议第一次明确提出要推动文化产业的发展。2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中提出了深化文化体制改革和完善文化产业政策的任务。2001年文化部印发的《文化产业发展第十个五年计划纲要的通知》分析了我国当前形势下文化产业发展现状和未来发展的方针和措施。2002年党的十六大报告明确提出了要积极发展文化事业和文化产业，这是党对发展文化产业首次正式表态，并将文化产业和文化事业区别对待。
2.起步阶段湖南文化产业政策发展状况
此阶段争论的焦点是：是否将文化产业从文化事业中分离出来，作为一种产业来加以发展。这个问题在21世纪初期得到了肯定的回答，湖南在文化产业化上较早就有提法。1989年，湖南省委就提出要“发展文化经济，建设文化大省”，当时在社会上引起了很大的关注。此阶段湖南陆续出台相关文化产业政策，如下表1所示。
表1 1995—2002年湖南省出台的文化产业基本政策
2001年，湖南提出“发展文化产业，建设文化强省”的战略。2001年，《关于支持文化事业发展的若干政策的通知》指出要推动文化经济的发展，但该通知重点仍是和文化事业相关。2002年，《关于加快文化产业发展若干政策措施的意见》从完善文化产业发展规划、创新文化产业发展体制、实施文化产业发展鼓励政策、建立文化产业人才激励机制、加强文化产业领导和行业管理五个方面做出了指示。同年，《湖南省文化产业发展规划（2001—2010）》提出发展文化产业，建设文化强省的目标。
由于当时正处在是否要将文化产业化的讨论阶段，并且还没有将文化产业单独列出进行统计。因此，有些年份的文化产业成就难以找到比较详细的资料。据湖南省统计部门相关统计显示，2001年，湖南文化产业增加值为101.87亿元，占当年GDP的2.7%。2002年，湖南省文化产业增加值为108亿元，增长了9.4%。
3.湖南新闻出版业发展政策及其效果
湖南新闻出版产业在全国都较有名气，素有“出版湘军”之称。此阶段支撑湖南出版产业发展的两大政策是：对中小学教材教辅出版印刷发行的专营政策，以及所得税和增值税的返还政策。在这样的政策支持下，新闻出版取得了巨大的成就，并在湖南文化产业体系中占有重要地位。湖南新闻出版业具有起步早、改革早、品牌多、市场化程度高等特点。早在2000年湖南新闻出版领域就在中央和省级的部署下进行了政事分离的改革，成立湖南出版集团、湖南日报报业集团等，并且形成了较多在全国具有影响力的出版机构。如湖南出版集团、《潇湘晨报》等。2002年出台的两部省级文件都提出新闻出版是经营性的文化产业，要加以扶持发展。
（二）文化产业政策变迁的发展阶段（2003—2009年）
这一阶段文化产业政策变迁的重要成就是2009年国家出台了第一部文化产业专项规划——《文化产业振兴规划》，它标志着文化产业已经上升为国家的战略新兴产业。
1.发展阶段国家出台的文化产业基本政策
在此阶段我国明确提出要发展文化产业，陆续出台了相关的文化产业政策，具体如表2所示。
表2 2003—2009年国家出台的相关文化产业政策
2003年，文化部《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》给出了支持和促进文化产业发展的指导思想、发展目标、基本思路和主要措施。2004年，国家统计局印发《文化及相关产业分类》对文化产业的统计以及包含的具体行业进行详细规定。2005年，国务院发布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，提出鼓励非公有资本进入文化产业，并对非公有资本可以进入的领域和不可进入的领域做出了详细说明。2006年，中央办公厅、国务院印发的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确提出要重点发展文化产业，要优化文化产业的布局与结构，掌握在国际竞争中的主动权。2007年，文化部《关于印发文化标准化中长期发展规划的通知》提出以标准化促进文化产业的长久发展。2009年，国务院通过的《文化产业振兴规划》是我国文化产业发展史上的一个里程碑，它是我国第11个产业振兴规划，明确了文化产业振兴的八大重点任务，提出文化产业振兴的方向和保障措施。
2.发展阶段湖南文化产业政策及其效果
在中央相关文件的支持下，结合湖南的实际情况，此阶段湖南出台了相关的文化产业政策，具体如表3所示。
表3 2003—2009年湖南省出台的文化产业基本政策
2005年，《关于非公有资本进入文化产业的意见》提出非公有资本进入文化产业的重要意义，以及可以进入的领域，要积极引导非公有资本的进入，为非公有资本的发展创造良好的环境。2007年，湖南省委、省政府出台《关于深化文化体制改革、加快文化事业和文化产业发展的若干意见》。2009年，《湖南省文化产业振兴实施规划（2009—2011）》指明了湖南当前文化产业的发展现状，为今后文化产业的发展提供了思路和目标，明确了发展的重点任务和保障措施。同年出台的《关于加快推进试点地区文化体制改革工作的若干意见》（以下简称《意见》）为湖南文化体制的改革提供了指导。该《意见》提出整合常德、岳阳两地的文化产业，形成统一的文化市场体系，并且在2009年成立文化产业引导资金，用以扶持重大文化产业项目。
在中央和地方政策的大力支持下，此阶段湖南文化产业发展较快，并逐步成为全省的支柱产业之一。据不完全统计，湖南文化产业的发展情况如表4。
表4 2005—2009年湖南省文化产业发展情况
资料来源：2005年、2006年、2007年数据来自《湖南省统计年鉴2008》；2008年数据来自红网http://hn.rednet.cn/c/2010/04/23/1945788.htm；2009年来自中新网http://www.chinanews.com/cul/2011/01－15/2790714.shtml。
“十五”时期以来，湖南文化产业增加值年均增长18.4%。湖南文化产业占GDP的比重由2000年的2.4%提高到2009年的5.2%。2008年文化产业成为湖南第六大千亿元产业，占GDP比重超过5%，成为湖南的支柱产业之一。文化产业增加值占GDP比重全国排名第五位，中部六省排名第一。2009年，湖南文化产业发展在国际金融危机的背景下继续保持良好的增长态势，对经济的贡献不断增大，是全省经济发展的重要组成部分。此阶段湖南文化产业取得的显著成就，显然与国家及湖南出台的文化产业政策的支持作用密不可分。
3.发展阶段湖南新闻出版业发展政策及其效果
2005年出台的《关于非公有资本进入文化产业的意见》中指出，非公有资本可以投资出版物以及出版物印刷、出版物发行行业的设备改造和技术升级。这为新闻出版行业的融资和规模扩大提供了便利。2007年，湖南省发改委《关于深化文化体制改革、加快文化事业和文化产业发展的若干意见》提出对新闻出版管理部门继续实行“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求，提出新闻出版要向集约式、立体式的方向发展，组建新闻出版集团，加快发展数字出版、网络出版等新业态。如2008年12月，中南出版传媒集团股份有限公司就是由湖南出版投资控股集团有限公司主营业务和资产重组改制而来，公司业务涵盖图书、报纸、期刊、音像、电子、网络、动漫、电视、手机媒体、框架媒体等多种媒介，形成了出版、印刷、发行、报刊、新媒体五大产业格局。据湖南统计局数据显示，2007年全省新闻出版业实现销售收入142.8亿元，利润总额11.83亿元。2009年，《湖南省文化产业振兴规划》提出新闻出版为重点发展行业，建设新闻出版产业基地，鼓励新闻出版走出去，并配有相关的政策扶持。湖南新闻出版继续走在全国前列，数字出版也逐步发展起来。
（三）文化产业政策变迁的不断完善阶段（2010年至今）
1.国家文化产业政策的不断完善
表5概括了2010年以来国家出台的文化产业基本政策，从中不难发现，国家出台文化产业政策的频率在加快，相关配套的文化产业政策在不断完善，预示着类似于“文化产业促进法”的文化产业立法文书将出台，文化产业领域的法制建设指日可待。
表5 2010年以来国家出台的文化产业基本政策
具体而言，《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》要求从信贷投放、授信模式、文化资本市场、政策协调与效果监控等方面，完善金融支持文化产业振兴发展。《关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出要构建现代文化产业体系，扩大文化消费、推进文化科技创新，不断加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》在强调加快发展文化产业的基础上，提出加快文化体制机制改革创新，对我国文化产业进行了整体部署。文化部《“十二五”时期文化产业倍增计划》提出推动文化产业跨越式发展。《关于推动特色文化产业发展的指导意见》提出要依据当地特色发展特色文化产业。《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》《关于加快发展对外文化贸易的意见》《国家文化产业示范基地管理办法》《关于深入推进文化金融合作的意见》《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》等文化产业政策的相继出台，从不同侧重点细化了对文化产业发展的支持作用，同时也说明国家对文化产业的创新发展、融合发展、特色化发展、国际化发展、跨越式发展的重视和支持。
2.不断完善阶段湖南文化产业政策及其效果
自2009年国家出台《文化产业振兴规划》以来，我国文化产业发展进入快车道。湖南从2010年开始，在国家政策的指引下也陆续出台了相关的配套政策，具体政策情况如表6所示。
表6 2010年以来湖南出台的文化产业基本政策
《湖南省文化强省战略实施纲要（2010—2015）》提出湖南省文化产业年均增加值要保持在20%以上，2015年总产值要达到3500亿元，实现增加值1900亿元，占GDP的比重要达到8%以上，文化产业要成为湖南的重要支柱产业。《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的意见》明确提出，到2020年，力争核心文化产品出口实现稳步增长，文化出口骨干企业超过50家。培育一批具有竞争力的对外出口企业，争取国家部委的支持，完善对外文化出口的配套支持措施。《湖南省文化产业引导资金管理办法》指出了文化产业发展资金的分配方向以及扶持的标准等。
在相关政策的支持下，湖南文化产业发展继续领跑中部地区，在全国处于前列。据不完全统计，湖南文化产业的发展状况如表7所示。
表7 2010年以来湖南文化产业发展情况
续表
数据来源：2010年来自《湖南日报》；2011年数据来自红网http://hn.rednet.cn/c/2012/08/13/2712406.htm；2012年数据来自红网；http://ldhn.rednet.cn/c/2015/01/19/3580011.htm；2013年数据来自红网http://hn.rednet.cn/c/2014/08/21/3445586.htm；2014年数据来自《潇湘晨报》http://www.xxcb.cn/event/jishi/2015－01－27/8961817.html。
3.不断完善阶段湖南新闻出版业发展政策及其效果
2010年，《湖南省文化强省战略实施纲要》指出，出版产业要从依赖单一介质向多种介质转换，要建设在全国有影响力的数字出版平台。同年，国家新闻出版总署同意建立中南国家数字出版基地，同时将其列为我国新闻出版产业发展战略和区域发展战略的重点扶持对象。2011年，中南国家数字出版基地正式揭牌，作为第四个国家级数字出版基地，中南国家数字出版基地的成立使湖南新闻出版界迈向更高的台阶。2010年10月，中南传媒在上海证券交易所挂牌上市，成为我国第一支全产业链整体上市的出版传媒股。2011年，《关于支持经营性单位转企改制和文化企业发展的若干政策》鼓励经营性文化事业转企改制，对新闻出版产业提供财政保障。2012年，《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的意见》提出要加快新闻出版“走出去”的步伐，并提供一系列的优惠政策。2013年，《湖南省文化产业引导资金管理办法》提出，文化产业引导资金应向文化创意产业和重点行业倾斜，其中就包括新闻出版产业。
二、湖南文化产业政策变迁的阶段性分析：问题与成因
作为区域性文化产业政策，湖南文化产业政策的制定、实施和变迁过程离不开国家层面文化产业政策的制定、实施和变迁过程的影响。文化产业政策“从无到有、从少到多、从粗到细”是湖南文化产业政策在三个阶段依次表现出来的特点，同时这样的特点也蕴含着湖南文化产业政策背后存在的问题与不足，需要我们深入解析其成因。
（一）起步阶段（1978—2002年）的分析
1.存在的问题
湖南文化产业政策在这个阶段表现出来的特点是：“从无到有”，即真正意义上的文化产业政策在起步阶段才开始出现，改变了文化产业政策的真空状态。首先，此阶段出台的文化产业政策数量很少，主要集中在2000年之后。据不完全统计，在21世纪前三年，湖南省出台了三个省级层面的文化产业发展政策。其次，受限于对文化产业的认识，文化产业政策较为肤浅，对文化产业的定位不清。比如，没有将可以产业化的文化产业与文化事业区别开来，仍然实行事业化的管理模式。最后，支持文化产业发展的相关政策缺少，出台的文化产业政策可操作性不强。此阶段，湖南虽然出台了文化产业发展规划，但是与规划相配套的管理政策、财政政策等严重缺失。因而，此阶段文化产业政策对湖南文化产业发展的支撑力度不够，湖南文化产业政策供给远远小于其需求，而且文化产业政策的供求结构矛盾也较为突出。
2.原因分析
湖南文化产业政策在此阶段存在较多问题，究其原因，我们认为主要有以下三个方面：第一，文化产业是新兴产业，对文化产业的认识不到位，还处在摸着石头过河的阶段，而国内对于文化产业的理论与政策研究严重滞后于文化产业实践的发展。从全球范围来看，英国最早在20世纪末期提出发展文化创意产业，对如何发展文化产业也没有太多可以借鉴的经验。第二，我国对文化领域的管理比较严格，受文化产业意识形态属性的影响，国家对发展文化产业的态度比较谨慎。直到21世纪初期，国家才开始将文化产业和文化事业区别开来，提出要大力发展文化产业的战略构想。第三，湖南的地理区位优势以及鼓励扶持政策相对北京、上海等改革发展的前沿地区不是很明显，在推动文化产业改革发展的试点上，难以争取到国家的支持。
（二）发展阶段（2003—2009年）的分析
1.存在的问题
在发展阶段，湖南文化产业政策的总体特点是：“从少到多”，即出台的文化产业政策逐渐增多。第一，关于发展文化产业的政策密集出台。平均每年有一部基本政策出台，关于文化产业具体行业领域的政策也纷纷出台。但是，出台的政策没有形成完整的政策体系，文化产业所涉及的具体行业领域比较多，同时在文化产业发展中涉及的管理部门比较多，这势必会出现政出多头，政策缺乏统一性和协调性。第二，湖南文化产业各行业领域政策密集出台，加之对文化产业的认识不断深化，文化产业政策表现出多变的特点，造成政策的波动较大，难以一以贯之地坚持下去。第三，文化产业政策难以制度化，难以上升到立法层面。随着文化产业的快速发展，文化产业政策有些难以适应发展的需求，这就需要文化产业立法上的支持，湖南乃至国家在文化产业领域的立法都是空白的。而目前文化产业发达的国家大多在文化产业立法上有所建树，这值得我们借鉴。如日本制定了《文化艺术振兴基本法》《信息技术基本法》《文化产业促进法》等；韩国制定了《文化内容产业振兴基本法》等等。
2.原因分析
湖南文化产业政策是在国家宏观政策导向下发展起来的，因此湖南文化产业政策存在的问题可能也是国家层面存在的问题。造成上述问题的原因有：第一，湖南乃至整个国家对文化产业的认识仍不到位，这是湖南文化产业政策出现问题的最重要原因，2009年，文化产业才上升到国家战略产业的高度，而日本和韩国在21世纪初期就分别提出了“知识产权立国”和“文化产业兴国”的战略目标。湖南虽然早在2001年就提出了“文化强省”的目标，但是从根本上缺少对发展文化产业强省的认识。第二，缺乏文化产业的统一领导机构，导致出台的文化产业政策比较杂乱，没有体系。文化产业的发展需要各个部门政策的协调配合，更需要一个强有力的机构来领导。第三，关于文化产业立法一直难产这一问题，其中国家在立法技术和立法程序上不完善是其原因之一，再者和我国文化产业刚起步这一实际国情有关。第四，我国一直以来比较重以视政策规章来处理事情，认为行政规章更有效率，对立法的效率认识不够。
（三）不断完善阶段（2010年至今）的分析
1.存在的问题
此阶段湖南文化产业政策的特点是：“由粗到细”，即文化产业政策的相关规定由之前的粗略向精细化发展。这一阶段，湖南文化产业政策存在的主要问题有：第一，文化产业政策出台不够及时，具有滞后性。随着社会的快速发展，文化产业衍生出很多细分的行业，这些行业对政策的需求也不同，所以先前适用的文化产业政策在面对新的文化产业形态可能就难以满足其需求。第二，文化产业政策对文化产业发展的支撑力不够。文化产业是智力密集型产业，需要高素质的人才，而目前在这方面的政策显然难以为文化产业的后续发展提供保障。第三，湖南现有文化产业政策对支持湖南文化产业“走出去”保障不力。关于促进文化产品和服务的出口贸易政策需要完善，关于支持文化产业发展的政策不够系统。第四，由于国家层面关于文化产业的立法仍没有出台，湖南文化产业发展缺乏立法保护。文化产业发展需要政策的支持，但是从长久来看更需要国家在立法层面为文化产业的发展提供制度性保护，使文化产业的发展有法可依。因此，目前急需加快文化产业政策向文化产业法律法规转变。
2.原因分析
此阶段出现上述问题的原因有以下几个方面：第一，湖南文化产业经过量的积累，在慢慢发生质的转变，如果没有意识到这样的转变，将会造成政策严重滞后，从而阻碍文化产业的转型升级。文化产业发展的最终趋势是：由文化产业外围层和相关层向文化产业核心层转变。湖南文化产业的发展也遵循这样的规律。相对于文化创意产业专项规划的及时出台，文化产业知识产权保护的政策则比较落后。第二，湖南文化产业各部门缺乏对文化产业的统一认识和协调。文化产业在快速发展的同时，也会产生新的问题，而解决这些问题需要各个部门的通力合作，这样才能形成统一的政策支持。例如，想要推动文化产品和服务走出去就需要财政部门的财政政策以及海关部门的关税政策协作等。第三，文化产业立法的过程比较漫长，期间需要完善的地方较多。由于我国在立法方面不完善，以及文化产业的特殊性，再加上国家文化安全的问题，文化产业的立法比较艰难。
三、完善湖南文化产业政策的建议
结合湖南文化产业政策的供给相对不足、供求结构性矛盾比较突出的现实，根据世界上文化产业发达国家的经验启示可知，文化产业的繁荣发展必须有文化产业立法的支撑。同时，湖南正处在两型社会建设的关键时期，文化产业自身也需要转型升级，向更加注重创意和内容转变。因而，指导文化产业发展的相关政策也需要创新发展，同时需要对现行湖南文化产业政策进行完善和细化。
（一）加快出台湖南文化产业纲领性政策和法规
文化产业的发展需要有纲领性的政策来统筹。纲领性文化产业政策和法规的完善需要从政策、法律、文化体制三个方面入手。既需要在总的文化产业政策指导下进行，又需要出台制度性的法律法规，同时还需要转变现有文化体制。出台湖南省文化产业纲领性政策和法规，需坚持我国文化领域的总政策与方针，即“二为”方向和“双百”方针，在这些原则和方针的指导下，加快出台适合湖南省区域文化产业发展实际需求的文化产业纲领性政策和法规，真正促进湖南文化产业大发展、大繁荣。
（二）推进湖南文化产业政策的创新
湖南文化产业政策的创新要敢破敢立，既要突破文化产业政策的固有模式，又要敢于大胆创立新的文化产业发展的制度规章，真正供给适合于湖南区域特色和实际发展需求的文化产业政策。事实上，随着湖南文化产业的快速发展，很多以前出台的文化产业政策已经完全满足不了当前发展的需求，如早期《湖南省文化产业发展规划（2011—2015）》对动漫产业的发展就鲜有提及，然而就目前的形势来看，动漫产业在湖南文化产业领域占据着重要的位置，这就需要我们及时更新现有的文化产业政策。同样，我们也需要积极地树立新领域的文化产业发展政策。如同样属于文化产业领域的文化创意产业，在此前的文化产业发展规划和政策制定时考虑得并不周全，因而需要出台新的政策来加快文化产业新领域的发展。对于湖南文化产业政策的创新可以从两大方面着手：一方面，创新文化产业管理政策，正确处理文化产业管理中政府与市场的关系，在发挥政府在意识形态、文化产业规划、环境营造、文化服务、宏观调控等功能的前提下，让市场机制充分发挥其在文化资源配置中的基础性作用。湖南拥有国家级的文化产业园区，如湖南长沙天心文化产业园，国家文化产业示范基地，如湖南红太阳娱乐有限公司、岳阳汇泽文化发展有限公司等。然而，目前存在对示范基地和园区的多头管理，需出台《湖南省文化产业园区管理办法》《湖南省文化产业示范基地管理办法》，以便于对园区、基地进行统筹管理，同时为湖南省级的文化产业园区、基地的发展提供借鉴。另一方面，创新文化产业扶持政策，包括不断推进文化产业发展中的土地政策、财税支持政策、金融服务政策、人才扶持政策等，通过创新和实施多元化的文化产业扶持政策，促进两型社会建设背景下湖南文化产业结构调整、优化和升级。
（三）完善和细化湖南现有的文化产业政策
积极推进湖南文化产业政策的创新，需要突破现有的文化产业政策框架。完善和细化湖南现有的文化产业政策，则需要在现行文化产业政策框架范围内，不断完善和细化已有的文化产业政策，使现行的文化产业政策真正落到实处。从目前来看，完善和细化湖南现有的文化产业政策，需从三个方面下功夫：一是尽快制定和推动特色文化产业发展的政策。2014年文化部和财政部发布了《关于推动特色文化产业发展的指导意见》，指出特色文化产业是指依托各地独特的文化资源，通过创意转化、科技提升和市场运作，提供具有鲜明区域特点和民族特色的文化产品和服务的产业形态。[19]湖南推动特色文化产业发展离不开当地的特色文化资源，在发挥传统文化产业优势的基础上，可依托湖南省在自然资源上有以张家界和
山为代表的世界自然文化遗产，在人文资源上有以湖湘文化为底蕴和以少数民族为代表的独具特色的民族文化，为湖南特色文化产业提供了良好的发展基础，特色文化产业是湖南文化产业多元化发展和转型升级的良好机会。因此，湖南省也要尽快出台促进本省特色文化产业发展的政策，抓住发展的机遇，促进湖南文化产业迈上新台阶。二是继续完善文化产业消费政策。文化消费政策能够引导、支持文化消费取向、规模扩大和结构升级，推动文化产业发展，是文化产业发展的重要支撑力。[20]湖南总体消费水平偏高，对文化消费的需求也比较高，这从湖南较为繁荣的酒吧文化、演艺行业可见一斑，但湖南文化消费领域的政策还不完善，需要完善湖南文化产业消费政策，既体现出文化消费与一般商品消费的差异性，同时又对居民合理的文化消费进行引导。在鼓励居民积极进行文化消费的同时，既要满足城乡低收入群体的基本文化需求，又要引导居民向更高层次的文化需求迈进，从而不断完善城乡居民的文化消费结构，这样才能最终促进文化产业的繁荣发展。三是完善和细化文化产业区域协调发展政策。湖南文化产业的地域差距很大，很不协调，可以说长沙市一家独大，长沙市文化产业增加值几乎占全省文化产业增加值的50%。在文化产业政策的制定上，长沙市也走在全省前列。长沙市出台的一些文化产业政策甚至比省里的政策更早、更完善。因此，为带动湖南文化产业深化发展和平衡区域文化产业差距，有必要出台区域文化产业协调发展政策，鼓励长沙市实力雄厚的文化企业积极投资文化产业相对薄弱的地区，并给予政策上的优惠。这不仅能带动当地文化产业的发展，同时能够推动当地文化事业的发展，满足当地群众的基本文化需求。
四、结 语
国家文化产业层面的整体发展离不开各个区域文化产业发展，对于人口基数大、国土面积广、区域文化差异大的中国而言，既要通过制定与实施全国通用的元文化产业政策，又要考虑区域文化产业发展的差异性，允许不同区域在国家层面的文化产业政策下细化，甚至制定和实施具有区域特色的文化产业政策，将国家层面的文化产业政策与区域层面的具有地方和少数民族特色的文化产业政策有机结合起来，共同指导区域文化产业发展。本文对改革开放以来湖南文化产业政策的变迁过程进行了梳理，结合同时期国家出台的文化产业政策，从三个阶段分析了湖南文化产业政策的变迁过程，并以新闻出版业为例分析了政策支撑下的湖南省文化产业取得的成绩，三个不同演进阶段所存在的主要问题以及原因解析，最后从出台文化产业的纲领性文件、创新文化产业政策、细化和完善湖南现有文化产业政策三个角度，提出了完善湖南文化产业政策的对策建议。
2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”；同时指出要“制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化……”《文化产业促进法》有望于2015年提交审议，同时国家还在积极准备制定《电影产业促进法》《图书馆法》等相关文化产业法律。国家文化产业立法势必对湖南文化产业政策规范发展产生积极影响，文化产业政策法律化有利于促进文化产业的长远发展，能有效弥补湖南文化产业领域法律的真空状态，同时也将为湖南文化产业的发展增添动力。
【注释】
[1]本文是湖南省科技计划一般项目“后危机时代湖南创意产业集群发展研究”（项目编号：2012FJ6029）阶段性成果。
[2]作者简介：陈柏福，男，湖南师范大学历史文化学院文化产业管理系教师；郭达，男，湖南师范大学历史文化学院。
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[18]信民乐.新世纪以来豫湘文化政策比较研究［D］.河南：河南师范大学，2013.
[19]苏丹丹.文化部、财政部印发《关于推动特色文化产业发展的指导意见》［N］.中国文化报，2014－08－26.
[20]邓安球.基于湖南实践的文化产业消费政策研究［J］.当代财经，2007（12）：80－84.
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