人民代表大会制度的核心价值

人民代表大会是社会主义中国的政权组织形式,也是中国各族人民参加管理国家的重要政治形式。我国宪法规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中国建国时期选择人民代表大会制度是由中国的经济条件、政治条件、革命条件、群众条件,以及采用这种形式最利于与民主人士合作等诸因素决定的。建国前夕,当毛泽东等人构想未来中国国家基本体制时,已准备把人民代表大会制度作为联系一切民主阶层、巩固和发展人民民主统一战线的制度化手段。^[17]1954年第一届全国人民代表大会召开和宪法颁布后,我国人民代表大会制度正式进入全面运作阶段。党的十一届三中全会以后,人民代表大会制度迈入新的发展阶段, 1979年7月五届人大二次会议制定了《全国人大和地方各级人大选举法》。随着第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《全国人民代表大会议事规则》、第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》以及第十一届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》等一系列制度、决定的出台,标志着我国人民代表大会制度进一步走向成熟。

一、民意作主

人民代表大会由人民通过直接或间接选举产生的人民代表构成,由人民代表大会组成各级政权机关。各级人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务；人民代表大会的代表受原选举单位和选民的监督,原选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》(以下简称《决定》)指出:将原第五条改为第六条和第四十七条。第六条规定,“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。”第四十七条规定,“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被提出罢免的代表有权出席罢免该代表的会议提出申辩意见,或者书面提出申辩意见。”《决定》将第七条修改为:“代表在出席本级人民代表大会会议前,应当听取人民群众的意见和建议,为会议期间执行代表职务做好准备。”《决定》将第二十五条改为第四十五条,即“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”。为了使人民代表进一步尊重民意,《决定》还增加了第二十条与第二十三条规定,其中第二十条规定,“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。”第二十三条规定,“县级以上的各级人民代表大会代表根据安排,围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,开展专题调研。”为代表履职提供服务保障,也是人大作为民意代表机关的应尽职责。2013年3月吴邦国在第十二届全国人民代表大会第一次会议上就五年来全国人大常委会做好代表履职服务保障工作进行了说明:“共办理代表议案2 541件,227件议案涉及的38个立法项目已经审议通过,136件议案涉及的8个立法项目正在审议。办理代表建议37 527件,建议所提问题已经解决或计划解决的占总数的76%,代表对建议办理工作表示满意或基本满意的超过90%。邀请代表1 000多人次列席常委会会议,3 800多人次参加执法检查和专门委员会活动。组织代表9 000多人次开展专题调研,形成调研报告500多篇。举办33期代表专题学习班,参加学习的代表6 300多人次。”^[18]

二、尊重才德

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,要代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力,因此,他们必须是才德兼备的。他们当选人大代表的资格条件是:能够模范地遵守宪法和法律,具备执行代表职务的能力,自觉遵守社会公德,廉洁自律,公道正派,勤勉尽责,与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。同时,国家和社会也应当为代表执行代表职务提供保障。以全国人大及其常委会行使的监督权为例,我国有关法律充分尊重与支持全国人大代表以及全国人大常委会委员在行使监督权方面的作用。在行使质询权方面,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第十四条规定:全国人民代表大会会议期间,一个代表团或者三十名以上的代表联名,有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会,最高人民法院,最高人民检察院的质询案。2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十五条规定:全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。第三十七条规定:提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。在开展特定问题调查方面,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第十六条规定:县级以上的各级人民代表大会代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第四十条规定:五分之一以上常务委员会组成人员书面联名,可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定提请常务委员会审议。

三、领导核心

马克思主义的民主理论强调无产阶级民主是绝大多数人享受的民主,是不同于资产阶级民主(剥削者、资本家、富人的民主)的社会主义民主(劳动人民的民主),而无产阶级政党的领导是人民民主的核心。坚持共产党领导与人民民主的高度统一是中国式民主的重要特征。中国共产党如何协调与代议机关的关系,也是观察中国式民主的一个重要视角。在2012年11月14日中国共产党第十八次全国代表大会通过的《中国共产党章程》总纲部分,在强调“党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”的同时,也指出“党必须按照总揽全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用”。《中国共产党章程》第四十六条规定:“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中,可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务,主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结党外干部和群众,完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。”中共中央通过在全国人大常委会设立的党组,对人大工作进行领导。2005年5月13日中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的通知。该《通知》指出:根据党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的要求,当前要重点做好两方面工作:一是进一步发挥全国人大代表的作用,支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力；二是加强全国人大常委会的制度建设,使全国人大及其常委会更好地发挥最高国家权力机关、工作机关和代表机关的作用。江泽民曾在《关于坚持和完善人民代表大会制度》一文中指出:“人民代表大会制度,是我国的根本政治制度。它是我们党长期进行人民政权建设的经验总结,也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势。建国以来,特别是近十年来的实践证明,人民代表大会制度体现了我们国家的性质,符合我国国情,既能保障全体人民统一行使国家权力,充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性,又有利于国家政权机关分工合作,协调一致地组织社会主义建设。当然,这个制度还需要继续完善,人大的工作也需要改进和加强。”^[19]日本庆应义塾大学法学部教授加茂具树认为,自20世纪80年代以来,人民代表大会的功能得到了改善和加强,活动日益活跃,权威性得到了提高,全国人大在中国政治中的作用不断得到加强,如今已经成为中国政治权力的中心之一。当然,尽管如此,这些并没有改变中国共产党与人民代表大会之间的领导和被领导的关系。^[20]

四、注重平等

毛泽东在建国之前就已经对民主选举形成了较为系统的认识。他认为选举对于参加苏维埃的群众而言是一项最重要的权利,也是组建工农苏维埃的一种政治方法。因为只有通过选举才能使工农群众中真正优秀的分子进入政权机关,同时也可以通过选举淘汰不中用的分子。同时,毛泽东当时在苏区和根据地创建新型政权的过程中,探索了一些选举制度中的细节问题。他指出选举活动中候选名单上的人数与应选人数应当有一定的差额；选举委员会应当在确定候选名单上发挥一定的作用。毛泽东等人在建国前后还积极探寻与中国国情相结合的选举制度,在坚持民主选举的基本原则的同时,灵活地思考与研究尽可能实现这些原则的中国模式以及在原则与现实之间的结合点。周恩来当年就预见到民主选举的一些基本原则与中国现实之间的“碰撞”,1949年9月他曾讲过:“关于直接选举的问题,中国是全世界人口最多的国家,直接选举目前实在不容易办到。至于平等这一项,假如按人口做比例也不行,农民占全国人口的百分之八十,那么选出来的代表就会大多数是农民,这种情形还不能够适应于今天革命的形势和要求。不记名的秘密投票方式,依照目前人民的文化程度来说,也是做不到的,许多地方只能用举手或投豆的方式。”^[21]目标与现实的差距并没有使中国共产党放弃民主选举的理想。1953年2月,中央人民政府委员会通过新中国第一部选举法,即《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。邓小平曾对选举法草案进行评价:按照选举法规定所产生的各级人民代表大会,将真实地反映我国的现实生活和阶级关系,使社会各民族各阶级都在各级人民代表大会具有最广泛的人民代表性,使它能够充分地反映和集中各族人民的利益,切实地保障在工人阶级领导下的全体人民的利益。^[22]在随后召开的第一届全国人大第一次会议上,刘少奇明确宣布:“我国的选举制度是要逐步地加以改进的,并在条件具备以后就要实行完全的普遍、平等、直接和秘密投票的制度。”^[23]。1953年《选举法》第三条规定,全国人民代表大会之代表,省、县和设区的市人民代表大会之代表,由其下一级人民代表大会选举之。乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会之代表,由选民直接选举之。经过20多年的社会主义建设和发展,进一步扩大直接选举范围的条件成熟了,1979年选举法规定了县(自治县)人大代表也由选民直接选举产生。从1953年我国第一部选举法公布实施起到1995年之前,我国农村与城镇每一人大代表所代表的人口比例为8∶1。此后全国人大常委会修改选举法,根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中第12条、第14条和第16条的规定,平均每24万城市人口和每96万农村人口各选出1名全国人大代表,农村选举产生的每一位代表所代表的人口数是城市代表所代表的人口数的4倍,即4∶1。这种体制不仅适用于全国人大选举,而且也适用于地方各级人大选举。胡锦涛总书记在中国共产党第十七次代表大会的报告中提出,“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议通过了全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定。新《选举法》第十四条规定,地方各级人民代表大会代表名额,由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。在县、自治县的人民代表大会中,人口特少的乡、民族乡、镇,至少应有代表一人；第十六条规定,全国人民代表大会代表名额,由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。十二届全国人大代表的代表名额分配中,不论城市还是农村,城乡均按约每67万人分配1名,真正在全国人大选举中实现了城乡“同票同权”。平等是社会主义的核心价值,民主选举的平等性正在中国逐步得到落实与完善。

五、鼓励参与

鼓励普通公民参与人大立法活动是充分发扬民主,贯彻民主立法宗旨的集中体现。1954年宪法及1982年宪法起草阶段都向社会全文公布法律草案,公开征求意见。近年来,各级人大十分注重将关系广大人民群众切身利益的重要法律草案向社会公布,广泛征求全民的意见,使他们有了直接表达诉求的机会,有了发表意见甚至是表达不满的权利。从1954年至2007年,全国人大的法律草案向社会征求意见的情况,见表7-1。

表7-1　全国人大向社会征求意见的法律草案(1954-2007)^[24]

续 表

2007年3月11日吴邦国委员长在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中指出:“在总结2005年向社会公布物权法草案经验的基础上,去年三月又将劳动合同法草案向社会公布,广泛听取各方面的意见。劳动合同法草案公布

①参见《人民日报》1954年9月11日。后,在社会上引起积极反响,共收到各方面意见近二十万件,百分之六十五来自基层劳动者,并收到来自各省、自治区、直辖市和四十九个较大市人大常委会,四十五个中央有关部门,四十五家大型企业和高等院校、社会团体提出的意见。我们对各方面的意见进行综合分析和研究,梳理出意见比较集中的十一个问题分别召开座谈会,认真听取中央有关部门、全国人大代表、用人单位、职工群众和专家学者的意见,并根据各方面的意见和建议,对草案作了进一步修改。就业是社会广为关注的问题。今年二月,委员长会议决定,将常委会初次审议后的就业促进法草案近期向社会全文公布征求意见。”^[25]各级人大的开门立法,不仅提高了人大立法质量,而且有利于培育公民的民主法治意识。

为了进一步扩大征求意见的范围,为公民对法律草案发表意见提供便利, 2008年4月以后,中国人大网向社会公开征求意见。就十一届全国人大以来公布的40件法律草案(不含2012年7月6日公布的预算法等4部法律草案),共有144 522人(次)在中国人大网提出共742 926条意见。特别是那些关系民生的重要法律草案,社会公众参与的积极性非常高,征集到的意见数排在前八位的法律草案分别是个人所得税法修正案草案(237 684条)、资产评估法草案(156 122条)、车船税法草案(97 295条)、刑事诉讼法修正案草案(80 953条)、社会保险法草案二审稿(68 208条)、食品安全法草案(9 604条)、民事诉讼法修正案草案(8 030条)、刑法修正案八草案(7 848条)。这8件法律草案征集到的意见占40件法律草案征集到的意见总数的89.6%。^[26]