税收和补贴政策

税收和补贴政策_城市固体废弃物管

在城市固体废弃物管制中，税收和补贴是针对厂商的间接管制政策(上游政策)，它是基于按抛扔量收费(针对家庭的直接管制政策)的内在缺陷而提出的。在按抛扔量收费下，一个很现实的情形就是监督垃圾非法倾倒的交易成本非常高昂。这在很大程度上阻碍了按抛扔量收费实现社会最优资源配置。在这种情况下，针对厂商的间接管制政策——税收和补贴——自然地受到人们的重视。本章在对税收和补贴进行理论分析和实践回顾的基础上，考察厂商对税收和补贴的反应，分析税收和补贴的实际效应，并以纸与废纸为例对税收和补贴的管制效应进行实证检验。最后，讨论税收和补贴实施的政策营销策略。本章的框架结构如图4－1所示。

图4－1　税收和补贴的政策—反应—效应—营销(PREM)框架

一、税收和补贴政策的理论分析

(一)税收和补贴政策的一般分析

税收和补贴主要是为了矫正外部性[1]。本书第二章曾对外部性进行了分析，并对激励性管制政策矫正外部性的机理进行了论证。这里，为了进一步讨论税收和补贴，我们依然从外部性入手。鉴于外部性类型有正外部性和负外部性，涉及的经济主体有外部性制造者和外部性接受者，由此，根据外部性类型与经济主体类型，可以把外部性的经济主体分为四类，如图4－2所示。

图4－2　外部性经济主体的分类维度矩阵

在第Ⅰ象限，经济主体是正外部性的制造者，我们称之为“造益者”，如厂商回收再生材料以生产再生产品;在第Ⅱ象限，经济主体是正外部性的接受者，我们称之为“受益者”，如苹果园主从附近养蜂者得利;在第Ⅲ象限，经济主体是负外部性的制造者，我们称之为“为害者”，如厂商开采使用过多的原生材料造成社会的资源耗竭;在第Ⅳ象限，经济主体是负外部性的接受者，我们称之为“受害者”，如居住在填埋场附近的居民深受垃圾污染之害。

根据外部性经济主体的分类维度，下面进一步讨论税收和补贴的作用空间。

先讨论税收政策。一般认为，税收政策可以有效矫正或减少为害者的不良行为，即针对图4－2中的第Ⅲ象限。在矫正或减少为害者的不良行为中，税收政策可以实现三个目标(厉以宁、Warford，2004):①实现给定环境目标下的总成本最小化，即通常所说的“静态效率”;②为减少污染的技术创新提供持续的激励，即通常所说的“动态效率”;③除了具有更大的潜在成本有效性和更好的环境效果外，征税还可以获得一定的税收收益，这种税收收益可以作为矫正或减少负外部性的环保基金。

对于如何对待受害者问题，研究文献中则存在一定的争议(鲍莫尔、奥茨，2003)。一些学者主张应该补偿受害者遭受的损失，也有学者认为，不该补偿受害者遭受的损失，在某些情况下甚至应该向受害者征税。补偿受害者遭受的损失，已经有很多学者对之进行了论述(Pigou，1928)，这里不再重复。对于不该补偿受害者的理论观点尚须进一步论述。一些学者认为(Coase，1960;鲍莫尔、奥茨，2003)，外部性的受害者应该面临一个零费用:受害者不该被征税或补偿。如果给予受害者以完全补偿会产生资源的扭曲配置。例如，如果填埋场附近居民得到了完全的损失(包括农作物减产损害、身体健康损害、对优美环境的损害、噪音损害等)补偿，那么没有人愿意迁离垃圾填埋场;相反，垃圾填埋场建成以后，会有更多的居民迁到填埋场附近，以获得填埋场的损害补偿。显然，这是一种无效率的资源配置。这里，问题的关键不在于受害者不该得到补偿，而在于受害者可能采取的行为反应。损害总是相互的，如果对损害完全补偿，必然会弱化甚至完全抵消居民产生适当防护活动(避免受损害)的激励。这也是经济学上“道德风险”的典型例子。科斯进一步推进了这个观点。科斯认为，不仅不应当赔偿受害者，还应当向他们征税，因为他们的决策增加了工厂的生产成本(Coase，1960;鲍莫尔、奥茨，2003)。总的来说，对负外部性的接受者(即图4－2中的第Ⅳ象限)，有时也需要实行征税。当然，这里的征税并非针对其遭受的损害，而是为了避免和减少其遭受损害后的道德风险问题。

除了减少和矫正负外部性外，税收政策还可以针对受益者，即针对图4－2中的第Ⅱ象限。这里，税收政策扮演的角色与前两个象限不同，它并非直接矫正受益者的行为，而是为了获得税收收益向造益者进行补贴，以鼓励正外部性行为。征税也可以理解为受益者拿出部分收益“贿赂”造益者，以激励其生产更多的正外部性行为，他也因此享受更多的正外部性收益。当然，这里的税收应不大于受益者从正外部性中可能获得的潜在收益。

下面讨论补贴政策。政府需要对负外部性的受害者(第Ⅳ象限)进行补贴，这也是经济学家公认的;在第Ⅰ象限，如果不进行补贴，那么这种正外部性的私人供给量必然大大低于社会最优供给量，因此，需要对造益者进行补贴。

对为害者(第Ⅲ象限)进行补贴可能在常理上很难理解。但事实上有时这种补贴还是必需的，尤其对于中国这样面临贫困约束和落后约束的国家。例如，贫困约束下的中国西部和北部草原农民，为了实现基本生存要求，可能会不断强化对大自然的索取，形成对自然资源的掠夺式开发利用。乱垦乱伐、乱挖乱采、乱放乱灌等负外部性行为(为害行为)成为他们十分普遍的生产活动。这进一步恶化了他们的生存条件，使他们自身也成为这种负外部性行为的受害者。此时，如果没有外部资源对减少这种为害行为进行补贴，那么贫穷约束下的农民也许永远也不可能停止这种负外部性行为，走出恶性循环。落后约束下的厂商也是这样，由于中国厂商相对发达国家厂商实力弱、竞争力低下，为了维持生存发展，往往不得不降低环境标准，过多地使用原生材料，过少地使用再生材料。如果缺乏外部资源(资金、技术等)对减少这种为害行为进行补贴，那么减少这种负外部性行为也是非常困难的。因此，在贫困约束和落后约束下，政府对减少负外部性行为的补贴往往是一个必须的选择[2]。

综上所述，税收和补贴的实际适用范围非常广泛，不仅适用于不同类型外部性(正外部性和负外部性)，而且还适用于不同类型的经济主体(制造者和接受者)。具体地说，第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ象限都可能适用或存在税收政策，补贴政策则在第Ⅰ、Ⅲ、Ⅳ象限都可能适用或存在[3]。如图4－3所示。

需要指出的是，任何一种补贴政策都可能产生道德风险。造益者或受害者可能会要求不断得到补贴，为害者也会要挟，如果不补贴他也不会停止制造负外部性。由此，补贴政策在实施中的道德风险问题是政策制定者面临的关键挑战。

图4－3　税收和补贴政策的作用空间矩阵

(二)城市固体废弃物管制中的税收和补贴政策

在城市固体废弃物管制中，税收和补贴的提出是由于垃圾直接定价存在的固有问题。垃圾直接定价就是针对家庭实施按抛扔量收费，它是根据垃圾污染的边际成本等于边际收益的原则而制定的，是一种“庇古税”。但是，正如本书第二章曾论述过的，庇古税的有效性是建立在几个经典假设基础上的，这些经典假设包括:信息完全对称、监督成本很低、产权明晰、存在一个公正无私的追求社会福利最大化的管制者。在实际中，这些经典假设很难同时满足。在按抛扔量收费中，一个很现实的情况就是监督垃圾非法倾倒的成本高昂。在无法通过按抛扔量收费实现社会最优资源配置的情况下，针对厂商的间接管制政策——税收和补贴——自然而然地被提出，且受到重视。

税收和补贴的提出还是由垃圾外部性的具体特征所决定的。前面讨论垃圾外部性时曾提到，垃圾外部性既不是纯粹的消费外部性，也并非纯粹的生产外部性，而是兼而有之。垃圾既是消费者在消费(包括购买、使用、处理等全过程)中产生的，同时垃圾(如各类包装材料、塑料袋、玻璃、金属瓶罐等)又是厂商生产的，而且往往消费行为也是厂商引导的。因此，垃圾实际上也是厂商营销行为的副产品。在垃圾外部性既有消费外部性特征又有生产外部性特征的情况下，如果只是对家庭实施按抛扔量收费，这事实上把垃圾污染的责任完全强加给家庭消费者，而厂商却完全不用为垃圾污染负责。这也是不合理的。基于此，人们也支持和呼吁对厂商实施税收和补贴政策，以明确厂商在垃圾管制中的责任。

税收和补贴主要分为三种:预收处理费用、原生材料征税和循环补贴。

预收处理费用是在产品制造、销售、消费时根据产品的最终处理成本收取的费用，实际上，预收处理费用就相当于征收一种特殊的产品消费税。之所以称为预收处理费用，是由于这笔费用主要用于弥补特定产品或包装材料的垃圾管理成本(或其他相关环境治理用途)，而不是像其他产品消费税一样纳入一般财政预算，这也是预收处理费用与其他消费税的不同之处。预收处理费用的经济原理在于，在产品交易时，未来处理废旧产品或包装的外部性并未反映在价格中。这样预先收取处理费用能适当提高产品价格，以反映真实社会成本，最终抑制产品消费和垃圾产生。预收处理费用政策有三个目标:①抑制消费者对不可循环回收产品的购买和消费，促进可循环回收产品的购买和消费;②激励厂商实行产品(包装)的减量化，或转向生产可循环回收产品(包装)，或者提高产品(包装)中的循环材料含量标准，实现资源的优化配置;③为垃圾减量化、再利用、再循环和其他相关环境保护项目筹集资金。

原生材料征税是对产品生产采用的原生材料征收一定的外部环境成本。原生材料征税的经济合理性在于:原生材料开采的外部成本(即废弃后的处理成本)没有被厂商内部化，这导致产品生产使用过多的原生材料，同时社会也开采过多的原生材料。实行原生材料征税能够有效提高原生材料的价格，激励原生材料使用的源头节约，或者通过改变原生材料与再生材料的相对价格，促进再生材料的循环回收和再利用。现代经济使用的原生材料分为三类(丽丝，2002):第一类是金属，包括钢、铝、铜、锌、铅等;第二类是非金属矿物，如石料、沙子、石灰石、黏土等;第三类是来自有机物的材料，如木材、棉花、羊毛、皮革等。在城市固体废弃物管制中，理论上可以分别针对这三类原生材料实行征税，但实际上，由于原生材料征税政策手段的间接性、效果的不确定性等原因，垃圾管制意义上的原生材料征税实践很少。

需要说明的是，在固体废弃物管制中，预收处理费用和原生材料征税作为两种税收政策，它们不同于现实经济中的其他产品税(消费税)和投入税。主要体现在，预收处理费用和原生材料征税是出于管制城市固体废弃物这一环境目标，其他产品税(消费税)和投入税则并非出于这一环境目标，而是出于其他环境或经济目标。例如，燃油税是针对石油资源的耗竭及空气污染问题，游艇、高尔夫球及球具、高档手表的消费税则是出于引导消费行为、调节收入分配的作用。当然，这些产品税(消费税)和投入税事实上也有一定的垃圾管制效果。但限于篇幅，本书不涉及这类产品税(消费税)，除非特别指出，下文中所说的预收处理费用或者产品税(消费税)等均指出于管制城市固体废弃物这一环境目标的税收政策。

循环补贴是对再生材料(旧报纸、旧塑料、旧玻璃等)的循环回收或循环再利用进行补贴，以对废弃物回收及再利用进行直接管理。循环补贴的经济合理性在于:再生材料使用的外部收益没有被厂商内部化，这导致社会使用过少的再生材料。这样，实行循环补贴，可以降低再生材料的相对价格，促进再生材料的循环回收和再利用，最终抑制垃圾产生。在废弃物管制领域中，循环补贴从两方面发挥作用:一是从供给方面，循环补贴可以增加再生材料的市场供给，促进垃圾回收，从而减少流向垃圾填埋场的垃圾总量。从这个角度讲，循环补贴是旨在降低流向填埋场垃圾量的一项积极的预防性政策。二是从需求方面，循环补贴可以促进厂商更多地使用再生材料，从而增加对再生材料的市场需求量。有时实施其他废弃物管制政策(如路边回收方案、押金返还制度等)后，一些再生材料(如旧报纸、玻璃和塑料等)的回收供给量往往会变得很大，甚至超过了市场需求，这时实行循环补贴可以增加对再生材料的需求，促进再生材料市场的发展。

在城市固体废弃物管制中，循环补贴有很多具体形式(张越，2004):补助金，指生产者采取一定措施去回收消费后的产品或包装而得到不需返回的财政补助;低息贷款，是指提供循环回收厂商低于市场利率的贷款;减免税，是指通过免征或回扣税金等手段，对循环回收厂商给予支持。例如，政府部门给予回收处理厂商回收再利用产品的减免税等;对资源循环型产业化基地给予产业税收减免、土地规划用地指标等优惠政策等。目前，直接影响价格的补贴(对价格补贴)在垃圾管制领域的应用逐步减少，使用也更为谨慎，或者与其他激励机制(如补贴削减机制)结合使用。但补贴对于鼓励开发更易于生物降解、循环回收的新技术、新产品有一定优势。因此，对于促进循环回收和再利用的支持性政策很多。可见，循环补贴的概念不再是原来狭义上的，而是广义化了。

二、税收和补贴政策的实践回顾

先考察税收政策的实践。鉴于原生材料征税的使用较少，本书主要考察预收处理费用[4]。预收处理费用在经济发达国家比较普遍，很多经济发达国家都对一次性容器、电池、杀虫剂、塑料袋、汽车轮胎等产品实施了预收处理费用政策。表4－1列出了OECD国家的部分预收处理费用政策。

表4－1　OECD国家的部分预收处理费用政策(2002年3月)

资料来源:唐玉华:《OECD国家环境税制的国际比较》，河北大学经济学硕士论文，2004年。

以塑料袋为例，1988年意大利实行“塑料袋课税法”，商店每卖一个价值50里拉的塑料袋，要交100里拉(8美分)税。对于“可生物降解”塑料袋，则免征处理费用。意大利的塑料袋税取得了显著的激励效果，这一政策实施以来，塑料袋消费立即降低了20%～30%，而在1983～1988年间塑料袋使用量增加了37%。而且，塑料袋税除了激励消费者更节约使用塑料袋外，还刺激了厂商研究和开发可生物降解的包装袋[5]。在爱尔兰，2002年开始征收塑料袋税，每个塑料袋征收15欧分(约1.5元人民币)。爱尔兰的塑料袋征税取得了立竿见影的效果。根据爱尔兰环境部长迪克·罗奇的统计，塑料袋的人均年使用量从征税前的328个下降为21个，降低了93.6%。而且塑料袋税还为政府带来了大约7500万欧元(9868万美元)的税收收益。鉴于2006年塑料袋人均年使用量又上升到30个，爱尔兰政府近日宣布，从2007年3月起，塑料袋税从15欧分提高为22欧分(约2.2元人民币)，以确保塑料袋税的激励效果[6]。

在美国，预收处理费用主要针对三类产品:轮胎、包装和容器、白色用具(如白色家电、白色产品等)。表4－2描述了美国部分州实施的预收处理费用政策。以轮胎为例，目前美国有28个州对轮胎实施了预收处理费用，收费范围从0.25～2美元/个，多数州收费1美元/个。其中，21个州在零售时直接征收处理费用，密歇根州和明尼苏达州在转让、售出时收取，南卡罗来纳州和俄亥俄州在批发时收取。关于预收处理费用的使用，绝大多数州把这笔收益用于对轮胎进行清理和再利用，也有州将其用于补贴整个州的废弃物减量成本。

表4－2　美国部分州实施的预收处理费用政策

续表

a.由于1999年出台的“60%含量”要求，佛罗里达州的新闻纸税费已经被废除。
b.该法案2000年废止。
c.购买一辆机动车须交纳3美元用以补偿所有难以处理材料的费用。
资料来源:乔治·乔巴诺格劳斯、弗朗克·克赖特:《固体废物管理手册》，化学工业出版社，2006年。

佛罗里达州实施的预收处理费用是一个典型，也受到了很多学者的关注。1993年10月，佛罗里达州开始对所有超过5盎司低于1加仑的硬质或半硬质容器(包括各类玻璃、塑料、铝质、铁质、纸质、混合材料容器等)征收1美分/个的税收。1994年，税收提高到2美分/个。佛罗里达州还规定，任何循环回收率持续高于50%的容器可以免除预收处理费用。根据这一豁免条款，铝质和铁质容器可以免交该项费用，因为其回收率分别达到了57%和51%。后来，玻璃和塑料业通过与政府协商成功降低了各自的回收率门槛，玻璃业达到35%的回收率，PET和 HDPE塑料瓶达到25%的回收率即可免交处理费用。事实上，到1995年1月，有99%的啤酒和苏打容器免交处理费用。1995年10月，预收处理费用政策宣告终结[7]。

当然，佛罗里达州的例子并不意味着预收处理费用政策是失败的，相反，取得了很大成功。预收处理费用政策对佛罗里达州产生了总计高达6500万美元的税收收益，仅第一年就产生了4500万美元的收益，而且促使厂商采用可回收包装物(Ackerman，1997)。

关于佛罗里达州的预收处理费用，理论界和产业界一直存在争议[8]。首先，对预收处理费用的一个主要质疑在于，预收处理费用对于缓解垃圾问题几乎没有什么实质性作用。1995年预收处理费用政策终结时，佛罗里达州每年仍有30亿个啤酒和软饮料容器需要继续填埋，遗弃在州内各种公共场所的容器也高达数千万个[9]。其次，预收处理费用实施前，产业界(主要指饮料和包装业)倾向于支持预收处理费用而反对“瓶子法案”[10]，产业界认为预收处理费用(而不是押金返还制度)是缓解垃圾问题的更好、更有效和更公平的方法。但实际上，预收处理费用实施后，产业界暗中抵制预收处理费用。此外，预收处理费用难于执行和管理，佛罗里达州产业界和政府对于回收率门槛的谈判和博弈就是一个表现。有学者估计，佛罗里达州实施预收处理费用的两年里，仅私人部门的管理成本就相当于收益的14%。Wood，Lomax和Aunan在研究报告《预收处理费用:一个设计败笔》(ADF: A Design Failure)中总结了预收处理费用的潜在问题:

“预收处理费用不能给消费者循环回收提供便捷的途径和足够的激励，会给消费者增加新的税收负担并增加政府的官僚运作成本，分离了产业界对废旧产品和包装的责任，不能给企业提供足够的激励以出于循环目的修正其行为……预收处理费用不过是一种容器税，这种收益也许但也未必有助于循环回收。”[11]

在中国，对于一些导致严重垃圾污染的产品，政府以前更多地采用命令控制型管制政策，而基于市场政策(激励性管制政策)的使用还非常少。例如，1999年国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》，2001年下发了《关于立即停止生产一次性发泡塑料餐具的紧急通知》、《关于餐饮企业停止使用一次性发泡塑料餐具的通知》、《关于加强对淘汰一次性发泡塑料餐具执法监督工作的通知》，等等。这些政策的主旨都是采用行政性手段(命令控制型手段)，而不是激励性管制手段。1994年中国开始征收消费税，主要覆盖以下产品:烟、酒及酒精、鞭炮、焰火等一些可能会危害人类健康、社会秩序、生态环境的特殊消费品;金银、珠宝、化妆品等奢侈品、非生活必需品;小轿车、摩托车等高能耗及高档消费品;汽车轮胎、护肤护发等产品。其中，仅汽车轮胎消费税有一定的垃圾管制意义[12]。2006年4月，中国开始对木制一次性筷子和实木地板征收产品消费税，税率为5%。这是中国为数不多的具有垃圾管制意义的预收处理费用实例[13]。

下面考察循环补贴政策的实践。在美国等经济发达国家，对有利于循环回收的各种补贴(包括类似补贴的其他支持性政策)很多。例如，美国对私人企业在材料循环利用方面的研发投资给予补贴就非常普遍，目前有35个州对投资于可循环利用产品的研发活动进行补贴，补贴方式有提供资助、贷款和减免税收等。表4－3列出了美国各州实施的再生材料循环补贴政策。

表4－3　美国各州实施的再生材料循环补贴政策

续表

续表

资料来源:乔治·乔巴诺格劳斯、弗朗克·克赖特:《固体废物管理手册》，化学工业出版社，2006年。

中国在循环补贴政策方面也做了不少有意义的尝试。例如，从20世纪80年代中期开始，中国先后制定了一系列税收优惠政策，以鼓励废弃物的循环回收和综合利用。表4－4列出了我国循环补贴的部分政策，这些政策对鼓励废弃物的循环回收和综合利用发挥了积极的作用。

表4－4　中国20世纪80年代以来废弃物循环补贴的部分政策

续表

资料来源:作者整理。

一、厂商反应行为的理论假设

分析厂商反应行为前，对理论假设做一些限定有助于剔除不相关的变量从而简化分析。我们假设厂商行为遵循以下假设:

1.市场是充分竞争(而不是垄断)的。尽管现实中很少有产业真正符合充分竞争的理想假设，但考虑到很多实行税收或补贴的产业，如木板生产业、一次性筷子生产业、纸业等，市场集中度低，厂商数目众多[14]，而且彼此之间差异小。因此，我们关于充分竞争市场的假设是合理的。

2.厂商在约束条件下追求利润最大化。尽管厂商遵循利润最大化这一假设已经受到人们的质疑。例如，一些经济学家认为，利润最大化是厂商的第二目标，而不是第一目标，厂商的第一目标是保证自身的生存。因此，厂商往往更追求“安宁的生活”，而不是利润最大化。但是，为了问题的简化和抽象，笔者仍假设，厂商经营目标是利润最大化。

3.厂商对税收和补贴、市场价格变动等都有充分的信息，且反应是理性的。这里不考虑信息不对称问题(如由于时间、距离等产生的信息不对称)。同时，我们把厂商看作一个黑箱，不考虑内部的委托代理或机会主义问题，尽管这些内部委托代理或机会主义问题有时确实影响了厂商的反应行为。

4.我们暂不考虑文化因素，即不考虑习惯、习俗、社会责任等对厂商行为的影响。这一假设看似有些牵强。因为，从20世纪90年代以来，国际上开始掀起一轮声势浩大的社会责任运动浪潮。不少厂商开始追求与环境的协调发展，并在可能的情况下改善环境，促进适度开发，防止浪费自然资源等。但实际上，大多数厂商的社会责任意识还是局限于遵守国家和地方有关环境保护的法律法规(不违规)。在追求经济利益之外真正履行节约资源、保护环境理念的厂商还比较少见。因此不考虑厂商社会责任的假设是合理的。

二、厂商的静态反应行为

税收会引起污染产品的生产成本上升，从而导致微观厂商调整生产行为，减少该产品的生产。这种反应是静态反应，其结果是实现“静态效率”。如图4－4所示，对单个微观厂商来说，个体厂商是市场价格的接受者，在市场价格不变的情况下(单个厂商不敢擅自提价)，面临征税或补贴时，厂商只能改变自身的产量水平，以使边际成本(供给曲线S即为边际成本曲线)等于价格。在图4－4(1)中，厂商面临征税(税收为t)时，实际产量由Q*降低为Q'。厂商对补贴的反应与之相反。在图4－4(2)中，厂商面临补贴时，实际产量由Q*提高为Q″。

图4－4　厂商对税收和补贴政策的反应

当然，在现实中，当税收和补贴的力度较小时，厂商可能不会作出明显的生产调整反应。只有税收和补贴力度达到一定的临界值时，厂商反应行为一般才会比较显著。

三、厂商的动态反应行为

从动态的角度看，税收和补贴为厂商转向生产对环境更友好的产品(包装)提供持续的激励。这种反应是动态反应，其结果是实现“动态效率”。厂商对税收和补贴的动态反应是由政府选择性征税(或补贴)引起的。由于厂商必须对污染大的产品支付税收，而对污染小的产品不用支付税收或享受补贴，厂商必然会通过技术创新和工艺调整生产污染更小(对环境更友好)的产品，如产品的减量化设计，使产品更易于生物降解和循环回收，或者提高产品中循环材料的含量等。

当然，税收和补贴改变了产品价格，改变了生产者的成本效益选择，导致生产者对产品进行创新(如进行产品的重新设计和制造)，甚至是促进新技术、新材料的替代。这既可能朝着政策制定者期望的方向发展，也可能朝着政策制定者期望的相反方向发展。换句话说，生产者也许选择了一个对社会更不利的决策[15]。第二章第四节已经讨论过这一点，这里不再赘述。

下面简单叙述一下厂商反应行为的影响因素。一般来说，影响厂商反应行为的主要因素可以归纳为三类:供给因素、需求因素和其他因素(政策因素等)。从需求角度讲，购买欲望、可替代程度、产品用途的广泛性、产品使用时间等都会影响厂商反应行为。从供给角度讲，生产成本的变化、生产规模和规模变化的难易程度、生产难易程度与生产周期长短、投入物的可获取程度、时期长短等都会影响厂商反应行为。从其他因素(政策因素)角度讲，税收和补贴覆盖的产品范围、实施方式等也会影响厂商的反应行为。考察厂商对管制政策的反应行为及其大小应综合考察上述因素的作用。

一、税收和补贴效应的理论分析

(一)税收政策效应的理论分析

我们利用局部均衡原理，通过几何模型对政策效应进行理论分析。如图4－5所示，实行税收政策后(单位税收为t，不论是最终产品消费税，还是原生材料税，下同)，产品市场的供给曲线S上移至S'，在需求曲线不变的情况下，产品价格从P*上升到P'，市场出清的产品产量从Q*降低为Q'，从而实现降低产量和相应垃圾量的目标。

图4－5　税收政策效应的一般分析

以上是对税收政策效应(税收引发的垃圾减量效应)的一般性、方向性分析。下面进一步考察税收政策效应的大小及其影响因素。

图4－6　供给弹性影响税收效应

如图4－6所示，图4－6(1)中的供给弹性较图4－6(2)大，实行税收政策后，图4－6(1)中的垃圾减量幅度较图4－6 (2)大，而且，图4－6(1)中的价格变化幅度也较图4－6 (2)大。可见，税收效应受供给弹性的影响，供给弹性越大，税收的垃圾减量效应(即产量削减效应)就越显著。反之，则税收的垃圾减量效应越不显著，此时税收只有增加财政收入的作用。

如图4－7所示，图4－7(1)中的需求弹性较图4－7(2)大，实行税收政策后，图4－7(1)中的垃圾减量幅度较图4－7 (2)大，同时，图4－7(1)中的价格变化幅度较图4－7(2)小。可见，税收效应受需求弹性的影响，需求弹性越大，税收的垃圾减量效应就越显著。反之，则税收的垃圾减量效应越不显著，此时税收只有增加财政收入的作用。

图4－7　需求弹性影响税收效应

从图4－5、图4－6、图4－7还可看出，消费者的实际税收负担为P'－P*，厂商的实际税收负担为t－(P'－P*)。且供给弹性越大，厂商实际的税收负担越小;反之，厂商的税收负担越大。需求弹性越大，厂商实际的税收负担越大;反之，则厂商的税收负担越小。厂商承担的税负比重Ts可用下式表示:

Ts=－Ed/(Es－Ed)(4－1)

消费者承担的税收比重，也就是税收转嫁比率PF(Passthrough fraction)[16]可用下式表示:

Tc= Es/(Es－Ed)(4－2)

图4－8为税收政策的效应总结矩阵。在第Ⅰ象限，需求弹性和供给弹性都很小，税收的垃圾减量效应较小，税收仅有增加收益的作用(税收负担由双方共同承担)。在第Ⅳ象限，需求弹性和供给弹性都很大，税收的垃圾减量效应大，但税收获得的税收收益很少(双方实际的税负都很少)。在第Ⅱ象限和第Ⅲ象限，税收的垃圾减量效应中等，税收获得的收益也属中等，只是税收负担分配不一样，前者主要由厂商承担税负，后者主要由消费者承担税负。需注意的是，在第Ⅱ、Ⅲ象限，尤其是第Ⅳ象限，税收可能造成生产(消费)的过度削减，甚至会给产业、整个经济造成负面影响，如影响产业发展、就业机会、地区发展等，因此可能导致一定程度的经济效益损失。

图4－8　税收政策的效应矩阵

(二)补贴政策效应的理论分析

在再生材料需求市场上，供给者为家庭等消费者，需求者为循环回收厂商。对厂商循环回收或再利用实行补贴(单位补贴为t)后，消费者的供给曲线不变，回收厂商的需求曲线D右移至D″，再生材料价格从P*提高到P″，市场出清的再生材料循环回收(再利用)数量从Q*提高为Q″，从而实现增加再生材料的循环回收和再利用、降低社会垃圾量的目标。如图4－9所示。

下面进一步考察补贴政策效应的大小及其影响因素。与税收政策类似，补贴政策效应也受供给弹性的影响。如图4－10所示，实施再生材料循环补贴后，再生材料的供给弹性越大，对再生材料的需求增长越大，即补贴的垃圾循环效应(即回收量增加效应)越大。反之，则供给弹性越小，对再生材料的需求增长越小，即垃圾循环效应越小。

图4－9　补贴政策效应的一般分析

图4－10　供给弹性影响补贴效应

同理，补贴政策效应也受需求弹性的影响。实施再生材料循环补贴后，再生材料的需求弹性越大，对再生材料的需求增长也越大，即补贴的垃圾循环效应越大。反之，需求弹性越小，对再生材料的需求增长也越小，即补贴的垃圾循环效应也越小。

图4－11　需求弹性影响补贴效应

从图4－9、图4－10、图4－11还可看出，消费者享受的实际补贴份额为P″－P*，厂商享受的实际补贴份额为t－(P″－P*)。供给弹性越大，厂商享受的实际补贴份额越大;反之，消费者享受的补贴份额越大。需求弹性越大，厂商享受的实际补贴份额越小;反之，消费者享受的补贴份额越小。

图4－12为补贴政策效应的总结矩阵。在第Ⅰ象限，需求弹性和供给弹性都很小，补贴的垃圾循环效应较小，补贴仅仅增加了厂商和消费者收益(补贴份额由双方共同享受)。在第Ⅳ象限，需求弹性和供给弹性都很大，尽管厂商和消费者从补贴中获得的货币收益少，但补贴的垃圾循环效应很大。在第Ⅱ象限和第Ⅲ象限，补贴的垃圾循环效应中等，但是，这里补贴份额分配不一样，前者主要由消费者享受，后者主要由厂商享受。需注意的是，在第Ⅱ、Ⅲ象限，尤其是第Ⅳ象限，补贴政策可能导致过度生产、过度消费、过度废弃。换言之，补贴在取得垃圾循环效应的同时还可能刺激垃圾产生，这至少部分地削弱了补贴的垃圾管制效果。

图4－12　补贴政策的效应矩阵

比较税收和补贴的效应还可以发现，税收主要激励厂商在垃圾生产前减量化(减少产品产量或者生产更易于循环回收的产品)，但税收并不直接鼓励垃圾产生后的再循环;与之相对，补贴主要促进厂商在垃圾生产后再循环(刺激垃圾的循环回收和再利用)，但补贴并不鼓励垃圾生产的源头削减。可见，税收和补贴都只有一个方面的效应(要么是垃圾减量效应，要么是垃圾循环效应)。

(三)结论和引申

1.税收和补贴的环境效应(垃圾减量效应或垃圾循环效应)因产业特征而异。具体地说，税收和补贴的效应受特定产业供给弹性和需求弹性两方面客观因素(而不是管制者主观因素)的影响[17]。因此，税收和补贴可能在一些产业有效，在一些产业效率较低或无效。税收和补贴的效应大小具体如何，是否如期望的那样具有良好的垃圾减量或垃圾循环效果，还是只有收入再分配效应，这需要结合具体产业的需求、供给特征及其他内外部因素具体分析。

2.经济成本决定了垃圾减量和垃圾循环的合理范围和区间。上面分析主要针对税收和补贴的环境效应，其隐含的假设是垃圾减量越显著越好，或者垃圾循环越显著越好。实际上，分析税收和补贴的效应还需要注意其经济成本(即从经济效益角度权衡其成本收益)。对于税收来说，其在产生垃圾减量效应的同时也可能导致生产(消费)的过度削减，从而对产业甚至整个经济产生负面效应。对循环补贴来说，尽管从理论上讲，补贴可能导致100%的回收率(只要补贴额足够高)，且有时100%的再利用率技术上也是可行的，但从总体生产成本和总体交易成本的角度出发，这种补贴从经济上讲也是不可行的。

3.税收和补贴的社会成本(即公平效应或收入分配效应)因产业特征而异。一些产业主要由生产者承担税负(或享受补贴)，一些产业主要由消费者承担税负(或享受补贴)，另外一些产业则由双方共同承担税负(或享受补贴)。对于税收和补贴的社会成本也需要结合具体产业的需求、供给特征及其他内外部因素具体分析。社会成本决定了税收和补贴的实际适宜性和可行性，尤其是中国面临贫困约束和落后约束(这一点是中国与经济发达国家不同之所在)。例如，如果高污染产品同时也属于基本生活必需品(如电、燃料、基本食品等)，贫困家庭的消费支出占收入的比例相对较大，那么税收政策的实施可能会损害穷人的利益，也是不可行的。

4.税收和补贴的效应受管理成本(信息成本、监督成本、执行成本)的影响。上面分析并未考虑管理成本，事实上，管理成本的差异也会导致税收和补贴实际效果的差异。在一些产业，税收和补贴的管理成本低，其效应具有确定性，但另外一些产业，税收和补贴的管理成本高，其效应则具有不确定性。管理成本主要取决于税收和补贴涉及的厂商数量及其产品特征:①税收和补贴波及的厂商数量影响管理成本。在以上理论分析中，我们考察的是直接的供需双方，实际上，除了直接的供需双方外，还要考虑税收和补贴效应向其他经济主体(如原料厂商、销售商等上下游厂商)传递的可能性及其传递效应大小。一般来说，如果波及面广(受税收和补贴影响的主体很多)时，税收和补贴的实际效应可能非常复杂、难于估计，且不确定性程度高。反之，波及面小时，税收和补贴的实际效应则可能较简单、易于估计，且不确定性程度低。例如，对包装征收处理费用波及的产业和厂商较多，但对电池、轮胎征税波及的产业和厂商较少，因此，征收电池税、轮胎税的效应比较确定，但征收包装税的效应则是不确定的[18]。②产品特性也决定了税收和补贴实施的管理成本。产品种类、型号繁多，且变化迅速，税收和补贴实施的管理成本较高;反之，产品种类、型号较少，且相对稳定，则税收和补贴实施的管理成本较低。

在以上四点中，1是环境效应，2、3、4分别是经济成本、社会成本和管理成本。环境效应是税收和补贴实施的收益，经济、社会和管理成本则是实施的成本。它们共同决定了税收和补贴的有效性、可行性和适宜性。

二、税收和补贴效应的实证检验:以纸与废纸为例

根据以上理论分析，我们只能对税收和补贴政策效应的方向、大小有一个大致了解。税收和补贴的效应具体如何，这需要结合具体产业的需求、供给特征及其他因素具体分析。而且，上面主要讨论的是税收和补贴通过影响价格而产生的政策效应，有时税收和补贴并非直接影响价格，而是影响非价格因素，如产品质量、购买便利性等。这无法从理论上一般讨论，只能针对具体产业具体分析。下面以垃圾中的一种主要成分——纸与废纸为例[19]，对税收和补贴的具体效应进行实证检验。

(一)中国纸与废纸业现状描述

分析税收和补贴效应之前，我们首先对中国纸与废纸业现状进行简单描述。如表4－5所示，1996年中国纸和纸板消费量为3066万吨，2005年达到5930万吨，9年增长93.4%。1996年纸和纸板人均年消费量为24.7千克，2005年达到45.4千克，增长83.6%。废纸再利用量和回收量也有较大增长。2000年废纸浆用量为1140万吨，2005年废纸浆用量增长到2810万吨，5年增长146.5%。废纸回收量从1996年的853万吨增长为2005年的1809万吨，9年增长112.0%。与之相对，中国废纸回收率一直在30%左右徘徊，2005年废纸回收率为31.5%，与1996年相比增长很少。

表4－5　中国纸产量及废纸回收情况表

续表

注: 1.废纸浆利用率=废纸浆使用量/纸和纸板产量=(国产废纸浆+进口废纸浆)/纸和纸板产量。由于废纸浆出口微乎其微，这里不考虑废纸浆出口量。2.废纸利用率=废纸使用量/纸和纸板产量=(废纸回收量+废纸进口量)/纸和纸板产量。这里也不考虑废纸出口量。3.废纸回收率=废纸回收量/纸和纸板消费量。

资料来源:中国造纸学会编:《中国造纸年鉴2005》，中国轻工业出版社，2005年，第99～100、105～106、216页。2005年的数据来自顾民达:《中国废纸回收利用的现状与展望》，《纸和造纸》2006年6月，第25卷。*为笔者测算值，我们是根据“废纸浆=0.8×废纸使用量=0.8×(废纸进口量+废纸回收量)”的经验公式测算的。

从世界范围看，2004年世界纸和纸板总产量为35959.9万吨，总消费量为35752.7万吨，废纸回收量为17047.3万吨，平均回收率为47.7%，如表4－6所示。中国废纸回收率与世界平均水平相比，还有相当大的差距。在表中列举的12个国家中，中国的废纸回收率(30.4%)倒数第二，仅仅高于印度(15.8%)，远远低于韩国(83.4%)、日本(68.4%)、德国(68.0%)等发达国家，也低于印度尼西亚(48.1%)、墨西哥(41.9%)等发展中国家。

表4－6　部分国家的纸产量与废纸回收量(2004年)

资料来源:中国造纸学会编:《中国造纸年鉴2005》，中国轻工业出版社，2005年。中国的数据是我们另外补充的。NA表示缺乏数据。

中国废纸回收率持续低下，这一方面导致我国大量纸张资源未能有效再生利用，形成纸张资源的严重浪费。近年来，废纸在我国城市垃圾中的比例持续增加。以上海为例，纸张比例从1990年的4.0%上升到2003年的9.23%。事实上，纸张已经成为除厨余垃圾之外比重最大的一种垃圾成分，这些纸张多数随着垃圾被直接扔掉;另一方面造成我国废纸进口量逐年增加，造纸原料依赖进口废纸的情况逐年增长。中国对进口废纸的依存度从1996年的13.85%提高到2005年的48.49%[20]。在国际废纸供应量不可能大量增加的情况下，中国解决废纸供应的根本措施是大力增加国内废纸回收量。因此，提高废纸回收率、促进纸张循环再利用不仅从管制城市固体废弃物角度看非常重要，而且对于中国造纸工业的发展也非常关键。

为了促进纸张的循环回收，降低垃圾中废纸资源的浪费，一个主要政策思路是制定各种税收和补贴政策，以促进纸张的循环回收或抑制纸张的消费。但税收和补贴是否有效可行，这需要对税收和补贴的效应进行实证检验。

(二)纸与废纸的供需弹性测算与管制效应检验

根据前面的理论分析，为了测度税收和补贴的实际效应，我们必须先考察纸张与废纸的需求、供给弹性。

如表4－7所示，所有类型纸张的原生材料需求弹性均低于1，其中新闻纸的原生材料需求弹性仅为－0.301。同时，废纸的需求和供给都是非常缺乏弹性的，再生材料(废纸)的需求弹性最高的仅仅为－0.16，供给弹性仅为0.200。

表4－7　纸与废纸的需求与供给弹性

资料来源: Palmer，Karen，and Sigman，Hilary，and Walls，Margaret，The Cost of Reducing Municipal Solid Waste，Journal of Environmental Economics and Management，1997，33(2).NA表示缺乏数据或没有市场。

上面并未考虑不同税收或补贴方式(例如，对厂商设备购置补贴还是对劳动投入补贴)的差异。显然，税收和补贴的效应也会因税收和补贴方式的不同而有所差异。表4－8列出了废旧报纸各类需求弹性的估计。

表4－8　废旧报纸各类需求弹性(均值)的估计

资料来源: Nestor，Deborah Vaughn，Partial Static Equilibrium Model of Newspaper Recycling，Applied Economics，1992，24.

可以看出，废旧报纸对劳动价格和能源价格的需求弹性非常小(短期需求弹性几乎为零，长期需求弹性也在0.02以下)，废旧报纸对自身价格的需求弹性也很小(短期需求价格弹性估计仅为－0.0475，一年以后是－0.0732，长期也只有－0.1216)。但是，废旧报纸对资本价格的长期需求弹性和新闻纸产量的长期产出弹性较高，废旧报纸对资本价格的长期需求弹性为－2.6388，对新闻纸产量的1年产出弹性达2.8265，长期产出弹性高达9.0010。由此，可以预计，随着新生产能力(资本投资)增加和市场容量(新闻纸产量)扩大，废旧报纸的需求会显著增加。

以上需求和供给弹性估计是针对经济发达国家(尤其是美国)的情况。对于中国纸张与废纸的供需弹性，我们找不到权威可信的数据，只能根据纸张与废纸的价格、产量(回收量)、收入水平等数据自行测算。为此，我们建立双对数(Doublelog)线性回归模型以测度弹性。其理论模型如下。

在式(4－3)中，回归系数β1测度了Y对X1的弹性，也就是给定X1的百分比变化引起Y的百分比变化。当Y代表对某一商品的需求量，X1代表其单位价格，β1即为需求价格弹性。同理，回归系数β2测度了Y对X2的弹性。当X2代表收入时，β2即为需求收入弹性;当X2代表某种原料产量时，β2即为对该原料的产出弹性。依此类推。式(4－4)列出了废纸需求对纸张产量的弹性估计[21]。式(4－5)列出了废纸供给(用回收率替代)对收入(用实际人均GDP替代)和纸张消费的弹性估计。

Ln(废纸需求量)=－5.951+1.640Ln(纸板产量)(4－4)

Ln(废纸回收率)=7.477－1.310Ln(实际人均GDP)+1.267Ln(人均纸张消费量)(4－5)

注:括号内数字为t值，括号上方数字为标准误。

可以看出，废纸需求主要取决于纸张产量。纸板产量每提高1%，废纸需求就增加1.640%。可见，废纸相对于纸板产量是富有弹性的。与此同时，废纸回收率主要取决于人均纸张消费量和人均GDP。实际人均GDP每增加1%，废纸回收率就降低1.310%。可见，废纸回收率相对于实际人均GDP是富有弹性的。这可能由于随着收入提高，废纸回收的收益相对降低，从而人们不太注重废纸回收。与之相对，人均纸张消费量每提高1%，废纸回收率就提高1.267%。可见，废纸回收率相对于人均纸张消费量也是富有弹性的。造成这种现象的原因可能在于，废纸回收有一定的规模经济性，随着纸张消费量的提高，回收量和相应的回收率也越高。

对于废纸的需求价格弹性或供给价格弹性，则很难精确估计，这是由于废纸总体价格及其历史趋势信息难以准确获得[22]。虽然很难精确估计，但我们也可以大致地推测中国废纸的需求价格弹性和供给价格弹性都很小。这是因为:

对厂商来说:①许多新闻印刷业的机器资本设备主要适用于原生纤维。在大部分现有生产技术都是针对原生材料的情况下，应用再生材料生产需要极其昂贵的新设备投资，使用再生材料的短期边际成本是很高的(Nestor，1992)。②许多纸浆加工厂商通常位于原材料产地(森林附近)，而不是城市需求市场，而城市需求市场才是废旧报纸的主要产出地。废旧报纸产出地和纸浆加工厂商之间的过长距离也限制了纸浆加工厂商扩张其废旧报纸的加工能力。③高成本使再生纸的市场价格相对偏高，加之再生纸的亮度偏低、颜色灰暗，因此许多企业不愿意使用。④废旧纸张的市场供给非常不稳定(相对于原生材料市场来说)，供给数量有着较大的不确定性。中国废旧纸张供给的数量不足，来源不稳定，这已成为业内共识。据一些造纸厂反映，最让他们头痛的事就是废纸原料问题(张越，2004)。⑤中国废旧纸张供给的质量也不能令厂商满意。由于废纸是从各地通过不同渠道收集而来，而我国目前缺乏详尽的废纸分类标准，不能完全做到按质论价收购，造成品种混杂，废纸中草浆含量过高，再生纸产品质量缺乏竞争力。个别回收者甚至向废纸中注水，渗水后的废纸纤维组织受到破坏，根本达不到生产要求的质量指标，不符合造纸浆要求(张越，2004)。

对于家庭消费者来说，随着人们收入的提高，废纸回收的收益相对降低，人们越来越不注重纸张的回收，尤其是年轻人尚未形成循环回收的习惯。

由此，我们可以大致地推测，废纸价格的小幅度变动既不会显著增加家庭对废纸的回收量，也不会显著增加厂商对废纸的需求量。换句话说，中国废纸的需求价格弹性和供给价格弹性都是很缺乏的。

(三)结论和启示

根据废纸供给和需求弹性(包括对价格、收入和纸张消费的弹性)估计，我们可以得出以下几点结论:

(1)直接影响废纸价格并不会显著提高对废纸的需求，不会显著提高废纸利用率。

(2)纸张产量增加有助于提高对废纸的需求[23]。这一结论与Nestor(1992)的结论类似。Nestor认为，废旧报纸对新闻纸产量的产出弹性较高，增加废旧报纸需求量的最有效政策是增加新闻纸产量，随着新生产能力增加和市场容量扩大，废旧报纸的需求会显著增加。

(3)直接影响价格并不会显著提高废纸回收率，而且随着收入提高(体现为GDP增长)，家庭回收废纸的激励还会进一步下降。

(4)增加纸张的消费(而不是抑制纸张的消费)有助于提高废纸回收率。对纸张和造纸业征税以降低纸张消费量，这可能会产生适得其反的垃圾管制效果。相反，通过鼓励纸张消费的同时增加纸张的循环回收，这更有利于以最小的社会成本实现垃圾管制的效果。

在以上四点结论中，(1)、(2)是从废纸需求角度讲的，(3)、(4)是从废纸供给角度讲的。由此，为了激励废纸回收，我们可以得出以下几点启示:

(1)加强对厂商的资本投资补贴，激励厂商进行技术升级，淘汰落后工艺。根据Nestor(1992)的研究结果，废旧报纸对资本价格的需求弹性较高，对废旧报纸回收再利用的资本投资补贴(而不是劳动投入补贴或直接影响废纸价格)相对来说会比较有效。因此，政府应该对厂商购置新型的可使用再生材料(废旧报纸)的资本设备进行补贴，激励厂商加大对废纸处理新技术、新设备和专用化学助剂的研究力度，以提高废纸浆得率和产品质量。

(2)实施最低循环成分立法，激励厂商提高产品中循环成分含量。以美国为例，到20世纪90年代中期，有13个州已经建立了新闻用纸的循环含量标准(伯特尼、史蒂文斯，2004)。我国政府也可以出台类似的最低循环成分立法，以激励厂商提高纸张中的再生材料成分，从而促进废纸循环回收。

(3)实行政府优先采购条款。很多经济发达国家对于政府优先采购条款都有明确且具体的规定。以美国为例，1976年，美国颁布了《资源保护与回收法》(Resource Conservation and Recovery Act，RCRA)，其中的“政府采购”条款(6002条款)要求环保局对各级政府购买指定产品作出相应的规定。根据6002条款，环保局提供了有关联邦政府购买纸制品的详细指南。1993年10月，克林顿总统正式签署了12873号行政命令《联邦政府购买、循环与废弃物预防》(Federal Acquisition，Recycling，and Waste Prevention)，该行政命令要求联邦政府只能购买可回收复印纸，政府机构采购的所有纸张到1995年必须含有至少20%的废纸成分，2000年增加到25%。一些资料显示，自12873号行政命令发布以来，美国联邦机构再生复印纸的使用比率从1994年的12%提高到1998年的69%，1999年高达98%[24]。中国在政府及各事业单位采购中，也可以出台类似的政策规定，以促进废纸的循环回收。

(4)加快建立一整套完善高效的废纸回收体系。目前我国的废纸回收还处于民间自发的小规模低水平阶段，主要依靠个体进行零星收购与销售为主，缺乏规模化的废纸收购企业集团[25]。对此，借鉴发达国家回收废纸的先进经验，我国应加快建设不同层次、不同类型、不同纸种、不同规模的废纸回收集散基地和规范化的废纸交易市场，组建具有一定规模和水平的大型废纸企业集团和废纸加工基地。鼓励大型造纸企业集团在大城市建立废纸收购、分选、打包、储存基地，建立互通市场、品质、分类、信息、价格及技术支持等机制的废纸回收系统，最终建立一整套完善高效的废纸回收体系。

(5)做好废纸的分类回收和分类处理工作，保证废纸资源的合理利用。废纸分类回收对于再生纸的生产及其产品质量保证，进而提高废纸回收利用率都具有特别重要的意义。美国等经济发达国家的废纸分类标准非常详细(张越，2004)，而目前我国还缺乏全面的废纸分类标准。因此，政府必须完善相应的废纸分类标准。同时，制定相关法律法规，加强管理，改变废纸掺假掺杂、质量低劣等违规行为。

(6)采用一些非经济性因素以刺激家庭消费者提高废纸回收量。对家庭消费者来说，试图直接影响废纸回收价格来提高废纸回收率是比较低效的，而且随着GDP增长和居民收入增加，居民对废纸循环回收的积极性还会下降。因此，政府必须更多地通过法律、教育、社会等非经济手段刺激家庭消费者提高废纸回收量。美国很多州都制定了禁止纸张丢弃和填埋的法律，中国也可以出台类似法规，避免居民将纸张直接扔进垃圾箱。立法的同时，还应该开展积极的社会营销和公共教育运动，教育居民(尤其是年轻人)不要将纸张(包括废报纸、杂志、书本、包装纸等)直接扔掉，而是将其积累起来分类回收。此外，通过建立更便捷的回收网点和回收渠道，降低居民回收废纸的时间、精力成本，等等。

在以上六点启示中，(1)、(2)、(3)是从废纸需求角度讲的，(4)、(5)、(6)是从废纸供给角度讲的。显然，提高废纸回收率必须同时从需求和供给两方面入手。

为了有效地实施税收和补贴政策，有必要采取一定的营销策略。笔者以为，税收和补贴实施的主要政策营销策略如下。

一、充分收集税收和补贴政策实施的相关信息

这里的信息至少包括三方面:①关于产品污染损害的信息，即垃圾的负外部性成本信息。在我国，目前还缺乏垃圾污染损害成本的权威可信信息，制定政策往往采用直观、感性、经验的方法，缺乏科学的依据。因此，中国需要加强对垃圾污染损害成本(包括环境成本、经济成本和社会成本)的测度，从产品生命周期评价角度具体考察特定产品(材料)的开采、制造、销售、使用、回收和废弃全过程的环境、经济、社会成本，从而为税收和补贴政策的制定和实施提供基础信息数据。②税收和补贴对厂商生产成本影响的信息。这里，对厂商生产成本影响并非仅仅指厂商承担(或享受)的税收(或补贴)总额，而且指在税收和补贴下，厂商生产调整(减少或增加生产)、技术变革等产生的一系列额外成本。当然，充分收集信息需要厂商的支持和合作，有时，也可以让厂商介入政府的信息收集和政策制定工作，这也有助于降低税收和补贴实施的阻力。③税收和补贴的管理成本(包括信息成本、执行成本、监督成本等)信息。显然，如果税收和补贴的管理成本过高，税收和补贴政策也不能有效实施。以上三方面信息都需要针对具体产品、具体产业和具体政策进行测算。本书不详细展开讨论。

二、明确税收和补贴政策实施的范围与领域

确定实施范围与领域需要综合权衡税收和补贴实施的收益(即垃圾减量和循环的收益)和实施的成本(信息成本、执行成本、监督成本等)。显然，只有实施收益大于实施成本，税收和补贴政策才有存在的空间。以预收处理费用为例:

从实施收益的角度考察，预收处理费用主要适用于消费后不可循环回收的产品。这是由于，预收处理费用的主要功能是激励厂商在产品生产前减量化(减少产品产量或者生产更易于循环回收的产品)，但它并不直接鼓励产品消费后的再循环。因此，预收处理费用对于消费后不可循环回收产品比较有效。而对于可循环回收产品，由于预收处理费用不鼓励循环回收，仅仅采用预收处理费用是比较低效的。

即便对于某些不可循环回收的产品，在某些特定情况下，预收处理费用也可能并不是合适的手段，特别是对于那些有很大毒性的危险废弃物。这是因为，预收处理费用对于实现特定的环境目标，具有一定的不确定性，因为它是以直接控制单位污染削减的成本为特征的，而不是以直接控制污染排放量为特征的。在存在适宜的监督和强制执行手段的情况下，一些命令控制型管制政策对实现环境效果提供了更高的确定性，特别是对于那些有毒物质(伯特尼、史蒂文斯，2004;张越，2004)。因此，对于那些污染危害很大、需要迅速禁止的产品来说，有时采用命令控制型政策更为合适。

从实施成本的角度考察，一般来说，对于电池、轮胎等产品，由于产品的品种型号少，涉及的产业和厂商数量也较少，从而管理成本较低，预收处理费用的应用比较有效。但对于某些包装产品，由于种类多样，涉及的产业和厂商数量众多，预收处理费用设计和应用过程中的问题较多，管理成本较高，实施预收处理费用必须谨慎。根据美国等经济发达国家的经验，预收处理费用主要针对轮胎、电池、塑料袋、一次性容器、一些家电产品等品种、型号较少的产品，其他品种繁多、涉及面广的产品，则使用较少。

由此，综合预收处理费用的实施收益与实施成本，我们应优先对电池(尤其是不可充电电池)、轮胎、不可降解塑料袋、一次性容器等管理成本较低，同时实施收益较大的产品(包装)应用预收处理费用。而对于其他产品(包装)，预收处理费用的实施则应比较谨慎。

三、克服税收和补贴政策实施的阻力

仍以预收处理费用为例。一般的，相对于其他产品(如奢侈品、劣值品)消费税来说，预收处理费用的实施阻力相对较小。以奢侈品消费税为例，首先奢侈品的界定就存在不同的标准和很大的争议(朱为群，2001)，有时还涉及价值判断这样的规范性问题。而且，随着时间推移，奢侈品的界定还会相应的变化。与之相对，预收处理费用的产品对象可以较明确地界定。但是，预收处理费用并非没有实施阻力。预收处理费用的实施阻力主要来自厂商，也有部分阻力来自居民和消费者。对厂商来说，税收政策一般会受到激烈的反对(尤其是多数厂商认为税收过高或明显不合理时)。对居民而言，居民对产品税的认同程度较高。根据我们对城市居民的调查，在1059个被调查者中，同意或大致同意“政府应该对企业征收高额包装税，以减少产品过度包装”的居民有913人，占86.2%，不同意或不太同意的居民仅63人，占6.0%，如图4－13所示。这从一个侧面反映了当前很多产品中存在的过度包装问题，以及居民对通过税收以抑制过度包装、减少垃圾污染的高度认同[26]。但仍有少数居民不认同(反对)对企业征收高额包装税。据我们调查，其主要原因是担心企业会将税收转嫁给消费者，导致产品价格提高，损害消费者利益。

由此，降低厂商和消费者对预收处理费用的阻力可以采取如下策略:

图4－13　城市居民对包装税的态度

1.为了避免预收处理费用给厂商或消费者带来的过高负担，可以考虑对厂商或消费者实行循环回收补贴。例如，对一些厂商或消费者采用税收减免、先征后返等给予税收优惠，尤其是与废旧产品(包装)的循环回收激励机制联系起来。实施预收处理费用的同时实行循环回收补贴[27]，这可以减少消费者或厂商的实际负担，降低预收处理费用实施的阻力。

2.将税收收益用于特定垃圾处理或其他环境管理项目。对于一般的环境税收来说，是否完全实行专款专用尚有争议(朱为群，2001)。但对于预收处理费用，从经济发达国家的经验看，一般都专用于特定废弃物的处理成本。例如，将对汽车轮胎实施预收处理费用获得的税收收益用于处理废旧汽车轮胎(而不是纳入一般财政预算)。对中国来说，将税收收益用于特定废弃物处理项目，这不但有利于矫正环境负外部性，而且可以有效降低预收处理费用的阻力。

3.实施差别化的预收处理费用政策。例如，对于未达到特定标准(如特定循环成分含量标准、特定回收率标准)的产品(材料)征收较高的处理费用，对于达到特定标准的产品(材料)则实行税收减免和税收返还，甚至不征收处理费用。实施差别化的预收处理费用政策，这一方面有助于降低预收处理费用的实施阻力，另一方面也有助于提高预收处理费用的实际效果。

四、制定税收和补贴政策实施的支持性体系

以预收处理费用的实施为例，需要采取的支持性政策措施主要包括:

1.制定和完善相应的法律体系。从发达国家的经验看，多数国家实施预收处理费用都是以立法为先导。中国在实施预收处理费用时也需要制定和完善相应的法律体系，明确预收处理费用的覆盖范围、实施方式、费率大小、征收对象、违规惩罚等内容。

2.采取切实有效的措施鼓励厂商调整其生产行为。预收处理费用的主要目标不在于筹集垃圾处理费用，而是通过经济激励机制刺激厂商从源头削减垃圾量。因此，应采取切实有效的措施鼓励厂商调整其生产行为，以提高预收处理费用的实际垃圾减量效果。例如，实施预收处理费用前，给予企业适当的调整时间以便企业作出调整产品(或使用材料)的反应;通过豁免条款鼓励厂商改变其生产行为以减少被征税，对开发和生产可循环回收产品或包装的厂商给予一定的税收减免，以从源头削减垃圾量和促进产品(包装)的循环回收，等等。

3.将预收处理费用的部分收益用于循环回收补贴。根据前面的分析，预收处理费用尽管可以通过抑制消费实现垃圾减量的效果，但预收处理费用不鼓励循环回收，消费者在消费后会丧失循环回收的积极性。由此，将预收处理费用的部分收益用于循环回收补贴，这有助于弥补这一缺陷，促进产品的循环回收。这方面，2003年香港特区政府实施的“月光宝盒计划”对我们有一定的借鉴意义[28]。根据“月光宝盒计划”，中秋节过后，全港12个大型商场和27间煤气公司客户中心及店铺设置回收站，收集纸质和铁质月饼盒。市民每交回1个月饼盒可得到1套优惠券，在指定的130间食肆、两间连锁饼店及煤气公司使用时，享受折扣或免费美食等优惠。在我国上海，也有成功的案例。为解决“白色污染”问题，上海市从2000年开始对重量5克的PS塑料餐盒按每只3分向生产餐盒企业征收回收处置费(即预收处理费用)。回收处置费的支出包括:支付参与捡拾回收餐盒的下岗职工、外地来沪打工族、家庭妇女等个人及其他企业的回收费用，每只1.5分;支付给PS发泡餐盒处置企业的补贴，每只0.5分;支付给管理、执行等有关单位的补贴，每只0.5分;用于在回收系统工程中的运输费用，每只0.5元。上海将循环回收补贴与预收处理费用相结合，取得了理想的效果。据统计，目前上海每天使用发泡塑料餐具120万个，回收80万个以上，回收率在70%以上，年回收量达到3亿只。在4年多时间里，上海市已累计回收一次性塑料餐盒近12亿只，折合7373吨，再造塑料粒子3687吨，全部成为生产硬塑料产品的原料[29]。

4.对消费者和厂商加强传播沟通，告知预收处理费用的实施目标、实施对象等信息。对消费者来说，产品价格变动对其消费行为的净影响有时并不大，但预收处理费用的“象征意义”向消费者传达了这样的信息:这种产品是不合意的，应该减少对其的消费。因此，对消费者加强预收处理费用实施目标、实施对象的传播沟通，这有利于消费者更好地认识预收处理费用，从而调整消费行为，减少对不可循环回收产品的购买和消费，增加对可循环回收产品的购买和消费，最终提高预收处理费用的效果。对厂商来说亦是如此。

[1]税收和补贴在现实经济中运用非常普遍，本章主要讨论旨在矫正外部性的税收和补贴政策，不讨论其他用途的税收和补贴政策。

[2]需要注意的是，这里并不是对为害行为的补贴，而是对减少负外部性行为的补贴，或者说对增加正外部性行为的补贴。

[3]其实，在三种补贴类型中，基本类型就两种:一是对负外部性接受者进行补贴;二是对正外部性制造者进行补贴。第Ⅲ象限的补贴是对减少负外部性行为的补贴，也就是对增加正外部性行为的补贴，它实际上可以并入第Ⅱ象限。尽管如此，从理论上厘清补贴政策的作用空间还是很有必要的。

[4]下文我们讨论的税收政策，如不特殊说明，均指预收处理费用政策。

[5]参见OECD:《环境管理中的经济手段》，中国环境科学出版社，1996年。转引自沈满洪:《环境经济手段研究》，中国环境科学出版社，2001年。

[6]参见《倡导环保爱尔兰提高塑料袋税》，2007年2月22日，http:// hxtc. china. cn/environment/txt/2007－02/22/content_ 7854204.htm.

[7]参见Martin，Russ，Florida’s Advance Disposal Fee: Lessons For North Carolina，1994，http://www.p2pays.org/ref/24/23695.pdf.和Advanced Disposal Fees，http:// www.bottlebill.org/about_ bb/mythfact/adf.htm．

[8]参见Advanced Disposal Fees，http://www.bottlebill.org/about_ bb/mythfact/ adf.htm.

[9]参见Wood，Bill，and Lomax，Geoff，and Aunan，Lauri，The ADF: A Design Failure，The Florida Public Interest Research Group，National Environmental Law Center，September 1991.

[10]“瓶子法案”的主要内容就是对饮料容器实行押金返还制度。

[11]转引自Science Applications International Corporation(SAIC)，Packaging Restrictions Research: Targeting Packaging for Reduction，Reuse，Recycling and Recycled Content，BWPRR Overview，Spring 2000，http://home.nyc.gov/html/dsny/downloads/pdf/ guides/recycling/wprr/wprr08. pdf.

[12]起初，轮胎消费税率为10%，2000年1月，除子午线轮胎免征消费税，翻新轮胎停征消费税外，其余轮胎继续按10%税率征收消费税。

[13]当然，严格来说，轮胎、木制一次性筷子和实木地板的消费税并不属于预收处理费用。因为，消费税收入通常纳入一般财政预算，而预收处理费用的收入则用于弥补相应废弃物的处理成本。

[14]例如，在中国实木地板业，据统计，2004年全国实木地板生产企业有6000多家，个体加工者居多。在木制筷子业，很多生产企业也都是小企业甚至个体厂家。在包装业，中国瓦楞生产线现有4000条之多，已经超过美国、日本及欧洲生产线的总数，仅浙江宁波地区就有43条生产线，分布在36家企业。在纸箱后加工业，中国有加工企业3000多家，从业人员13万人。

[15]这里，“对社会更不利”既包括使垃圾总产量增加，也包括使垃圾成分更难于生物降解和循环回收。

[16]转嫁比率PF为需求(或供给)弹性对供需弹性加总的比率——参见Pindyck，RobertS.，and Rubinfeld，Daniel l.，Microeconomics，Prentice－Hall International，Inc，1997.

[17]影响供给弹性和需求弹性的客观因素就是影响厂商反应行为的主要因素。我们在第二节已经讨论，这里不再赘述。

[18]当然，这并不意味着对电池、轮胎而言，预收处理费用是最佳政策。事实上，最终选择哪种政策，这需要对不同政策进行比较研究。

[19]以纸与废纸为案例是出于以下两个原因:一是废纸和纸板在城市固体废弃物中的比重较大，一般占总量的10%以上，是厨余之外比重最大的一种垃圾成分。例如，2003年上海垃圾组分中纸类成分占9.23%，北京生活垃圾中废纸比重高达18.18%，而且随着经济发展，纸类比重还会继续增加。2003年美国城市固体废弃物中，纸张占35.2%。二是相对于其他垃圾成分(如塑料、玻璃等)，废旧纸张有较高的循环回收价值，同时也有着一定规模(不容忽视)的循环回收市场，而废旧塑料或玻璃等的回收价值相对较低，循环回收市场远远不如纸张。

[20]这里，我把“对进口废纸的依存度”定义为“进口废纸占所有废纸的比例”。以2005年为例，1703/(1703+ 1809)= 48.49%。

[21]这里的废纸需求既包括对国内废纸的需求，也包括对进口废纸的需求。

[22]即便能够获得废纸总体价格及其历史趋势信息，由于不同种类废纸(如废报纸、纸箱、纸板)的比例可能会随着时间变化而变化。如回收废纸中，废报纸相对纸箱、纸板的比例可能变动，而废报纸与纸箱、纸板的回收价格不一定相同。因此，关于废纸价格的信息也不再可靠。

[23]当然，这里的废纸需求包括进口废纸。事实上，根据一些国内厂商反映，它们更“偏爱”进口废纸。

[24]参见陈军:《世界各国政府绿色采购的发展现状》，《中国物流与采购》2004年第22期。

[25]参见顾民达:《中国废纸回收利用的现状与展望》，《纸和造纸》2006年6月(第25卷)。

[26]当然，包装税能否真正有效实施还需要考虑管理成本。

[27]税收和补贴政策的结合实际上就是第五章讨论的押金返还制度。

[28]参见佚名:《香港展开“月光宝盒”回收计划月饼盒变身钢筋》，2003年9 月13日，http://www. china.org. cn/chinese/ChineseCommunity/404015.htm.

[29]参见孙小静:《上海:“三分钱”治理“白色污染”》，《人民日报》2005年11月4日，第6版。