选题及意义

民族区域自治制度是国家的一项“基本政治制度”。要促进民族自治地方经济社会的持续有效发展，必须坚持和完善民族区域自治制度。有效行使地方民族立法权，是民族区域自治制度真正得以有效展开的关键。根据《宪法》《民族区域自治法》《立法法》的规定，作为民族自治地方的自治州享有制定自治条例、制定单行条例、制定变通规定、制定补充规定的四种民族立法权。可是，在中国当前的自治语境下，加上立法自治宏观宪政环境的制约，注定了全国30个自治州已经制定出来的25个自治条例都只是参照《宪法》和《民族区域自治法》进行“套改”^[1]，大多只是《民族区域自治法》的翻版，而且，30个自治州行使对法律和行政法规的变通和补充规定权也十分谨慎，自《民族区域自治法》实施30年以来，30个自治州也只是主要针对婚姻法等制定了32个变通或补充规定。在这样的背景下，制定单行条例成为30个自治州人大的主要立法手段，到目前为止，30个自治州已经制定了336个单行条例。从某种意义上讲，民族区域自治是通过制定、实施单行条例来实现的。

楚雄州近年来注重加强地方民族立法，有力促进了楚雄州经济社会的发展。1986年，楚雄州在云南省8个自治州中率先颁布实施了自治条例，2005年对自治条例进行了修改。为了保障少数民族的合法权益，促进民族经济社会有序发展，楚雄州先后制定了《林业管理条例》《民族教育条例》《小型水利条例》《龙川江保护管理条例》《公路条例》《恐龙化石保护条例》《青山嘴水库管理条例》7个单行条例。此外，州人大常委会还和州人民政府共同主持、制定了矿产资源管理、文化市场管理、宗教事务管理、统计管理、扫除文盲、职业技术教育、提高少数民族职工比例等17个暂行规定和68个规范性文件。目前，楚雄彝族自治州在着手《林业管理条例》修订工作的同时，将启动《茶花保护与开发条例》《城市管理条例》《城镇供水和节约用水管理条例》3个立法储备项目的立法工作，同时，《风景名胜区管理条例》《楚雄彝族自治州实施 〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》《楚雄彝族自治州实施 〈中华人民共和国劳动合同法〉办法》《土林保护条例》《招商引资条例》5个立法前期调研项目的调研工作已经逐次展开。

总体上说，二十多年来，楚雄州的民族立法工作是卓有成效的。尤其是近年来，楚雄州的民族立法工作步伐加快，取得了很大成绩。但是，如何真正行使好民族区域自治制度赋予的民族立法权，使之真正有力促进楚雄州经济社会的发展，无论是理论思考还是具体实践，都还有不少差距。尤其是单行条例立法是一个亟待重点突破的领域。本来，按照民族区域自治制度设置的出发点，以及中国地方自治的客观宪政环境的现实状况，再加上单行条例调整的内容主要是经济社会发展而较少牵涉政治性因素的特点，使得单行条例本该在促进自治州经济社会发展的过程中发挥较大的作用。然而，客观地说，楚雄州的单行条例立法，无论是从制定的数量上看，还是从制定的质量上看，抑或是单行条例的具体适用上来看，都还存在不少差距。从单行条例的立法数量上看，目前，全国30个自治州平均每个自治州制定112个单行条例，其中，单行条例立法数量最多的延边朝鲜族自治州目前已制定单行条例48个，就拿云南省来说，红河州已经制定了17个单行条例，而楚雄州到目前为止只制定了7个单行条例。从单行条例的立法质量上看，单行条例的文本结构不尽合理，调整的内容局限性大，立法技术不够成熟。从单行条例的具体适用上看，由于受单行条例立法质量的影响，加上宏观法律适用环境的制约，单行条例得以有效适用的程度还有待提升。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则指出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。对民族自治地方来说，单行条例不但是民族自治地方治理体系法制化的重要载体，还是民族自治地方治理能力法治化的重要保障。民族自治地方应该用足用好单行条例立法这一特殊权力，加快单行条例立法进程，提高单行条例立法质量，强化单行条例贯彻实施，不断提高民族自治地方的治理水平，促进民族自治地方经济社会的发展。

所以，如何用足用好单行条例立法，把民族区域自治制度所设定的单行条例的自治功充分发挥出来，推进楚雄州治理体系和治理能力的现代化，提高楚雄州的治理能力，真正有力促进楚雄州经济社会的发展，这就成为楚雄州州委、州人大、州政府当前急需思考的重大战略问题。

本书就是在深入挖掘单行条例对民族自治地方经济社会发展的功能和作用的基础上，以楚雄州单行条例的实践为基础，深入剖析以下基本问题：单行条例是什么？为什么能够促进民族自治地方经济社会的发展？促进民族自治地方经济社会发展的基本要求是什么？面临着哪些问题？要把单行条例的治理功能充分发挥出来，提高民族自治地方的治理水平，促进民族自治地方经济社会持续有效发展，楚雄州到底该怎么做？全国的民族自治地方该怎么做？

正是在上述背景下，本书具有重大的理论与实践价值：不但可以在理论上充实民族立法，尤其是自治州单行条例立法的相关理论，为全国30个自治州提供单行条例立法的智力资源，还可以在实践上提升楚雄州单行条例立法权行使水平，尽力创造单行条例立法权行使的“楚雄经验”，以真正促进自治州经济社会的持续有效发展。