中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的核心价值

坚持中国共产党的领导地位,并不意味着排斥其他民主党派的存在以及与它们合作共事,共同管理国家。1949年9月,中国共产党同各民主党派一起参加了中国人民政治协商会议,共同制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,选举产生了中央人民政府。为建国后中国共产党同各民主党派的合作奠定了基础。中华人民共和国成立后,各民主党派的代表人物参加了中央与地方各级政权的工作,与中国共产党共同决定和管理国家和社会事务。基于过渡时期中共与民主党派的密切协作,1956年社会主义改造基本完成之后,中共中央和毛泽东主席肯定地指出,多党合作比只有一个党好,正式提出了“长期共存、互相监督”的方针,并将这一方针列入中共“八大”的决议,标志着共产党领导的多党合作制度作为中国的一项政治规则被确定下来。正如1957年4月周恩来所说:“我们党的寿命有多长,民主党派的寿命就有多长,一直要共存到将来社会的发展不需要政党的时候为止。”^[27]中共中央在十一届三中全会以后决定恢复中国共产党领导的多党合作制度。邓小平在1979年10月的讲话中指出:“现在,各民主党派和工商联已经成为各自联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟和人民团体,成为进一步为社会主义服务的政治力量。建设和发展社会主义事业,已成为各民主党派、工商联和我们党的共同利益和共同愿望。”^[28]1982年9月,中国共产党“十二大”将“长期共存、互相监督”的八字方针发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针。1987年10月,中国共产党“十三大”把共产党领导的多党合作和政治协商制度,同人民代表大会制度并列为中国特色的社会主义政治制度。1989年12月30日,中共中央制订了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,明确指出:中国共产党是社会主义事业的领导核心,是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟,是接受中国共产党领导的,同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党,是参政党。1992年,中共十四大把完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,列为建设有中国特色社会主义理论的重要内容。1993年3月全国人大通过了中华人民共和国宪法修正案,其中序言部分增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容。将我国的这一重要政治制度首次以宪法形式予以确认,这进一步肯定了这一制度的长期存在和发展。改革开放以来,中国共产党与各民主党派、无党派人士的政治协商逐步制度化和规范化。1995年全国政协通过了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、1998年通过了《政协第九届全国委员会常务委员会关于设置专门委员会的决定》。在2003年和2004年两年时间里,中共领导人亲自或委托有关部门召开的各种协商会、座谈会、通报会等共有36次,其中由中共中央总书记主持的有13次。^[29]改革开放以来,人民政协制度日益成熟,它已经不再限于“统一战线组织”,而是一个参政、议政、监督的机构。我国政治学者给予了积极的评价:“中央陆续颁发的三个重要文件,即《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(1989年)、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年)和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(2006年),对人民政协的性质、地位、作用、方式等作了明确规定,有一些甚至是突破性的,政协委员的作用越来越大,政治协商制度也愈加完善。”^[30]2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。

一、追求公意

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。中国共产党和各民主党派团结合作,互相监督,共同致力于建设有中国特色的社会主义和统一祖国、振兴中华的伟大事业。中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。根据《中国人民政治协商会议章程》,“中国人民政治协商会议要在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下,在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴的政治基础上,尽一切努力,进一步巩固和发展爱国统一战线,调动一切积极因素,团结一切可能团结的人,同心同德,群策群力,以经济建设为中心,维护和发展安定团结的政治局面,不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展,为实现我国各族人民的根本任务而奋斗。”在国家政治生活和各项事业中,由于中国共产党居于领导的地位,党的路线、方针、政策正确与否,工作做得好坏,关系着国家的前途和社会主义事业的成败。对于中国共产党来说,需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见,需要接受各个方面的批评和监督,以利于集思广益、取长补短、克服缺点、减少错误。

二、促进和谐

我国实行的共产党领导、多党合作的政党体制是我国政治制度的特点和优点。它根本不同于西方资本主义国家的多党制或两党制,也有别于一些社会主义国家实行的一党制。我国的政党制度对于各政党的政治定位十分明确,各民主党派是接受中国共产党领导的,是同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党,是参政党。根据《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》的要求,“在政府部门任职的共产党员和非共产党人士都是国家公务人员,必须严格遵守政纪、法纪,全心全意为人民服务。中共组织及中共党员尤其是领导干部,应当尊重非共产党人士的职权,同他们建立起良好的合作共事关系。”

政治协商制度是我国一项有中国特色的基本政治制度。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。《中共广州市委政治协商规程(试行)》中规定:需要进行协商的内容,未经协商的,原则上不提交市委决策、市人大常委会表决通过、市政府实施。对于人民政协制度来说,这是一种制度创新。“政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利,又能尊重占少数地位的人民的民主权利,在经过充分协商之后,使各方面的政见在基本上达到适当的集中和统一。”^[31]针对中共同民主党派在团结合作中可能出现的矛盾,《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中要求,应当在四项基本原则的基础上,进行民主协商,按照“团结——批评——团结”的公式,求得正确解决。中国共产党与各民主党派之间的协商,主要通过民主协商会,高层次、小范围的谈心会、专题座谈会等形式；人民政协内的协商,主要有政协全体会议、常务委员会议、主席会议等形式。

我国政治学者从理论上关注到改革开放以来协商性因素在我国政治生活中的凸现。林尚立先生认为,改革30多年来,国家政治发展中政治权力运作的制度空间不断拓展,其中最明显的表现,就在于传统的党的一元化领导的方式中,不断地增加了协商性因素,从而使党对国家与社会的单向领导与形塑,转变为党、国家与社会的互动关系。^[32]桑玉成先生认为:“政治协商制度是我国政治制度的一个组成部分。现代西方一些学者提出的协商民主、协商政治、协同治理等概念,正是在其以选举制度为核心的代议民主早已成为一种成熟的政治形式的基础上,提倡在政治过程中引入协商机制的思想主张。由此我们也可以认为,在决策程序中引入广泛的协商过程,不仅是现代民主政治的要求,也是科学决策的要求。”^[33]2008年至2012年,中国人民政治协商会议第十一届全国委员会共开展各类协商活动420多场次。2010年以来,全国政协共收到提案16 743件,其中各民主党派中央、全国工商联提案882件,召开6次专题议政性常委会和专题协商会,进行296次调研视察活动。^[34]随着我国社会主义事业的进步与发展,为了凝聚各方面智慧和力量共同推进改革开放和社会主义现代化建设,我国协商民主形式和渠道丰富多样,从渠道上讲,不仅政协会议有协商,而且党内民主有协商,人民代表大会有协商,基层民主也有协商。党的“十八大”报告提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断。这是社会主义协商民主概念第一次在党的代表大会报告中得以提出,标志着社会主义协商民主理论的正式确立。

民主监督是人民政协的重要职能,主要针对宪法、法律、法规的实施,重大方针政策的执行以及国家机关及其工作人员的工作。从监督的方式来看,以建议、提案、批评为主,不存在对抗、争斗等不和谐的因素。人民政协民主监督的主要形式有:政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。^[35]2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要)》中强调:要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用,对政协的提案和建议案要认真办理,及时给予正式答复。

三、权利合宜

我国的政党制度明确民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等,给予民主党派充分的参政、监督的权利,但同时要求在遵守我国宪法及政治原则基础上行使这些权利。根据《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称《意见》)的规定,“中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则,负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”一方面,《意见》强调要“充分发挥和加强民主党派参政和监督的作用,对于加强和改善共产党的领导,推进社会主义民主政治建设,保持国家长治久安,促进改革开放和现代化建设事业的发展,具有重要的意义”。国务院新闻办发布的《中国的政党制度》白皮书指出:中国共产党与各民主党派互相监督,有利于强化体制内的监督功能,避免由于缺乏监督而导致的种种弊端。各民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和要求,能够反映社会上多方面的意见和建议,能够提供一种中国共产党自身监督之外更多方面的监督,有利于执政党决策的科学化、民主化,更加自觉地抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象,加强和改进执政党的工作。^[36]另一方面,《意见》也规定了“发挥民主党派监督作用的总原则是:在四项基本原则的基础上,发扬民主,广开言路,鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议,做到知无不言,言无不尽,并且勇于坚持正确的意见。”“民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份,依照《宪法》及《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》等法律进行活动。”就政协委员的权利而言,一方面,《意见》明确“在政协的各种会议上,要切实保障政协委员提出批评的自由和发表不同意见的自由。在政协会议上,民主党派可以本党派名义发言、提出提案。”“尊重民主党派和无党派政协委员的视察、举报及参与调查和检查活动的权利。对他们的提案和举报,有关部门应认真研究处理,及时答复。”另一方面,《意见》也强调“政协要根据政协章程的规定,组织和推动政协委员在自愿的基础上学习马克思列宁主义、毛泽东思想,学习中国共产党和国家的方针政策,学习时事政治,以利于统一认识,增进共同政治基础上的团结合作”。

四、尊重才德

民主党派的负责人在中共同民主党派的团结合作中发挥着重要作用。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中规定:“中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会,就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。”“中共中央主要领导人根据形势需要,不定期地邀请民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行高层次、小范围的谈心活动,就共同关心的问题自由交谈、沟通思想、征求意见。”“中共各级党委的负责人要同民主党派负责人保持联系,交知心朋友,交诤友,在政治上、思想上互相了解和帮助。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度,也是民主党派成员参政议政和发挥监督作用的重要机构。发挥民主党派成员中的人大代表的作用也是实现多党合作与政治协商的重要内容。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》要求:“要保证民主党派成员、无党派人士在全国人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会委员中占有适当比例,并可聘请有相应专长的民主党派成员、无党派人士担任专门委员会顾问。”同时,“中共人大党组成员应与担任人大领导职务的民主党派和无党派人士经常交流情况,沟通思想,交换意见”。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。因此,政协委员的作用十分关键。《中国人民政治协商会议章程》第二十四条要求,“中国人民政治协商会议全国委员会委员和地方委员会委员应热爱祖国,拥护中国共产党的领导和社会主义事业,维护民族团结和国家统一,遵守国家的宪法和法律,在本界别中有代表性,有社会影响和参政议政能力。”中国共产党高度重视同各民主党派、无党派人士的团结合作,支持民主党派、无党派人士在国家政权机关和政协等方面发挥作用。中共各级党委不断加大民主党派、无党派人士在人大、政府、政协及司法机关中担任领导职务的力度。目前,全国各级人大代表中有党外人士17.6万名,各级政协委员中有党外人士42.1万名,县处级以上党外领导干部3.3万名。截至2011年底,担任最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局领导职务的党外人士有20人,致公党中央主席万钢和无党派人士陈竺分别担任国务院科技部部长和卫生部部长；29个省(自治区、直辖市)有民主党派成员和无党派人士担任副省长(副主席、副市长),省级政府工作部门有35名担任正职。^[37]

五、实用理性

为了坚持和加强无产阶级内部的团结,马克思、恩格斯提出了“全世界无产者联合起来”的著名口号,列宁也提出了“全世界无产者和被压迫民族联合起来”的著名口号。他们认为,无产阶级的团结与统一不仅是必要的,而且是可能的。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是马克思列宁主义同中国革命与建设相结合的一个创造,是符合中国国情的社会主义政党制度。近代中国几乎各个阶级、阶层都受到了帝国主义、封建主义的剥削和压迫,但是在半殖民地的中国的社会各阶层和各种政治集团中,只有无产阶级和共产党,才最没有狭隘性和自私自利性,最有远大的政治眼光和最有组织性,而且也最能虚心地接受世界上先进的无产阶级及其政党的经验而用之于自己的事业。因此,只有无产阶级和共产党能够领导农民、城市小资产阶级和资产阶级,克服农民和小资产阶级的狭隘性,克服失业者群体的破坏性,并且还能够克服资产阶级的动摇和不彻底性。^[38]在革命过程中,无产阶级及其政党提出了最彻底的革命纲领,不仅给无产阶级而且也给予其他阶级和阶层生存和发展的希望。中国无产阶级虽然是一个最有觉悟性、最有组织性的阶级,但单凭自己一个阶级的力量是不能取得胜利的。城市小资产阶级基本上是一个劳动阶级,因而能够与工人阶级和农民阶级结成进步势力的联盟；民族资产阶级中也不乏进步人士,在一定条件下也会加入革命队伍。以这两个阶级为社会基础的各民主党派不同程度地参加了中国共产党领导的统一战线,在推翻国民党统治和建立新中国政权的过程中作出了一定的贡献。因此,中国共产党的阶级基础不仅是一个具有广泛性、优化性、紧密性的阶级联盟结构,而且是以实现中国最广大人民的利益为崇高理想和目的的。革命后的中国社会是各进步阶级、进步阶层充满共同利益感的社会。新中国成立后,统一战线内部的阶级关系发生了一些变化,参加中国人民政治协商会议的民主党派中有的自动解散,也有的合并,但它们都参加了民主联合政府,都宣告以《共同纲领》作为自己的纲领并接受中共领导,因而基本上都是新民主主义性质的政党。这些政党都有不同程度的代表性,具有阶级联盟的性质。1950年召开了全国第一次统战工作会议,明确了保留民主党派的方针,并奠定了中国共产党与各民主党派关系的基本原则和共产党领导的多党合作的政治格局。在社会主义时期,中国共产党明确地把自己的阶级和群众基础界定为一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团。邓小平在1979年政协五届二次会议开幕词中明确宣布:“现在它们都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟,都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。”^[39]《中国人民政治协商会议章程》对当前我国的统一战线进行了概括:“中国人民在长期的革命和建设进程中,结成了由中国共产党领导的,由各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的,由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的,包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线。”