现代社会保障事业改革的主要趋势

二、现代社会保障事业改革的主要趋势

从近年来各国尤其是西方发达国家社会保障制度改革和发展的情况来看，主要有以下这么几个趋势:

(一)社会保障制度的改革过程中更加关注了制度本身的效率

社会保障制度的建立，可以促进社会公平的实现，如为社会成员提供公平的受教育的机会、通过再分配政策，调节收入差距，缩小社会成员在社会发展中的不公平现象，等等，这些对社会的稳定和经济的发展都有着极其重要的意义。^[43]但是，不能只强调社会保障维护社会公平的一面，把维护公平与促进效率对立起来。这方面在一些发达国家有着较为沉重的教训，这些国家的政府为了缓和社会矛盾或者为了拉拢选民，过分强调了“社会福利”因素，不断增加社会保障项目，扩大保障范围和提高保障给付水平。其后果，在解决部分矛盾的同时，又产生了新的矛盾和问题。福利的普遍性和刚性因素，使这些国家的社会保障支出占国内生产总值和政府财政收入的比重不断增大。目前，一些发达国家社会保障支出占国内生产总值的比重，由20世纪70年代的20%左右，增加到30%以上;社会保障支出占政府财政收入的比重，由70年代的不足50%增加到60%。这都给各国政府和国民经济发展造成巨大压力。^[44]社会保障支出增长过快，政府的财政压力也越来越大，政府增加税收，使得在职员工的税费负担越来越沉重、产品的劳动力成本上升、国际竞争力下降，而且还造成代际冲突加剧、经济效率受影响等许多新的经济、社会问题。

为了扭转这种局面，各国政府在进行社会保障制度改革时，都更加关注了制度的效率问题。这主要表现在以下几方面:一方面是，控制社会保障的给付对象和给付标准，削减政府的社会保障支出，增加个人在社会保障方面的义务，使个人缴费多寡更多地与社会保障待遇挂钩，减轻国家的财政负担;另一方面，一些社会保障项目的运作方式发生了较大改变，如减少现行体制中救济性项目，对贫困者的救助逐步由政府给予金钱补贴变为为他们创造更多的就业机会，与之相应的，增加半营利性社会保险项目以及为失业者提供更多的再就业培训、就业指导等方面的服务。从美国和欧洲国家的社会保障制度的发展与改革的趋势中，可以得到这么一条根本的启示:“政府的关键地位使得政府应当肩负特殊的责任以保证效率。经济学的基本前提在于资源的稀缺性——这一点应当平等地适用于私人资金和公共资金，后者必须接受纳税人的监督。”^[45]简而言之，现代社会保障制度的改革的目的，就是在制度的设计和调整过程中更加关注了制度本身的效率，强调一种完善的社会保障制度，不仅要能够有效地为广大国民提供必要的保障，而且还要使国家容易承担，同时又必须能够鼓励人们努力工作，保护就业者工作的积极性，避免或减少人们对社会保障制度的依赖。

(二)社会保障制度的改革过程中更加注意借助市场的力量

这主要表现在两个方面:

(1)社会保障基金运营更加注意运用商业投资的方式来进行经营管理。这种运作方式就是，政府将大多数项目的社会保障基金交由私营商业机构负责，政府不直接参与经营，政府的责任仅限于严格的监督控制、提供业务指导和最后担保，使社会保障基金的管理由公营管理趋向私营化管理。具体来说，就是由具有独立经营权和严格利益约束的私营机构，运用商业投资的方式来进行经营管理的原则，促使社会保障基金运营走向自我平衡，最大可能地保值增值，既减少社会保障事业对国家财政的依赖，又切实保证了社会保障基金的支付能力，从而能够较好地维护保障对象的利益。这方面，智利私营养老金制度是一个成功的典型，智利政府将养老金基金交由经严格选择的竞争性私营公司经营，利润率高达13%以上，既为国家发展积累了巨额资金，也确实有效地保障了退休者的利益。

(2)许多国家还大力发展商业社会保障，使之成为社会保障的重要补充。其中最重要的一项内容就是发展商业性保险。一些国家为了鼓励商业性保险的发展，政府从税收等方面采取一些经济手段支持商业性保险的发展，并给居民创造种种便利条件，促使居民积极参加商业保险。如英国鼓励私人保险，同私人医院订立合同以及由私人承包服务设施。^[46]商业社会保障项目的发展，既能够扩大社会保障服务的供给，又能够开拓新的服务性行业，促进第三产业经济的发展。

(三)在社会保障制度的改革过程中政府对社会保障的管理也作出相应的调整

对社会保障进行管理是现代政府的一项重要的职能和职责，但是随着社会保障事业的发展，社会保障机构日渐庞大，管理的低效率、管理费用的浪费等问题也日趋严重。例如，英国每年仅用于社会保险行政管理方面的“维持费”就达16亿英镑。意大利威尼斯政府需要将救济预算的55%用做救济机构的行政管理费。罗马市政府救济机构的行政管理“维持费”则占全部救济预算的60%，美国经济学家汉密尔顿·弗里德曼认为，所谓福利国家的福利机关挥金如土。在美国，如果将救济款总金额除以按官方统计的美国贫民总数，就会发现，处于贫困线以下的人们的收入将比普通公民的平均收入高出一倍半到两倍。美国的贫困现象早已不复存在，可事实上，美国的贫困阶层仍然存在，因为能分配给贫困者的救济金所剩无几，大部分救济金被在福利机关的“高薪门客”挥霍掉。^[47]为此，许多国家的政府采取了多种措施来改革和提高政府管理社会保障事业的效率。其中很重要的一条就是，逐步改革政府在社会保障体系中的主导作用的方式，对社会保障机构的组织体制、管理体制进行改革，淡化社会保障机构的行政色彩，引入商业机构的管理体制和运行机制，加强社会保障组织内部的利益审核和利益制约，健全社会保障组织内部的分工和相互监督机制。有些国家改革得甚至更激进，把具体的社会保障项目让渡给一些民间非营利性机构、私营机构等，如英国促使社会保障部分管理职能民营化，将社会保障津贴发放等大量具体业务委托给私营部门办理。荷兰宣布法定的医疗保险私有化。美国自里根上台后，也不断使公共计划的制定权分散化，将私人机构融入社会保障体系。^[48]这方面的改革趋势将促使政府的职能逐渐从直接实施者更多地转变成政策决策者和监督者。这不仅有利于政府减轻负担，同时，私营机构对效率的关注以及私营机构之间竞争的存在，也会有利于提高社会保障运行的效率和社会保障服务的质量。

上述三个方面只是近年来国际社会保障制度改革的一些主要趋势，当然，不同国家的不同发展情况、面临的不同问题，使各国在社会保障制度改革中必须采取不同的对策，而且随着各国社会保障制度改革的深入，还会产生更多的新趋势和新经验，这些都值得认真地学习和研究，以便为中国的社会保障制度改革提供有益的借鉴。