公平的内涵包括起点公平、过程公平、结果公平三个方面。［137］起点公平又称机会公平或权利公平，指通过某些相对公平的规则和制度，给予每个人平等的机会，让每个人都能凭借自身的能力和努力，取得相应的成就。［138］世界银行《2006年世界发展报告》指出，公平不等于收入的平等，不等于健康状况的平等，也不等于任何其他具体结果的平等，而是对一种机会均等状况的探求。对于公共服务资源供给而言，就是要通过合理分配公共服务这种稀缺资源，使居民享有公共服务的机会公平。过程公平又称规则公平，指社会各行为主体享有平等的规则，是沟通起点公平和结果公平的重要途径。结果公平又称效率公平，指社会经济活动的成员得到大体相同的报偿，城市不同空间获得大体相当的发展条件与发展效率。在市场经济条件下，效率的水平决定公平的程度，公平应以效率为前提；效率来源于公平，没有公平就难以有效率。［100］但是，结果的公平并不等于平均主义。
城市空间系统的效应特征中的社会效应要求城市空间布局应保障居民的社会需求，其经济效应又要求城市空间布局同时应考虑经济发展绩效。此外，从当前城市公共服务设施的非公平配置现象出发，根据城市公共服务设施的基本属性及上述公平思想蕴含的实质性内容，本研究认为城市公共服务设施空间公平就是要通过调整与优化设施的空间布局，使不同社会经济条件的居民在同等质量的公共服务设施使用上具有相同的权利和选择的机会，且不同城市区域可获得相对一致的公共服务设施外在效益。这里所定义的空间公平体现的是机会平等的观点，即享受公共服务是公民的基本权利，应建立相应的规则和制度确保公民享受公共服务的机会平等，而不应因社会经济条件的差异等原因使某些公民丧失享受公共服务的机会；同时，空间公平是相对公平，而非绝对公平，是一定历史条件下生产方式的制度性体现，不是抽象的、绝对的，而是现实的、具体的，不是平均发展，也不是同一发展，不是低水平、低层次上的整齐，而是高水平、高层次的多样化。因此，综合城市空间系统的效应特征与公共服务设施的作用，在我国公共服务资源配置的实践中，空间公平的价值取向具体体现为以下两点：
1.居民享有城市公共服务设施的机会公平
尽管每个人的社会经济条件存在差异，所占有的资源也不尽相同，但政府应通过政策制定和资源配置解决公益性公共服务设施供给的缺失问题，让所有居民享有相对均等的利用公共服务设施的机会。这里的机会公平强调的是居民接近公共服务设施的机会，而公共服务设施的使用限制（如教育设施的学区制、公园的门票制等）本研究不予以讨论。因此，从受益者角度出发，机会公平应考虑距离、质量、人口密度与阶层四个因素。
（1）距离。
使用者出于出行成本以及使用便利性的考虑，对公共服务设施空间布局的核心要求为可达性。［139］居民与设施之间的距离，既包括居民实际花费的交通时间和费用等显性距离，也包括由于法律和制度等设置的门槛等隐性距离，直接影响居民为享受这些服务所需要付出的代价及居民接近公共设施的机会大小。因此，空间公平必须考虑距离要素，通过空间优化布局，使居民享用公共服务的出行成本相对一致。
（2）质量。
随着居民生活水平的提高，居民对公共服务设施的质量、功能有更高要求。过去仅关注设施数量、忽视质量的配置方法已无法适应当前居民的需求。保证设施供给的服务质量均等，使所有居民获得质量相当的公共服务是机会公平的直接反映。
（3）人口密度。
居民在城市内部空间呈非均匀分布，公共服务设施配置只有在充分考虑不同区域人口密度的基础上，才能满足居民对公共服务的数量需求，才能更客观表达居民获取服务的容易程度和对稀缺资源的空间竞争。
（4）社会阶层。
不同社会经济属性的居民应享有同等水平的公共服务，包括同等的可达性、同等的服务数量、同等的服务质量等。因此，必须考虑居民的社会经济属性。
2.不同城市空间获得的公共服务设施外在效益公平
政府基于投入成本最小、经济效益最大的考虑，希望公共服务设施获得一定的规模效益并促进城市经济的快速发展。在市场经济条件下，空间公平要以城市的整体发展为出发点，必须与效率联在一起寻求公平。不同城市空间的区位应获得相对一致的发展机会及由此带来的外在效益，才能实现高水平的空间公平效率。
机会公平与绩效公平两个价值取向之间是共同发展变化的互补关系，公共服务设施机会公平的实现可以更好地促进由此带来的经济绩效，而城市经济的良性发展能为公共服务设施建设提供更多的资金保障，从而促进机会公平的实现。
城市公共服务设施空间公平的价值取向见图3.1。
图3.1 城市公共服务设施空间公平的价值取向（来源：作者自绘）
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