“一国两制”与特别行政区制度的核心价值

“一国两制”构想是对毛泽东和平统一祖国思想的发展,是邓小平民主理论的重要内容。它创造了一种民主模式,即在一个国家中社会主义民主和资本主义民主长期共处、共同发展。尽管特别行政区实行享有高度地方自治权的资本主义的社会政治制度,但由于其地域的狭小、涉及的人口规模较小,不可能在中国居于主体地位,也不可能改变我国政治秩序的社会主义性质。邓小平指出:“中国的主体必须是社会主义,但允许国内某些区域实行资本主义制度,比如香港、台湾。”^[78]

一、追求公意

1984年12月19日,中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明,确认中华人民共和国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权。1987年4月13日,中葡两国政府签署了关于澳门问题的联合声明,确认中华人民共和国政府于1999年12月20日恢复对澳门行使主权,从而实现了长期以来中国人民收回香港、澳门的共同愿望。在对香港、澳门恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区、澳门特别行政区,并按照“一个国家,两种制度”的方针,不在香港、澳门实行社会主义的制度和政策。这一制度安排的目的,是为了维护国家的统一和领土完整,充分考虑到香港、澳门的历史和现实情况,有利于香港、澳门的社会稳定和经济发展。1984年12月19日邓小平会见英国首相撒切尔夫人时说:“保持香港的繁荣稳定是符合中国的切身利益的。所以我们讲‘五十年’,不是随随便便、感情冲动而讲的,是考虑到中国的现实和发展的需要。”^[79]香港回归以来,香港社会创造了一个又一个奇迹:瑞士洛桑国际管理发展学院公布的“2012年世界竞争力年报”中,香港连续第二年以100分荣登全球最具竞争力经济体榜首。经济自由度指数是由《华尔街日报》和美国传统基金会发布的年度报告,涵盖全球177个国家和地区,是全球权威的经济自由度评价指标之一。《2013年全球经济自由度指数》报告显示:香港已经连续19年被美国传统基金会评为全球最自由经济体,在10个经济自由度评估范畴中,香港在贸易自由及金融自由蝉联榜首,在投资自由及产权保障保持第二位,营商自由则由第三位晋升至第二位。澳门在全球经济体中排名第26位。为了提高内地和香港之间的经贸合作水平,实现共同发展,中华人民共和国商务部与特别行政区政府签署了CEPA^[80],CEPA是在“一国两制”的原则下和世界贸易组织的框架内作出的一个特殊的安排,体现中央政府对香港的大力支持。

二、实用理性

“十月革命”成功之后,“一球两制”的全球战略格局形成。列宁最早提出用以指导处理社会主义国家和资本主义国家之间的关系的“和平共处”策略。1953年周恩来总理在接见中印谈判两国代表团时,进一步提出了处理国际关系的普遍准则,即和平共处五项原则。冷战结束之后,邓小平正确把握资本主义和社会主义之间竞争关系的变化,高瞻远瞩地指出:时代的主题已经由“战争与革命”向“和平与发展”转变。同时,他把“和平共处”的原则创造性地运用到处理中国内部的统一问题。他在1984年10月31日会见缅甸总统吴山友时指出:“现在进一步考虑,和平共处的原则用之于解决一个国家内部的某些问题,恐怕也是一个好办法。根据中国自己的实践,我们提出‘一个国家,两种制度’的办法来解决中国的统一问题,这也是一种和平共处。我们解决香港问题,允许香港保留资本主义制度,五十年不变。解决台湾问题也是这个原则。台湾跟香港不同,还可以保留军队。台湾当局提出要以‘三民主义’统一中国,至少是太缺乏现实感了。能用一千几百万人口的台湾的现行制度来统一十亿人口的大陆吗?我们曾多次劝台湾当局,不要这样想,要搞一个你不吃掉我、我也不吃掉你的办法。十亿人口的大陆坚定不移搞社会主义,台湾可以搞它的资本主义,北京不派人到台湾去。这不也是和平共处吗?所以,和平共处的原则不仅在处理国际关系问题上,而且在一个国家处理自己内政问题上,也是一个好办法。”^[81]1984年12月19日邓小平会见英国首相撒切尔夫人时,表明了中国共产党在解决香港问题上采取的“一国两制”的方针是一种实事求是的态度。他说:“如果‘一国两制’的构想是一个对国际上有意义的想法的话,那要归功于马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义,用毛泽东主席的话来讲就是实事求是。这个构想是在中国的实际情况下提出来的。”^[82]我国学者从制度创新的角度分析了“一国两制”下不同制度的并存:一,不同社会制度的并存,即社会主义制度与资本主义制度的并存；二,不同政治制度的并存,即民主集中制与多元民主制的并存；三,不同法律体系的并存,大陆、法律制度,各自成为一个独立的法域。^[83]

三、权利合宜

特别行政区制度是中国共产党及其政府从统一祖国的意图出发,以“一国两制”为科学构想结合中国特定区域的具体情况而建立的一种政治制度。这一政治制度在国家单一制的前提下界定了中央政府与特别行政区之间特殊的权力关系,它对于我国社会主义民主制度而言,是一种理论和制度上的创新。根据全国人民代表大会制定的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》对特别行政区的权力给予了保障与规范,体现出治权与主权的统一。我国学者从国家结构理论和主权理论的角度来说明“一国两制”特点。他们指出:“一国”就是讲国家主权的不可分割性和中华民族的统一性。在解决民族分裂问题时,如果回避了主权问题,不谈主权的统一,便不可以有民族的统一,任何模式都失去了存在的前提和基础。他们认为,国家主权属于中央,而实行不同制度的地区则可享有中央授予的高度自治权。“一国两制”既不是两个国家、两种制度,也不是联邦式的复合制国家结构形式。^[84]

一方面,除了全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予特别行政区的权力以外,特别行政区依法享有其他各省、自治区、直辖市所没有的高度的自治权。特别行政区的自治权甚至超过联邦制条件下的成员区域所享有的权力。这一规定充分考虑到历史与现实的情况,有利于特别行政区的社会稳定和经济发展。保持香港的繁荣稳定是符合中国的切身利益的。特别行政区的高度自治体现在以下诸方面:一是特别行政区不实行社会主义,原有的制度、政策、生活方式五十年不变；二是特别行政区享有行政管理权,按照特别行政区基本法自行处理本行政区内的行政事务；三是特别行政区享有立法权,其立法机关制定的法律须到全国人民代表大会常务委员会备案,但备案不影响该法律的生效；四是特别行政区享有独立的司法权和终审权；五是特别行政区享有独立的财政权,特别行政区财政收入全部由特别行政区自行支配,中央政府不在特别行政区征税。特别行政区有实行独立的税收制度和自行制定货币金融政策的权利。六是特别行政区享有独立的外事权。为了保障特别行政区高度自治权的落实,特别行政区基本法规定,中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预特别行政区依照特别行政区基本法自行管理的事务。如果中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市需要在特别行政区设立机构,须征得特别行政区同意并经中央人民政府批准,在特别行政区设立的这些机构及其人员必须遵守特别行政区的法律。

另一方面,从行使国家主权的角度,规定特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。中央人民政府负责管理与特别行政区有关的外交事务,负责管理特别行政区的防务。在法律制定、实施及修改的权限方面,《基本法》作出了明确规定,全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的特别行政区基本法委员会后,如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款,可将有关法律发回,但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效,除特别行政区的法律另有规定外,无溯及力。全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因特别行政区内发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定特别行政区进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在特别行政区实施。《基本法》的修改权属于全国人民代表大会。《基本法》的修改提案权属于全国人民代表大会常务委员会、国务院和特别行政区。特别行政区的修改议案,须经特别行政区的全国人民代表大会代表三分之二多数、特别行政区立法会全体议员三分之二多数和特别行政区行政长官同意后,交由特别行政区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出。《基本法》的修改议案在列入全国人民代表大会的议程前,先由特别行政区基本法委员会研究并提出意见。《基本法》的任何修改,均不得同中华人民共和国对特别行政区既定的基本方针政策相抵触。在代表特别行政区的特别行政区行政长官的任免权限方面,《基本法》规定特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。如立法会有相当比例的议员联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,经立法会通过进行决议,立法会可委托终审法院院长或首席法官负责组成独立的调查委员会。调查委员会负责进行调查,并向立法会提出报告。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。