押金返还制度

押金返还制度_城市固体废弃物管

在固体废弃物管制政策中，押金返还制度是受到广泛欢迎和赞誉的一种管制政策。与下游管制政策针对家庭、上游管制政策针对厂商不同，押金返还制度是同时针对家庭和厂商的固体废弃物管制政策，我们称之为综合管制政策。本章在对押金返还制度进行理论分析和实践回顾的基础上，考察家庭和厂商对押金返还制度的反应，分析押金返还制度的实际效应。最后讨论押金返还制度实施的政策营销策略。本章的框架结构如图5－1所示。

图5－1　押金返还制度的政策—反应—效应—营销(PREM)框架

一、押金返还制度的理论分析

(一)押金返还制度的一般分析

押金返还制度是消费者或下游厂商在交易时预先支付一定的押金，履行某些义务后获得押金返还的一种政策机制。押金返还制度有两种不同的类型(如图5－2所示):(1)“市场驱动”(Market-generated)的押金返还制度，也叫“自发”(Voluntary)的押金返还制度、“生产者发起”(Producer-initiated)的押金返还制度;(2)“政府驱动”(Government-generated)的押金返还制度，也叫“强迫性押金”(Forced deposit)、“强制性押金”(Mandatory deposit)等。

先考察“市场驱动”的押金返还制度。“市场驱动”的押金返还制度应用非常广泛。例如，消费者从厂商处租赁汽车或复印机等耐用产品时，通常支付一定的押金，当返还相应的耐用品时再赎回押金。又如，消费者购买啤酒等饮料产品时，通常预先支付一定的费用(押金)，当空酒瓶返还给零售商时获得押金返还。再如，家用电器厂商销售新家用电器时实施“以旧换新”，这实际相当于购买家用电器时支付一笔押金，返还废旧电器时获得押金返还(体现在购买新电器时享受一部分折扣)。

“市场驱动”的押金返还制度主要出于经济目标(而不是环境目标)而产生，它既可能出于循环回收的经济目标，也可能出于其他经济目标(非循环回收)。具体来说，“市场驱动”的押金返还制度出于以下目标:①确保产品(包括废旧产品及包装容器)的循环回收。生产者回收废旧产品或包装后，通过清洗、加工、再利用，能够节约生产成本。啤酒厂商实施的退还空瓶制度就是这样。②确保消费者对产品的使用及养护(Bohm，1981)。汽车或复印机等耐用产品租赁厂商实施的抵押返还制度就是这样。消费者为了获得押金返还，必须确保对产品的维护。③向消费者展示产品质量，转移或降低产品缺陷给消费者带来的风险，促进产品的销售(Baumol，1983)。家用电器厂商实行的“以旧换新”制度，这事实上也包含了厂商对其产品质量的保证。④实施价格歧视(价格差别化)，增加产品需求(Bohm，1981)。例如，家用电器厂商实施的“以旧换新”，一般都是同品牌的“以旧换新”(有时甚至在产品型号上还有所限制)，这降低了产品的替代弹性，有助于厂商维持老顾客，吸引新顾客，巩固市场地位。同时，促进消费者更新产品，缩短产品使用寿命，增加市场需求。

图5－2　押金返还制度的类型

在以上四个目标中，①是循环回收的经济目标，②、③、④是其他经济目标。出于循环回收目标的押金返还制度(图5－2中的Ⅰ)节约了资源，增加了回收再利用，减少了垃圾的产生，有一定的环境效果(尽管它是厂商追求自身经济利益的副产品)。与此同时，出于其他经济目标(非循环回收)的押金返还制度(图5－2中的Ⅱ)尽管也具有刺激回收的功能，但其往往降低了产品耐用性和使用寿命，刺激了产品需求，因此，并不一定导致垃圾产生和排放减少，甚至在一定程度上增加了产品废弃和垃圾产生(Bohm，1981; Baumol，1983)。

在“市场驱动”的押金返还制度中，出于其他经济目标的押金返还制度在过去和现在都是广泛存在的。现实中，为实现价格差别化、展示产品质量或确保产品维护的押金返还制度几乎无处不在。但是，出于循环回收目标的押金返还制度的使用在逐渐减少。在发达国家，从20世纪60年代开始，出于循环回收目标的押金返还制度逐渐消逝，如今几乎完全看不到了(Kulshreshtha 和Sarangi，2000)。技术进步与便利性追求导致一次性饮料容器的相对成本日益降低，而回收的运输、清洗、储藏等费用较高，因此，从经济效益的角度看，企业不愿再为了循环回收而使用押金返还制度。在发展中国家，由于劳动力成本低，原材料价格较高，出于循环回收目标的押金返还制度还有一定的优势，但使用也逐渐减少。例如，我国玻璃瓶的回收比例就呈现出下降的趋势(张越，2004)。这从一个侧面反映了传统押金返还制度的削弱。

再考察“政府驱动”的押金返还制度。“政府驱动”的押金返还制度并非出于个体的经济目标，而是出于社会的环境目标而产生。它既可能出于循环回收的环境目标，也可能出于其他环境目标而产生。在“政府驱动”的押金返还制度中，出于循环回收的押金返还制度使用较普遍。例如，消费者在购买可能导致垃圾污染的产品(如瓶装饮料、包装产品、电池)时支付一定的押金，返还废旧产品或包装容器时获得押金返还。这种出于循环回收目标的押金返还制度下面详细论述，这里暂不展开。出于其他环境目标的押金返还制度也有实施的案例。例如，发达国家在资源开采领域中采用的“履约保证金”(Performance bonds)就是出于其他环境目标的一种押金返还制度。履约保证金是在厂商开采某种自然资源(如木材、煤炭、石油、天然气等)时征收一笔保证金，当厂商履行某些义务后获得保证金返还。美国1977年出台的《露天开采控制与复垦法案》( The Surface Mining Control and Reclamation Act，SMCRA)要求，厂商在开采煤炭和复垦前必须购买履约保证金才能颁发开采许可证。完成预期的复垦义务后，开采厂商才能收回保证金。履约保证金额度由管制当局确定，主要取决于开采许可证中规定的复垦要求、预期复垦难度(由地形、地质、水文地理等因素决定)、再生长种植潜力。SMCRA要求管制当局收取的保证金必须在厂商放弃保证金的情况下也足以支付复垦成本。每个许可区域的最小保证金额度为1万美元，且保证金额度随着开采地区的增加或减少和复垦成本的变化而调整(Anderson，2001)。与命令控制型管制政策相比，履约保证金制度能更好地弥补环境损害的社会成本，鼓励节约成本作业，且易于管理与实施。

以上分析表明，为了确保交易一方履约，交易的另一方采取的任何物质或非物质抵押制度，实际上都属于押金返还制度。而且，押金返还制度不仅仅发生在厂商与消费者(BtoC)之间，也可能发生在厂商与厂商之间(BtoB)，还可能发生在政府与厂商(GtoB)之间，甚至还可能发生在政府与消费者(GtoC)之间。可见，押金返还制度的理论内涵和实践应用比我们通常理解的更广泛。下面，为了集中论述城市固体废弃物管制政策，我们主要讨论“政府驱动”(出于环境目标)的押金返还制度，而且主要讨论其中出于循环回收目标的押金返还制度(即图5－2中的Ⅲ)。除非特别指出，下文讨论的押金返还制度均指“政府驱动”的出于循环回收目标的押金返还制度。

(二)城市固体废弃物管制中的押金返还制度

在城市固体废弃物管制中，押金返还制度(有时简称为“押金制度”)是消费者或下游厂商在购买可能导致垃圾污染的产品时支付一定的押金，当消费者返还废旧产品或包装容器时获得押金返还的一种垃圾管制政策。押金返还制度的基本原理是:押金在一定程度上构成了对消费者的行为约束，用押金这一经济杠杆可以刺激消费者将废旧产品返还给厂商(而不是直接抛扔)，从而实现垃圾管制目标。押金返还制度是一个双层系统，实际上就是产品消费税和循环补贴的结合。它在效果上类似于在消费时对垃圾征税(实现源头削减)，垃圾回收时又进行补贴(确保循环利用)。如果垃圾被扔掉，就只能由消费者承担费用。这样，押金返还制度能够确保采用成本最低的办法来减少垃圾处理量，无论是通过源头削减途径还是通过循环利用途径来实现。押金返还制度有着很多相似的名称。对饮料瓶实施的押金返还制度通常被称为“容器押金法案”(Container deposit legislation，CDL)或“瓶子法案”(Bottle bill)。由于押金返还制度的一个重要功能是防止乱扔垃圾，在美国等经济发达国家，人们有时甚至直接用“垃圾(乱扔)控制”(Litter control)来指代押金返还制度。

押金返还制度得到了大多数学者的欢迎和支持(Dinan，1993; Palmer和Walls，1994; Fullerton和Kinnaman，1995; Sigman，1995; Palmer等人，1997)。在笔者看来，押金返还制度本质上是对庇古税的修正、补充或替代。存在负外部性时，通过征收庇古税，可以实现负外部性的内部化。但庇古税有效的隐含假设是，政府可以直接地、低成本地对负外部性行为进行监控和证实。一般来说，排污者行为越明显，排污量越大，庇古税才越有效。因此，庇古税仅仅勉强适用于控制“点源污染”(Point pollution)，而根本无力控制垃圾污染这样的面源污染(Non-point pollution，NPP)。对于垃圾污染，这种直接的庇古税必然面临着高昂的信息成本、监督成本。此时押金返还制度可以很好地替代庇古税。在押金返还制度下，无须政府或其他第三方对个人的负外部性行为进行直接的监控和记录证实，而是通过负外部性制造者主动展示良好行为。如果说庇古税是“对不良行为的惩罚”，那么押金返还制度则是对“良好行为的奖赏”(Baumol，1983)。在押金返还制度下，个人有激励去减少负外部性行为以获得押金返还，而无须第三方监控。这种行为主体及责任的转移(从政府监控和证实负面行为向个人主动展示良好行为)显然大大节约了交易成本。庇古税和押金返还制度的替代如图5－3所示。

图5－3　庇古税和押金返还制度的替代

图5－3中，当污染者数目较少或信息监督成本低时(OE区间)，庇古税相对于押金返还制度更有优势。反之，污染者数目较多或信息监督成本高时(EF区间)，押金返还制度相对于庇古税更有优势。

前面曾提到，一般意义上的押金返还制度的理论内涵和实践应用比我们通常理解的更广泛。这里，进一步地，城市固体废弃物管制中的押金返还制度也比我们通常理解的更广泛。实际上，凡是产品税收和循环补贴的结合本质上都是某种形式的押金返还制度，无论这种税收或补贴是显性的还是隐性的。上面饮料瓶的例子是显性的押金返还制度。更多的时候，当税收或补贴是隐性时，隐性的押金返还制度就实际存在。例如，对上游中间产品或原材料征税的同时对下游的循环回收进行补贴，这实际上就是一种隐性的押金返还制度。

图5－4　押金返还制度的实施流程

资料来源: Container Recycling Institute(CRI)，Bottle Bills: Past Present Future，April 2003，http://www.bottlebill.org/assets/pdfs/about_ bb/BBsPPF－4－03.pdf.在其基础上有所改动。

押金返还制度的具体实施流程如图5－4所示，以饮料容器为例:①分销商或饮料容器生产商在分销饮料容器时向零售商收取一笔押金。为了实现有效的资源配置，押金等于处理相应垃圾的社会边际成本。②零售商在消费者购买饮料产品时向消费者收取同样的押金。③当消费者消费饮料后返还容器时，押金返还给消费者。返还额等于垃圾的边际成本与回收的边际成本之差。如果回收的边际成本为零，返还额就等于押金。④零售商或赎回中心向分销商或饮料容器生产商返还容器时得到返还的押金。有时，为了激励零售商，返还的押金还超过零售商当初抵押的押金，以补偿零售商的部分管理成本(如收集、清洗、存储、运输等成本)。在实际操作中，不同饮料容器的管理成本不等。例如，美国缅因州和佛蒙特州就分别给予零售商每个饮料容器3美分的管理成本。

二、押金返还制度的实践回顾

押金返还制度在经济发达国家得到了广泛的应用。美国、德国、瑞典、挪威、荷兰、奥地利、比利时、加拿大、澳大利亚等国家都实施了押金返还制度。

北欧国家运用押金返还制度最为成功[1]。在挪威，押金返还制度涉及葡萄酒瓶、溶剂瓶、啤酒瓶、软饮料瓶和废旧汽车。实施押金返还制度后，葡萄酒瓶和溶剂瓶的回收率达70%，啤酒瓶和软饮料瓶的回收率达90%。1978年，挪威开始实施废旧客车和卡车的押金返还制度，新车购买者必须支付130欧元押金，当汽车不再使用并且送到指定回收点后，则还给购买者一笔返还金。押金返还制度使废旧汽车的回收率高达90%～99%，年总收入累计为1500万欧元。这些收入的70%用于退还押金，30%则为收集、运输和粉碎设备提供财政补助。在瑞典，很早就开始自发地对啤酒瓶、软饮料瓶、葡萄酒瓶和溶剂瓶实施了押金返还制度，回收率约为90%。1983年，瑞典实施了易拉罐饮料的押金返还制度，由私人公司实施，目前回收率约为70%。瑞典还对废旧汽车实施了押金返还制度，起初押金为35欧元(相当于挪威的27%)，因回收率较低，后来押金提高到42欧元，返还金提高为70欧元，回收率也相应提高到60%以上。芬兰也对饮料容器实施了押金返还制度，其软饮料瓶、啤酒瓶、葡萄酒瓶和溶剂瓶的押金范围为0.1～0.3欧元，回收率达90%。

德国2003年1月起开始强制实行饮料容器押金制度[2]。顾客在购买不可回收利用包装容器(塑料瓶和易拉罐)的矿泉水、啤酒、可乐和汽水时，均要支付相应的押金，1.5升以上的0.5欧元，1.5升以下的0.25欧元。顾客在退还空容器时，可获得相应押金返还。德国实施押金返还制度之初，曾要求购买者必须把空容器退还到当初购买饮料的商店并出具当天的收银条才能退还押金。2003年10月后建成了一个全国统一的空容器回收、押金返还体系，消费者可以到任意一家超市里退还空容器。而且回收空容器数量超过实际售出数量的商店，可以从这一体系中得到财政支持。

尽管对饮料容器押金制度存在争议，但德国政府延续了一贯的强硬立场，2005年德国《包装废弃物条例》(第三修正案)颁行，宣布自2005年5月28日起，对矿泉水、啤酒和碳酸饮料的非生态有益的一次性饮料包装征收押金。自2006年5月1日起，押金制度扩展适用到一切对生态不友好的一次性饮料包装，而生态友好的一次性饮料包装，如纸盒和聚乙烯包装袋等则免予适用[3]。

在美国，有11个州对铅酸电池实施了强制性的押金返还制度[4]。消费者用旧电池换取新电池可以得到一定折扣(每个电池可抵5～10美元)。通常，消费者在新电池购买的7～30天内向原零售商出示押金证明(销售收据)，就可以凭旧电池获得返还金。这一制度取得了很大的成效。自1988年以来，铅酸电池中铅的总体回收率超过88%(Anderson，2001)。1985年，缅因州对杀虫剂容器实施了押金返还制度。该制度主要针对农业或林业上盛于玻璃、金属、塑料容器中“限制级”(Limited-use and restricted-used)的杀虫剂。30加仑以下的容器押金额为5美元，30加仑以上的容器押金额为10美元。缅因州押金返还制度实施的第一年(1985年)就回收了7055个杀虫剂容器，避免了429磅的活性成分流入填埋场(Anderson，2001)。从1988年起，罗得岛州对所有类型的汽车轮胎实施了押金返还制度。押金为5美元，消费者必须在购买新轮胎的10～14天内返还旧轮胎才能获得返还金。返还金支付是一对一的(购买每个新轮胎仅限于获得一个旧轮胎的返还金)。且返还金只能在新轮胎的销售点获取。俄克拉荷马州也对轮胎实施了押金返还制度。每个新轮胎出售时收取1美元，返还旧轮胎给经认证的生产厂家可获得50美分的返还金(惕藤伯格，2003)。

押金返还制度在美国的主要应用还是州一级针对饮料容器的容器押金法案。如表5－1所示，目前有11个州通过了容器押金法案，每个容器的押金从2.5～15美分不等，多数为5美分。其中，11个州都对啤酒和软饮料容器实施了押金返还制度，7个州对矿泉水瓶实施了押金返还制度，麦芽酒瓶有4个州，冰酒桶、烧酒瓶、碳酸饮料瓶有4个州。密歇根州对灌装鸡尾酒瓶，纽约州对苏打水瓶，缅因州对果汁和茶容器，夏威夷州对茶、咖啡、苏打饮料、非碳酸水和所有非酒精饮料瓶实施了容器押金法案。在大多数州，押金是针对所有类型的容器，包括玻璃、塑料、铝质和铁质容器。特拉华州是一个例外，该州对铝质容器免除押金返还制度(Anderson，2001)。

各州政府实施容器押金法案主要出于以下几个原因[5]:①作为现行的路边回收方案的补充，鼓励循环回收。据美国“容器循环协会”(Container Recycling Institute，CRI)统计，2007年，截至6月15日为止，美国填埋、乱丢和焚烧的饮料罐和瓶子共有586亿个[6]，平均每天195亿个，平均每人每天1.18个，而且还在不断地增加。另据美国“商业和环保者循环联盟”(Business and Environmentalists Allied for Recycling，BEAR)统计，美国铝的浪费量非常惊人。从1990～2000年，美国浪费了710万吨的铝质容器罐。这些浪费的铝材料足可以制造31.6万架波音737飞机。实施容器押金法案，可以有效鼓励容器的循环回收。②有效降低公路沿线、湖泊、江河及其他公共或私人场所的饮料容器乱扔现象(一旦发生饮料容器乱扔，押金返还制度提供了捡拾饮料容器的经济激励，尤其对于低收入者和非营利机构)。③延长垃圾填埋场的使用年限。20世纪80年代后期，美国等发达国家面临着空前的“填埋危机”，大量生活垃圾找不到填埋场所。显然，容器押金法案可以缓解这一危机。④其他原因，如减少孩子被破玻璃瓶损伤的事故，减少动物吞入塑料瓶造成死亡的事故等。

关于饮料容器的回收，大多数州要求零售商回收他们产品线范围内的容器，即便该容器是在其他地方购买的。在缅因州，位于经认证的“赎回中心”(Redemption center)一定距离内的零售商可以不必回收容器。除了零售商回收容器外，大多数州的赎回中心也回收容器。任何组织均可运营这样的赎回中心，当然需要经过批准认证。一些赎回中心和零售商可从分销商支付的强制性处理费(一般每个容器1.5～3美分)中获得利润。分销商或容器生产商则可保留未赎回的押金(Anderson，2001)。

加利福尼亚州实施的押金返还制度与其他州略有不同[7]，体现在四个方面:①实际的押金不是由消费者支付，而是由制造商支付给州管理基金(例如，根据容器尺寸大小分别为2美分或4美分);②尽管消费者未直接支付押金，但消费者返还容器时可以得到押金(例如，根据尺寸大小分别为2.5美分或5美分);③零售商不负责回收容器，换言之，消费者将容器返还给州政府授权的赎回中心而不是零售商;④容器不返还给原制造商。因此，容器不再按品牌进行分类收集。

根据2004年美国人口调查局统计资料，美国实施容器押金法案的10个州(夏威夷州未计入)，占州总数的20%，占人口总数的29%。自从20世纪70年代末和80年代初的容器押金法案立法热潮后，少有其他的州跟进。1987年加利福尼亚州实施了容器押金法案后，仅夏威夷州在2002年通过、2005年实施了押金返还制度。

总的来说，押金返还制度是有效的。一个明显的事实表现是，美国还没有哪个实施了容器押金法案的州撤销这一法案。相反，却有两个州扩大了容器押金法案覆盖的容器范围。例如，2000年加利福尼亚州将容器押金法案的覆盖范围扩展到几乎所有铝质、玻璃、塑料或双金属材料的饮料容器(Jeffrey，Smith和Hlavka，2005)。当然，实践中，押金返还制度也存在一些争议和反对。一个不容忽视的事实是，目前美国多数州对押金返还制度还是比较谨慎，仍有39个州(占州总数的78%)没有实施饮料容器的押金返还制度。这至少也表明押金返还制度可能存在潜在问题，如果应用不当也不会产生有利效果。

在中国，虽然目前还没有实施全国性的、严格意义上的押金返还制度，但一些地区或企业也近似的实施了押金返还制度。以浙江省为例[8]，从2007年5月16日起，浙江省1000多家中国移动所属营业厅都设立了“绿箱子”，移动用户只要向里面放一件废弃手机机身或一件废弃手机电池，就能得到移动公司赠送的10元话费，每个手机号码限赠送50元话费。实际上，中国移动开展的“绿箱子环保计划”就是押金返还制度。据悉，早在2005年年底，中国移动就开始联合诺基亚等手机厂家在全国开展了“绿箱子环保计划”。2006年4月，波导、LG、联想、NEC、松下、夏新6家手机生产商加盟，使活动的覆盖面进一步扩大。截至2006年年底，全国共回收废弃手机及配件9万件。这些回收的废电子产品都被送到专业处理企业进行无害化处理，有效地减少了手机废弃物对环境的危害。但是，中国能否更深入、更广泛且可持续地实施押金返还制度，这需要我们进一步研究押金返还制度，探讨家庭和厂商的反应和押金返还制度的实际效应，以便为押金返还制度在我国的具体应用提供借鉴。

一、家庭对押金返还制度的反应

家庭对押金返还制度的反应主要表现在三方面:一是购买行为反应。押金返还制度提高了产品价格，这会影响家庭的购买行为选择。二是回收行为反应。家庭会减少垃圾抛扔处理，增加循环回收。三是赎回欺诈(Redemption fraud)反应。押金额足够高时，家庭可能产生骗取返还金行为。下面分别讨论。

(一)购买行为反应

家庭购买行为反应体现在两方面:

1.消费削减行为，即家庭减少污染产品或包装(这些产品或包装实施了押金返还制度)的消费。如图5－5所示，在图5－5(1)产品购买中，未实施押金返还制度时，家庭产品消费的私人边际成本为MPC，私人边际收益为MPR(等于社会边际收益MSR)[9]，根据边际成本等于边际收益的效用最大化原则，家庭对产品的消费量为Q1。实施押金返还制度后(押金为社会边际成本MSC与私人边际成本MPC之间的差额d)，私人边际成本提高为MPC'。由于押金是可以返还的，私人边际成本并未上升到社会边际成本处，即MPC'＜MSC=MPC+ d。相应的，家庭对产品的消费量降低为Q3。可见，由于押金可返还，家庭消费削减行为反应不会很显著(这一点上，它不同于预收处理费用。如果对产品预收处理费用d，家庭对产品的消费量会降低为Q2)。

图5－5　家庭对押金返还制度的反应行为

2.消费替代行为，即家庭选择购买没有实施押金返还制度的产品或包装。例如，如果容器押金法案对玻璃瓶实施，而未对塑料瓶实施，那么家庭可能转而购买塑料瓶装的产品。消费替代行为可能向两个方向发展:①向好的方向发展。如家庭减少一次性饮料容器的消费，转向更利于环保的可重复使用容器的消费(这些替代品没有实施押金返还制度)。②向坏的方向发展。如家庭转向更加不易循环回收、不易处理的产品或包装容器(这些替代品也没有实施押金返还制度)。当然，同消费削减行为类似，由于押金可返还，家庭消费替代行为反应也不会很显著。

(二)回收行为反应

回收行为反应是家庭对押金返还制度的一个主要反应，也是期望的、合宜的反应。在押金返还制度下，可赎回的押金产生了处理的额外私人成本——未能取得押金的机会成本。因此，家庭会减少垃圾抛扔处理，增加循环回收。如图5－5所示，在图5－5(2)产品处理中，未实施押金返还制度时，家庭抛扔垃圾的私人边际成本为MPC，抛扔垃圾的私人边际收益为MPR，根据效用最大化原则，家庭抛扔的垃圾量为Q4。实施押金返还制度后(返还金为私人边际成本MPC和社会边际成本MSC之间的差额r)，家庭抛扔垃圾的私人边际成本提高为MSC，抛扔的垃圾量降低为Q5。换句话说，家庭增加的回收量为Q4－Q5。这里，更重要也更关键的是，家庭垃圾排放量的下降全部通过回收增加而实现(不会产生非法倾倒)。在这一点上，押金返还制度不同于按抛扔量收费。在按抛扔量收费下，家庭垃圾排放量的下降还可能源自非法倾倒。

(三)赎回欺诈反应

赎回欺诈行为是指在返还金足够高时，家庭有骗取返还金的激励。赎回欺诈行为是押金返还制度的主要负面反应，主要表现在三方面:

1.押金返还制度地区性实施(而不是全国性实施)的情况下，家庭可能在地区间转运废旧产品或包装以骗取返还金。以美国为例，押金返还制度并未在联邦层次上实施，而是由各州实施。并非所有的州都实施押金返还制度，而且不同州的押金额也不一样(例如，有的州5美分，有的州10美分)。家庭可能在未实施押金返还制度的地区购买产品(或在押金额较低的地区购买产品)，同时在实施押金返还制度的地区(或在押金额较高的地区)返还废旧产品或包装获得返还金。只要返还金(或超出的返还金)能够抵消地区间转运的运输成本。显然，存在这种地区间赎回欺诈的情况下，押金返还制度反而刺激了垃圾产生，并可能引发相关的环境问题(如交通阻塞、空气污染、噪音等)。

2.偷盗行为。押金额足够高可能诱导人们为获得返还金而产生垃圾偷盗行为。例如，一些学者注意到，对电池实行押金返还制度后，曾经出现了电池偷盗的盛行(Stavins，2000)。

3.押金额足够高时，家庭或其他厂商有直接生产废旧产品或包装以骗取高额押金的激励，只要押金额高于废旧产品或包装的生产成本。例如，当返还废电池的返还金超过了生产低劣废电池的成本，就可能有家庭(或厂商)生产这种低劣废电池以骗取返还金[10]。

需要指出的是，押金额较低时，赎回欺诈行为一般不会发生或者可以忽略不计。只有在押金额达到一定水平时(在图5－6中，临界点为d0)，赎回欺诈行为才可能实际发生。押金额越高，赎回欺诈的激励就越大。且随着押金额的提高，赎回欺诈行为的可能性会急剧增加。赎回欺诈行为与押金额之间的关系如图5－6所示。

图5－6　赎回欺诈行为与押金额的关系

二、厂商对押金返还制度的反应

厂商对押金返还制度的反应体现在两方面:一是直接抵触反应;二是生产替代反应。下面分别讨论。

(一)直接抵触反应

押金返还制度可能将大部分责任推到一部分厂商身上，从而较为集中地增加他们的成本。在容器押金法案的案例中，可灌装容器的大量使用意味着对容器生产商的产品需求减少，同时容器生产商和零售商处理容器成本却增加。因此，这些利益群体必然强烈反对容器押金法案(张越，2004)。例如，2002年美国《国家饮料容器再利用和再循环法案》(National Beverage Container Reuse and Recycling Act，S.2220)拟对大多数饮料容器征收10美分的押金。可是《国家饮料容器再利用和再循环法案》的消息刚出台就遭到美国国家杂货商协会(National Grocers Association，NGA)的强烈反对[11]，因为他们不得不储存、分类和处理返还的脏饮料容器。实际上，容器制造者和饮料企业的反对已经成为容器押金法案实施的主要障碍。美国很多州之所以没有实施容器押金法案，就是由于受到各类厂商的反对(而不是押金返还制度本身不合理)。

厂商抵触反应的强度大小取决于多种因素。但归根结底，取决于厂商的利益受损和成本补偿情况。如果能够对厂商提供适当的经济激励，如将返还的押金按比例分配给零售商，或者根据返还瓶子的数量支付给零售商一定的处理(收集、清洗、存储、运输等)成本，押金返还制度就不致遭受零售商的激烈反对。有时，激励机制良好的押金返还制度甚至会得到零售商的支持。

(二)生产替代反应

当一种产品、包装容器实施了押金返还制度时，厂商可能选择生产或销售替代产品或包装容器(这些替代品未实施押金返还制度)。如德国规定塑料瓶实施押金返还制度后，啤酒和软饮料生产商几乎都从生产塑料瓶改为生产玻璃瓶。

生产替代行为也可能向两个方向发展:一是向好的方向发展。如厂商生产更易于循环回收、易于处理的产品或包装(这些没有实施押金返还制度)。二是向坏的方向发展。即厂商生产(包括通过技术创新生产)更加不易循环回收、不易处理的产品或包装(这些也没有实施押金返还制度)。在没有替代产品或包装的情况下(静态假设)，押金返还制度的实际效应可能是明确的。考虑到产品或包装替代的可能性(动态假设)，押金返还制度的效应有一定的不确定性。

本节主要从环境效应、经济效应、社会效应三方面讨论押金返还制度的管制效应。

一、押金返还制度的环境效应分析

押金返还制度的环境效应体现在多方面:促进产品或包装容器的循环回收、有效降低垃圾乱扔现象、减少有毒有害废弃物污染环境等。其中最主要的是循环回收效应。

下面通过几何模型对循环回收效应进行分析(如图5－7所示)。以玻璃容器为例，市场需求曲线为D，原生玻璃容器的供给曲线为Sv，再生玻璃容器的供给曲线为Sr，S为总供给曲线(原生玻璃供给Sv和再生玻璃供给Sr的水平加总)。起初的市场均衡价格为P，再生玻璃的供给量为M1。实施押金返还制度后，玻璃直接抛扔处理的机会成本提高，从而循环回收增加，垃圾排放量下降。再生玻璃的供给从Sr提高到S'r，市场总供给量从S增加到S'，玻璃的价格下降为P*，再生玻璃的数量增加到M*，抛弃的废旧玻璃数量下降M*－M1。

图5－7　押金返还制度的循环回收效应

资料来源: Pindyck，Robert S.，and Rubinfeld，Daniel l.，Microeconomics，Prentice-Hall International，Inc，1997.

从发达国家的实践经验看，押金返还制度的循环回收效应非常显著。美国实施容器押金法案的州，路边乱扔垃圾总体降低30%～64%，乱扔饮料容器降低69%～84%。与此同时，饮料容器回收率大大提高。2001年美国饮料容器的总体回收率为39.4%，其中，实施容器押金法案的州回收率高达78%，而未实施容器押金法案的州回收率仅为23%[12]。据美国“商业和环保者循环联盟”统计报告，实施容器押金法案的10个州(夏威夷州未计入)，共回收饮料瓶400亿个，人均饮料瓶回收490个/年，单位成本为1.53美分。没有实施容器押金法案的40个州，共回收饮料瓶382亿个［主要通过路边回收方案和投放中心(Drop-off center)回收］，人均饮料瓶回收191个/年，单位成本为1.25美分。容器押金法案实施后，占人口29%的州回收了51%的饮料瓶，仅仅花费0.28美分/个的额外成本，就将回收率提高两倍半以上[13]。

概括地说，押金返还制度从两方面促进循环回收:一方面，押金返还制度激励产品购买者返还容器或包装。如饮料购买者返还饮料瓶，电池购买者返还旧电池。另一方面，押金返还制度激励未购买容器或包装产品的其他人(拾荒者)拾捡垃圾返还。例如，在押金返还制度下，拾荒者有更高的激励拾捡垃圾以获得返还金。

押金返还制度促进循环回收的同时还产生了更深远的效应。实施押金返还制度后，家庭和厂商都可能专门收集和返回再生材料，随着市场的扩展和效率的提高，对再生材料的需求增加，从而创建了再生材料市场(Pindyck和Rubinfeld，1997)。例如，美国实施押金返还制度的9个州(不包括加利福尼亚和夏威夷州)，其可再利用容器的市场份额都超出全国平均水平。Mc-Carthey(1993)研究发现，这9个州可再利用容器的市场份额平均为15%(简单平均数)，超出全国平均水平的3倍(Anderson，2001)。

而且，押金返还制度有效避免了预收处理费用和循环补贴政策的负面效果。一方面，与预收处理费用相比，押金返还制度避免了生产过度削减的低效率。因为，押金返还制度不会影响产品的实际价格和产品销售，所以押金返还制度对产业的负面影响较小。与之相对，预收处理费用提高了价格，降低了消费，在一定程度上损害了产业的利益，甚至可能严重影响产业发展、就业机会和地区发展等，因此带来了低效率。另一方面，与循环补贴政策相比，押金返还制度又避免了过度消费、过度废弃的副作用。循环补贴政策鼓励循环，但最终会降低循环材料的有效价格，从而鼓励消费，导致事后的垃圾增加。且补贴对政府来讲也是一个巨大的财政负担。而在押金返还制度下，返还金来自消费者的押金，因此不存在循环补贴政策的副作用。

在实践中，循环回收效应的大小取决于多种因素。概括地说，循环回收效应的主要影响因素有:

1.押金额大小。经济因素是激励人们回收的特效源泉，一般的说，押金额越高，家庭就越有激励返还废旧产品或包装，从而回收率也越高。对于经济落后地区或经济处于低迷阶段时尤其如此。很多研究文献都发现押金额和回收率之间存在切实的联系(Nelson，2002)。密歇根州玻璃容器的高回收率就经常被学者们归功于其10美分的押金(这在美国实施容器押金法案的各州中是最高的)。在中国，根据一项对包装瓶/包装盒使用后返还态度的问卷调查，随着押金额增加，愿意退还旧包装瓶/包装盒的比例也不断增加。以对北京市居民的调查结果为例，当押金为0.1元时，愿意退还的居民比例约15%;当押金额提高到0.2元时，愿意退还的比例提高到20%以上;当押金额提高到0.5元时，愿意退还的比例进一步提高到60%以上;当押金额提高到1元时，愿意退还的比例可达90%(江源、刘运通、邵培，2004)。回收率与押金额大小的关系如图5－8所示[14]。

图5－8　回收率与押金额的关系

2.产品价格。就玻璃瓶而言，如果不同玻璃瓶(啤酒瓶、白酒瓶、葡萄酒瓶)的押金额一样，那么，产品价格越高，押金占产品价格的比重相对就越小，家庭也就越缺乏激励返还玻璃瓶。可见，回收率与产品价格成反比。如图5－9所示。

图5－9　回收率与产品价格的关系

就我国目前实际而言，玻璃瓶的回收主要为低价值的啤酒瓶、中低档白酒瓶、汽水瓶、酱油瓶、食醋瓶及部分罐头瓶等，而高价值的高档白酒瓶、药品瓶、化妆品瓶几乎不进行回收。据我们推测，其原因可能有两方面:从厂商角度讲，为确保产品质量和维护产品形象，厂商一般不会使用回收的旧瓶重新灌装高价值产品。由此高价值产品的玻璃容器，其回收再利用价值相对较低;从家庭角度讲，高价值产品的消费者多数为高收入者，他们“不屑于”循环回收。或者高价值产品的消费量相对较少，回收没有规模经济性。

从回收率与产品价格成反比可以推断，对于低价值产品的包装容器(啤酒瓶、中低档白酒瓶、汽水瓶、酱油瓶、食醋瓶及部分罐头瓶等)，押金返还制度实施的预期效果较好(回收率高)，可以针对这些包装容器实施押金返还制度。但对于高价值产品的包装容器(高档白酒瓶、药品瓶、化妆品瓶等)，押金返还制度实施的预期效果较差(回收率低)。如果大幅度提高押金额，又可能刺激赎回欺诈行为。因此，对于这些包装容器，押金返还制度往往不太适用。此时预收处理费用可能是更有效的政策选择。

3.产品和消费特征。如果产品的消费期限很短(如饮料瓶)，那么家庭消费产品后返还废旧产品或包装的可能性相对较高。反之，如果产品的消费期限较长(如电池)，那么家庭返还废旧产品或包装的可能性就会大大降低。

4.回收网点数目与回收便利性。家庭返还废旧产品或包装是需要时间和经济成本的，如果回收网点过少、回收途径不便捷，那么家庭返还废旧产品或包装的可能性就越小。反之，回收网点数目越多、分布越合理，居民返还废旧产品或包装越便利，那么回收的可能性就越大。

5.押金返还制度实施的其他相关政策。例如，当家庭不用为垃圾抛扔额外付费时，家庭回收废旧产品或包装的激励可能较小。反之，按抛扔量收费政策的实施会促进押金返还制度下的家庭回收行为。

在以上影响循环回收效应的五因素中，押金额及其与产品价格的相对比例决定了家庭返还废旧产品或包装获得的收益，而产品和消费特征、回收网点数目与回收便利性、其他相关政策则决定了家庭返还废旧产品或包装的成本。家庭是否循环回收仍然主要取决于成本收益的比较。除了成本收益权衡外，消费者心理意识因素和人口统计因素也会影响家庭回收行为。例如，年龄越大的居民往往越倾向于循环回收。我们将在第六章详细讨论影响居民循环回收行为的心理意识因素和人口统计因素，这里不作展开。

二、押金返还制度的经济效应分析

一些学者认为(Wenning，2002)，押金返还制度低估了路边回收方案(Curbside recycling program，CRP)的成效。以美国为例，已有至少9800个社区实施了路边回收方案，60%的人口能使用遍布全国的路边回收方案。同时，只有11个州实施了饮料容器的押金返还制度。存在路边回收方案情况下，押金返还制度的效应是否会发生变化，这是一个值得研究的问题。根据Wenning的观点，凡是实施了全面垃圾管理项目(即路边回收方案)的州都发现押金返还制度是不必要、多余的。由此，应该实施全面的路边回收方案而不是押金返还制度以解决垃圾问题。同时，一旦有了完善的路边回收方案，那么押金返还制度反而转移了潜在的收益。因为，当家庭使用路边回收方案回收废旧产品或容器时，押金返还制度反而“没收”了他们的押金。这样，押金返还制度反而相当于对路边回收征税，这是无效率的。Alter (1993)也持类似的观点。中国尚未全面实施路边回收方案，但已经提出垃圾分类收集制度，且已在一些城市进行试点。实际上，路边回收方案与分类收集制度非常类似。现在问题在于，对中国来说，存在分类收集制度与押金返还制度的替代选择情况下，押金返还制度是否是一个更有效的政策?这就需要对押金返还制度与分类收集制度的经济效应进行比较。

下面通过几何模型对押金返还制度与分类收集制度的实际效应进行比较分析。在图5－10中，横坐标为居民的循环回收意识，纵坐标为回收收益或回收成本。TRDRS为押金返还制度实施的收益[15]。TCDRS为押金返还制度实施的成本，押金返还制度实施后，其成本主要是一次性投入的固定成本(沉没成本)，这里不考虑其他可变成本[16]。TRSCS为分类收集制度(Sorting collection system，SCS)实施的收益，TCSCS为分类收集制度实施的成本。TRDRS－TCDRS、TRSCS－TCSCS分别为押金返还制度和分类收集制度实施的社会净收益(收益－成本)。

分析前，首先明确押金返还制度与分类收集制度的四个关键假设:

(1)押金返还制度的实施成本高于分类收集制度的实施成本(TCDRS＞TCSCS)。由于押金返还制度的实施主要依靠零售商，其实施成本高于分类收集制度的假设是合理的。根据Criner等学者估计，押金返还制度的管理成本确实高于路边回收方案的管理成本(Anderson，2001)。相应的，一般情况下，押金返还制度的实施成本也必然高于分类收集制度的实施成本。

(2)押金返还制度实施的收益高于分类收集制度实施的收益(TRDRS＞TRSCS)。这里的收益包括回收的数量和质量(如破损情况)。McCarthey(1993)对押金返还制度和路边回收方案进行比较后发现，押金返还制度产生了更高的材料返还和更少的污染及破损。从回收数量看，在美国未实施押金返还制度但实施路边回收方案的州，没有一个州的回收率达到实施押金返还制度的州。从回收质量看，路边回收方案下回收的玻璃，其破损率更高。玻璃的破损不仅导致玻璃本身更难于循环(因为破损的玻璃难于根据颜色分类回收)，而且导致了其他材料更难于循环(因为破损的玻璃更容易与其他材料混合)。据美国最大的回收PET饮料瓶的用户报告，由于担心其他杂质污染，其超过90%的PET饮料瓶都是来自实施押金返还制度的州(Anderson，2001)。而在美国纽约州，制造商对押金回收容器支付的价格高于路边回收容器。例如，1997年1月，路边回收的PET饮料容器，其市场价格为0.04美元/磅。对押金回收的PET饮料容器，则支付2～3美分/磅的溢价①。因此，我们假设押金返还制度的实施收益高于分类收集制度是合理的。

图5－10　押金返还制度和分类收集制度的比较

(3)曲线TRDRS和TRSCS的斜率都为正。押金返还制度和分类收集制度实施的收益随着居民循环回收意识的提高而增加，即居民循环回收意识的提高会增加回收量和回收率(在押金返还制度和分类收集制度下均如此)。由此，TRDRS和TRSCS的斜率都为正的假设是合理的。

(4)曲线TRDRS的斜率小于曲线TRSCS的斜率。这是因为，当居民的循环回收意识为零时，分类收集制度下的回收量为零，而押金返还制度下的回收量不为零(这是由于押金返还制度的经济激励机制在起作用)。当居民循环回收意识达到100%时(即居民能自觉地实现100%的回收)，两种政策的回收总收益相等。由此，押金返还制度下回收收益的增长速度必然低于分类收集制度下回收收益的增长速度。由此，曲线TRDRS的斜率必然小于曲线TRSCS的斜率。

根据以上假设，下面对押金返还制度和分类收集制度进行效应比较。当居民的循环回收意识为M时，押金返还制度和分类收集制度的社会净收益相等(两曲线相交于E点)，此时，押金返还制度和分类收集制度并无差别。当居民的循环回收意识低于M时，此时押金返还制度实施的社会净收益高于分类收集制度，因此，应选择押金返还制度。反之，当居民的循环回收意识高于M时，此时分类收集制度实施的社会净收益高于押金返还制度，因此，应该选择分类收集制度。

从图5－10还可以看出，当居民的循环回收意识低于M但大于N时，分类收集制度实施的社会净收益也大于零，因此，分类收集制度也是可行的政策选择(但不是最优的选择，最优选择是押金返还制度)。当居民的循环回收意识低于N时，分类收集制度的社会净收益为负，分类收集制度不再是一个可行的选择。也就是说，此时要么选择押金返还制度，要么干脆对此无所作为[17]。

根据我们对中国城市居民循环回收行为的调查，仍有不少居民不注重循环回收[18]。例如，有超过五分之一(22.5%)的居民认同“我通常把一些可回收利用的废旧物品直接扔到垃圾箱里，而不是设法卖掉或送给别人”[19]，另有五分之一(20.1%)的居民对此表示“一般”。由此，如果我国采用垃圾分类收集制度(而未实施押金返还制度)，则回收收益(包括回收的量和质)会很低(尤其是对于废旧塑料、玻璃等产品或包装容器)。因此，对于废旧塑料、玻璃等产品或包装容器，押金返还制度是更有效的选择。

当然，押金返还制度和垃圾分类收集制度不仅仅相互替代，有时也是互补的。存在押金返还制度的情况下，垃圾分类收集制度可能也有存在的必要和空间。笔者以为，对于那些产品品种、型号繁多的产品/包装，由于押金返还制度的管理成本较高，可以采用垃圾分类收集制度。

三、押金返还制度的社会效应分析

为了集中论述，我们从四方面讨论押金返还制度的社会效应:①押金返还制度对生产商和零售商的影响;②押金返还制度对不同厂商的效应差异;③押金返还制度对就业机会的影响;④押金返还制度对进口商的影响。下面分别讨论。

1.押金返还制度对生产商和零售商的影响。押金返还制度会对生产商或零售商的利益产生一定的影响。如图5－11所示，在押金返还制度实施的收益流程中，假设销售(即抵押)的饮料容器数量为Q1(分销商或容器生产商销售给零售商的饮料容器数量为Q1，零售商销售给消费者的饮料容器数量同样为Q1)，返还的容器数量为Q2(消费者返还给零售商的空容器数量为Q2，零售商返还给分销商或容器生产商的空容器数量也为Q2，不考虑中间损耗)。由于返还率一般不会是100%，故Q2＜Q1，且Q2= r×Q1(0≤r≤100%)。r为容器返还率。分销商或容器生产商向零售商收取的单位押金额为D1，零售商向消费者收取的单位押金额为D2，消费者返还空容器给零售商获得的单位返还金为R2，零售商返还空容器给分销商或容器生产商获得的单位返还金为R1。一般来说，消费者获得的返还金等于押金，分销商或容器生产商向零售商收取的单位押金等于零售商向消费者收取的单位押金，即D1=D2=R2。但为了弥补零售商的管理成本，分销商或容器生产商给零售商的返还金往往超过其押金，即R1＞D1=D2=R2。R1－D1=C为零售商的管理成本。

零售商的收益TRS为:

图5－11　押金返还制度实施的收益流程

(5－2)

可见，销售量Q1一定时，零售商的收益主要取决于容器生产商或分销商支付的单位管理成本C和容器返还率r。当单位管理成本C也一定时，零售商的收益则主要取决于返还率。返还率r越高，零售商的收益越高。

容器生产商或分销商的货币收益TRB为[20]:

可见，当销售量Q1和押金D1一定时，容器生产商的收益主要取决于支付给零售商的单位管理成本C和容器返还率r。管理成本C越低，返还率r越低，容器生产商的货币收益就越高。当管理成本C一定时，容器生产商的收益则主要取决于返还率。可见，押金返还制度下，分销商或容器生产商也可以在一定程度上得益。由于废旧产品或包装容器的返还率一般不会100%，因此，分销商或容器生产商可以获得一部分未返还的押金。假如押金返还制度下饮料容器的返还率为85%，那么一个平均意义上的分销商或容器生产商甚至可以获得押金总额的15%(当管理成本C为零)。

2.押金返还制度对不同厂商的效应差异。由于大企业回收、处理废旧产品/包装的规模经济显著，押金返还制度是否会给大企业带来更多的市场机会，同时却损害小企业的利益?这是一个目前学术界研究较少，然而却是我们不得不面对的问题。对零售商来说，小零售商回收的成本相对大零售商更高。例如，Criner等学者研究发现，在传统押金返还制度下，小型零售商的成本处于顶端(Anderson，2001)。前面提到，通过支付一定的管理成本可以弥补零售商的回收成本。但是，如果给不同规模的零售商统一的费用，这事实上有利于大型零售商，而可能损害小型零售商的利益。如果支付给不同规模的零售商不同的管理成本，这又会大大增加押金返还制度的交易成本，是不现实的。对制造商来说，押金返还制度同样对小制造商不利。因为，废旧产品或包装容器回收后的加工再利用、再循环有一定的规模经济性，小制造商由于规模小、技术力量薄弱，显然处于不利地位。在发达国家，制造商(容器生产商)数量少，平均规模较大。制造商回收饮料容器后再利用、再循环的平均成本较低，且彼此间成本差异不大，由制造商单独回收饮料容器不致产生大的社会问题。而我国制造商数量众多，规模参差不齐，平均规模很小。制造商回收饮料容器后再利用、再循环的平均成本很高，且彼此间成本差异很大，由制造商单独回收饮料容器很可能损害中小企业的利益。

为了避免或减少押金返还制度对小型零售商或制造商的负面影响，我们可以参考中国台湾和加利福尼亚州的押金返还制度运行模式，由政府专门授权一赎回中心(而不是零售商)负责回收废旧产品/包装，同时由专门的循环厂商(而不是原制造商)对回收的废旧产品/包装进行加工再利用、再循环。以中国台湾为例[21]，台湾104家PET制造企业每年生产2.6亿个塑料瓶。为了支付饮料瓶的回收和循环成本，产业界建立了一个基金会来管理共同循环基金。每个饮料瓶销售时都会收取一笔押金，基金从收取的押金中得到补充。消费者返还每个PET饮料瓶都可以获得新台币2元(约合0.08美元或人民币0.64元)，回收点递交每个饮料瓶给循环厂商可获得新台币0.5元(约合0.02美元或人民币0.16元)。在台湾共有1.4万个回收点(平均1600人一个)。由统一的赎回中心回收，产品回收后不是交给原制造商，而是出售给专门的循环厂商，这样可以有效避免押金返还制度对小厂商的负面效应。

3.押金返还制度对就业机会的影响。一方面，回收利用本身就比直接填埋创造更多的就业机会。加拿大的一项研究发现，回收再利用创造了相当于垃圾填埋场六倍多的工作机会(惕藤伯格，2003)。另一方面，押金返还制度创造了更多的就业机会。Anderson(2001)研究发现，康涅狄格州饮料容器押金法案创造了2408个工作岗位。纽约州饮料容器押金法案实施的第一年就创造了4317～5079个工作岗位[22]。而且，押金返还制度还可以扩展城市拾荒者的拾荒范围(任何实施押金返还制度的废旧产品或包装都会成为拾荒的对象)，为城市拾荒者(尤其是农民工或下岗职工等低收入者)提供重要的收入来源[23]。

4.押金返还制度对进口商的影响。如果押金返还制度的实施是针对外国厂商采用的主要材料或包装，强制性的押金返还制度实际上可能成为非关税壁垒，从而对外国厂商产生潜在的不利影响。例如，德国规定塑料瓶实施押金返还制度后，啤酒和软饮料生产商几乎都从塑料瓶改为玻璃瓶，使用塑料瓶的外国矿泉水和饮料生产商，因玻璃饮料瓶的高额运输费用，几乎被挤出市场。押金返还制度对进口商的不利影响有可能造成歧视和贸易纠纷。例如，2004年12月，欧盟法院裁决德国2003年1月施行的对一次性饮料容器征收押金的制度为非法，因为它对外国饮料企业构成不公平对待[24]。

为了避免或减少对进口商的负面影响，实施押金返还制度前可以提供一定的过渡期。当然，如果不是由制造商或零售商，而是由统一的赎回中心回收容器(例如，类似加利福尼亚州和我国台湾的运行模式)，那么押金返还制度对进口商几乎没有额外影响。

总的来说，押金返还制度是一种有效的垃圾管制政策，在污染者数目较多或信息监督成本高时，押金返还制度相对于庇古税更有优势。而且，押金返还制度既没有预收处理费用的弊端(导致生产的过度削减)，同时亦不存在循环补贴政策的副作用(刺激产品的过度消费)。但这并不意味着押金返还制度无条件有效，也不意味着制定或选择了押金返还制度就一劳永逸。相反，为了有效地实施押金返还制度，有必要采取一定的政策营销策略。押金返还制度实施的主要政策营销策略如下:

一、充分收集押金返还制度实施的相关信息

这里的信息包括三方面:①特定废弃物循环回收的经济收益(即特定废弃物本身的利用价值)信息。②特定废弃物未循环回收的社会成本(对环境的损害成本)信息。从另一个角度来讲，这里的社会成本就是特定废弃物循环回收的环境收益(即避免的负外部性成本)。③特定废弃物实施押金返还制度的交易成本信息(包括信息、管理、执行、监督成本等)。特定废弃物实施押金返还制度的经济收益和环境收益决定了社会总收益，实施押金返还制度的交易成本则决定了社会总成本。实施押金返还制度必须充分收集社会总收益和总成本信息。当然，这两方面信息都需要结合特定产品/包装特点、实施方式、经济水平、管理水平进行具体测算，本书不做展开。

二、明确押金返还制度实施的范围与领域

从产品范围考察，押金返还制度可以针对部分产品重点实施。关于这一点，不同学者的意见是一致的，但对于押金返还制度适用的产品范围，不同学者的意见并不完全一致。Anderson (2001)认为，押金返还制度适用于非法抛扔难以监测，同时对环境有较大潜在损害的产品。刘长兴则认为，适用押金返还制度的产品除了必须是固态产品(且形态未发生变化)外，还应符合以下三个条件[25]:第一，具有潜在污染性;第二，废弃后的经济价值低;第三，使用分散性，一旦丢弃不易收集。还有一些学者认为，从理论上说，包含可再利用材料的一次性产品均是押金返还制度的可能对象。在我们看来，适用范围取决于特定领域押金返还制度实施的收益和成本的比较。为了进一步讨论押金返还制度适用的范围，我们根据废弃物抛扔的社会边际成本(对环境的损害成本)和循环回收的社会边际收益(回收的经济价值)，将城市固体废弃物分为四个维度，如图5－12所示。

图5－12　城市固体废弃物的分类维度矩阵

在第Ⅰ象限，废弃物抛扔的社会边际成本较低，同时循环回收的社会边际收益也不高。典型的垃圾成分为灰砖、煤灰、陶瓷等，它们对环境的污染较小，循环回收的价值相对也不大。

在第Ⅱ象限，废弃物抛扔的社会边际成本较低，但废弃物循环回收的社会边际收益较高。典型的垃圾成分为纸质包装、玻璃瓶等，这些废弃物对环境的污染较小，同时循环回收的价值却很大。

在第Ⅲ象限，废弃物抛扔的社会边际成本较高，但循环回收的社会边际收益不高。典型的垃圾成分为废电池、杀虫剂容器、各类化学试剂瓶等有毒或危险垃圾。这些废弃物对环境的潜在威胁很大，同时循环回收的价值却不高，甚至没有价值。

在第Ⅳ象限，废弃物抛扔的社会边际成本较高，同时循环回收的社会边际收益也很高。典型的垃圾成分为PET饮料瓶，它对环境的潜在威胁很大，同时循环回收的价值也很高。

根据废弃物的分类维度矩阵，我们可以确定押金返还制度实施的范围与领域:首先，押金返还制度针对社会边际成本较高同时循环收益较高的垃圾(如PET饮料瓶等)，即针对第Ⅳ象限的废弃物实施;其次，针对第Ⅲ、第Ⅱ象限。第Ⅰ象限的废弃物由于对环境的污染较小，循环回收的价值也不大，没有必要实施押金返还制度。当然，对于第Ⅳ、第Ⅱ象限的废弃物，循环回收市场有时可以有效率地自由运转，如城市拾荒者在经济利益刺激下自发的回收。对第Ⅲ象限，循环回收市场不能有效率地自由运转。因为家庭和厂商循环回收主要出于经济动机，当废弃物具有较高的循环回收价值，且足以弥补其回收处理成本时，废弃物可以得到自发的循环回收。而当废弃物循环回收价值较低或没有无价值时，废弃物便被抛弃。因此，考虑到第Ⅳ、第Ⅱ象限的废弃物回收率可能已经比较高，我们应首先考虑针对第Ⅲ象限的废弃物或包装容器实施押金返还制度。综上，押金返还制度优先适用的领域为空饮料容器、杀虫剂容器、铅酸电池、废塑料、废电池、废医疗药品、废汽车车身、轮胎、废旧包装物、废电子产品等废弃物。

从地区范围考察，押金返还制度可以在部分地区、部分城市首先实施。尽管从理论上讲，押金返还制度可能会产生地区间赎回欺诈行为(例如，家庭在没有实施押金返还制度的地区购买产品，却在实施押金返还制度的地区返还废旧产品或包装以获得押金)，但从美国的经验看，押金返还制度产生的地区间赎回欺诈行为并不严重。因此，中国的一些城市(地区)也可以先行实施押金返还制度。

现在的问题在于，哪些城市(地区)适合首先实施押金返还制度?根据发达国家的经验，押金返还制度的实施动因主要有四点:①减少垃圾乱扔现象;②延长垃圾填埋场的使用年限;③促进循环回收;④减少一些有毒有害废弃物污染环境等。从发达国家押金返还制度的实施动因可以推测，我国下列一些城市(地区)可以率先实施押金返还制度:①旅游城市(地区)。实施押金返还制度可以有效减少垃圾乱扔对旅游景观的破坏[26]。②土地稀缺、人口密度大的城市(地区)。这些城市垃圾处理的压力大，实行押金返还制度可以减少垃圾处理压力。③人均GDP较低的城市(地区)。对于经济落后地区，废旧产品或包装容器回收的机会成本(如劳动成本)更低，回收的相对价值较高，家庭和厂商回收的积极性高;而对于经济发达地区，废旧产品或包装容器回收的机会成本相对较高，回收的相对价值较低，家庭和厂商回收的积极性也低。从目前我国押金返还制度的实际应用看，在人均GDP与人均收入较低的地区，自发性押金返还制度的应用较普遍，而经济较发达的地区，自发性押金返还制度的应用较少。因此，人均GDP较低的城市或地区更可能有效实施押金返还制度。

从时间范围考察，押金返还制度比较灵活，不受时空限制，有时可以短暂地、机动地实施。例如，在某公园举行户外主题活动或联欢活动时，为了防止饮料瓶、一次性包装餐盒的乱扔，也可以暂时地、灵活地实施押金返还制度。例如，对每个售出的一次性餐盒均收取一定的押金，消费者返还废旧餐盒时退还押金。这既有助于产品的循环回收，又有助于减少垃圾乱扔对公园环境的破坏。

三、克服押金返还制度实施的阻力

尽管押金返还制度既影响家庭也影响厂商，但总的来说，来自家庭方面的阻力很小，押金返还制度实施的阻力主要来自厂商(零售商和制造商)。克服厂商的阻力可以从以下几个方面入手:

(1)根据厂商的成本负担情况给予厂商适当的成本补偿。对零售商来说，其负责给家庭返还押金，同时按商标对容器进行分类，并将容器存放起来直至交给上游厂商(如批发商、容器生产商等)。在这一过程中，零售商收集、清洗、储存和运输旧容器的成本是很高昂的。Criner等学者采用一个电脑化的垃圾管理模型研究估计，在传统押金返还制度下，零售商的管理成本为每个容器2.4～3.2美分(Anderson，2001)。因此，许多零售商都可能反对在本行业建立押金返还制度。对此，一种可取的措施是给零售商回收产品(包装容器)一定的成本补偿。例如，美国各州实施饮料容器押金返还制度时，给零售商每个容器从1.5～3美分不等的管理成本。当然，如果废旧产品(包装容器)是由专门的赎回中心回收，那么则应给赎回中心相应的成本补偿。此外，还应该适当地给予容器生产商相应的处理费用，以减少来自制造商的实施阻力。前面已经讨论过这一点，这里不再赘述。

(2)制定差别化的押金返还制度以减少厂商的阻力。这方面我们可以参考德国的实践经验。根据德国《包装法》[27]，如果一次性饮料包装的回收率低于72%，则强制性的押金返还制度必须实行。这样，玻璃瓶装的烈酒、葡萄酒、牛奶、果汁等容器，因其回收率高于72%[28]，不必实施押金返还制度。而啤酒、可乐等饮料容器的回收率低于72%[29]，必须实行押金返还制度。在实际应用中，我们应该对特定成分垃圾的回收率进行调查，如果市场自发的回收率已经足够高，可以不必再实施押金返还制度。当特定废弃物的回收率低于特定值时，应考虑实施押金返还制度。实施差别化的押金返还制度，一方面可以有效降低实施阻力;另一方面也可以刺激厂商提高废旧产品或包装的回收率。

四、制定押金返还制度实施的支持性体系

1.制定和完善相应的法律体系。只有在法律上有明确的规定及授权，才能确保押金返还制度的实施。从发达国家的经验看，大部分国家或地区都是通过制定有关的法律(如容器押金法案)来实施押金返还制度的。以日本为例，日本《容器和包装回收法》以促进资源的有效利用和容器包装物的减量化为目的，改变了过去将容器包装物的处理责任全部由市、町、村一级基层政府承担的思路，从法律上明确了消费者、基层政府、企业三者的责任[30]。中国实施押金返还制度，也需要立法先行。当前最重要的是加快《包装物回收利用管理办法》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》等专项法律法规的立法工作，明确生产商、销售商、回收处理企业、使用单位和消费者在废旧产品或包装回收中的责任，把采用押金返还制度纳入法治化轨道。

2.明确规定押金返还制度的制定与调整方式、征收对象、征收方式、退款方式、无人认领押金的处理方式、信息披露、违规惩罚等内容。以信息披露为例，根据前面的分析，回收率越高，制造商的货币收益越低。因此，一般来说，厂商没有积极性告知消费者某产品已经实施了押金返还制度或告知消费者返还的相关信息情况。因此，应建立和完善信息披露制度，如要求厂商在产品外包装(或销售发票)上显示出押金额及退还方式、退还地点等信息，以便于消费者返还包装容器以取得返还金。这有利于提高押金返还制度的实际效果。

3.确定合理的押金额。笔者以为，合理押金额主要取决于三个因素:

(1)废旧产品或包装的社会边际成本。显然，废旧产品或包装对环境污染的潜在危害越大，押金额一般也越高。因此，为了确保一些有毒危险废弃物(如废电池、废医疗药品、废汽车车身、废轮胎、废旧包装物、废电子产品、废旧塑料等)的回收，押金额应适当提高。

(2)刺激消费者循环回收所需要的经济激励水平。根据前面的分析，押金额越低，消费者返还废旧产品或包装的激励越小。因此，押金额需要足以确保消费者回收废旧产品或包装。

(3)合理的押金额应能够有效避免赎回欺诈行为。随着押金额的提高，有可能诱发赎回欺诈行为[31]。为了避免产生赎回欺诈行为，押金额不能太高。当然，为了鼓励高水平的回收率，返还额也不能太低。要使最终制定的押金额，既能足够地激励废旧产品或包装的回收，又不会引发严重的赎回欺诈行为。

4.建立多层次的回收网点，完善回收体系。对家庭消费者来说，由于返还废旧产品或包装需要一定的成本(如时间、精力成本等)，这样，部分家庭消费者循环回收的激励不够。这既可能成为押金返还制度实施的障碍，也可能影响押金返还制度实施的成效。对此，应通过合理分布回收网点有效降低消费者的返还成本。根据Kramer和Lutz(1998)的研究，多数居民(55.6%)将容器返还给饮料购买点，22.2%的人返还给其他商店，20.9%的人返还给赎回中心或循环中心，还有1.1%的人返还给其他地点。另外，根据我国台湾学者蔡璨泽、林美芳、张永贤、张家维对回收通路的调查[32]，消费者最常将回收物送到的地方是清洁队(类似社区回收点)，占34.29%;其次是便利商店，占24.29%。其中，消费者将回收物送到该地方最大的原因是距离近，占30.0%;其次是习惯性，占25.71%;回收种类多样性最少，只占4.29%。可见，消费者回收的主要影响因素还是回收距离与习惯性。由此，根据对消费者回收地点和动因的分析，政府需要建立多层次的回收网点，形成社区、便利店、超市、回收中心和其他非营利机构共同回收的多层次回收网点。这样可以更好地促进回收。

5.对居民加强循环回收、节约资源、保护环境等方面的教育、传播和沟通。居民是否循环回收，这一方面受到经济因素(如回收便利性、返还金高低)的影响，另一方面受到居民个人心理意识特征和人口统计特征的影响。为此，应通过多种方式(如社区活动、宣传手册、电视传播等)对公众加强循环回收、资源节约方面的传播沟通。关于这一点，我们将在下一章着重讨论。

[1]该段的部分内容参考朱仁友:《押金制度:一些国家解决固体废物污染问题的经济手段》，《价格月刊》1999年第2期;王迎春、王谦:《押金制度:促进我国循环经济发展的一种有效手段》，《科技进步与对策》2006年第5期。

[2]参见陈攀峰:《德国罐装饮料收押金》，《环球时报》2003年02月14日，第8版。

[3]参见徐伟敏:《德国废物管理法律制度研究》，徐详民编:《中国环境资源法学评论》(第1卷)，中国政法大学出版社，2006年，第169页。

[4]由于电池中的铅具有较高的经济利用价值，其他大部分地区实行了自愿性的押金返还制度。

[5]参见Wikipedia article，Container Deposit Legislation，http://www.answers.com/ topic/container-deposit-legislation.

[6]参见美国容器循环协会网站http://www. container-recycling.org.

[7]有些文献认为，加利福尼亚州实施的制度类似于押金返还制度(U.S. EPA，2003)。换言之，加利福尼亚州实施的并不是押金返还制度，但是与押金返还制度类似。还有些学者认为加利福尼亚州实施的制度类似于预收处理费用。

[8]参见丁晓琴:《废弃手机可换10元话费浙江移动设立“绿箱子”》，《今日早报》2007年5月17日，第21版。

[9]这里，私人边际收益可以理解为消费者从产品消费中获得的边际效用。

[10]历史上曾有过类似的欺诈现象发生。如政府出台灭鼠的激励政策后，有居民专门饲养老鼠交给政府以换取政府的奖励金。

[11]Wenning，Tom，N.G.A. Oppose Costly，Ineffective Nationwide Bottle Deposit Bill，July 2002，http://www. nationalgrocers.org/ Newsroom/NewsReleases2002/071002－NR2002－26.pdf.

[12]参见Wikipedia article，Container Deposit Legislation，http://www.answers.com/ topic/container-deposit-legislation.

[13]参见Container Recycling Institute(CRI)，Bottle Bills: Past Present Future，2003，http://www.bottlebill.org/assets/ pdfs/about_ bb/BBsPPF－4－03.pdf.

[14]这里不考虑赎回欺诈，存在赎回欺诈时，回收率有可能超过100%。

[15]这里的实施收益既可以理解为绝对量收益(回收量)，也可以理解为相对量收益(回收率)。下文的实施成本亦是类似。

[16]尽管押金返还制度和垃圾分类收集制度的可变成本确实存在，但这里假设不存在可变成本，这并不会影响研究结论。因为押金返还制度和垃圾分类收集制度的可变成本是类似的，同时略去不会导致结果的变化。

[17]上面分析时，我们将居民循环回收意识作为既定的外生变量。实际上，也可以通过一些政策工具(如宣传教育等社会营销措施)来影响和提高居民的循环回收意识。随着这些政策工具发挥效力，押金返还制度和分类收集制度的选择也会相应的变化。

[18]关于城市居民循环回收行为的调查分析详见第六章。

[19]据调查，扔掉的废旧物品主要有废旧塑料、玻璃、布类织物、金属等。这些物品不像纸张那样可以方便地积累起来卖掉，回收的途径也不便捷，所以居民回收利用的激励不够。

[20]这里，用“货币收益”而不是像上面用“收益”，是由于不考虑废旧容器本身的价值。

[21]参见Taiwan EPA，Deposit-Refund Systems for PET Bottles in Taiwan，2004，http://www. iges.or. jp/APEIS/RISPO/inventory/db/pdf/0133.pdf;沈满洪:《环境经济手段研究》，中国环境科学出版社，2001年，第136页。

[22]Franklin，Pat，What’sWrong with New York’s Bottle Bill，May 2003，http:// www.bottlebill.org/assets/pdfs/ about_bb/WrongNYBB－5－03.pdf.

[23]根据学者金汕、刘怡华的调研报告《北京拾荒大军的现状与管理对策》，2000年北京市专业拾荒者就已达10万人(如果计入相关产业服务人员，估计应在30万左右)。且近年来拾荒者一直呈现上升趋势，目前北京的拾荒者至少已经有13万人——参见李静:《特别关注:北京拾荒大军的现状与管理对策》，2006年4月14日，http://theory.people. com. cn/GB/41038/4300329.html.

[24]参见徐伟敏:《德国废物管理法律制度研究》，徐详民编:《中国环境资源法学评论》(第1卷)，中国政法大学出版社，2006年，第168页。

[25]参见刘长兴:《环境法上的押金制度探析》，韩德培编:《环境资源法论丛》(第2卷)，法律出版社，2002年，第257页。

[26]据中国十大旅游城市排名及分析报告结果显示: 2005年中国十大旅游目的地城市依次为:北京、上海、杭州、深圳、广州、成都、武汉、南京、青岛和天津。可以考虑首先在这些旅游城市实行押金返还制度。

[27]参见陈攀峰:《德国罐装饮料收押金》，《环球时报》2003年2月14日，第8版。

[28]这些属于家庭型饮料，德国购买者一般都买回家饮用，之后会自觉地根据不同的颜色把它们放到不同的分类收集箱内，从而回收率较高。

[29]这些属于休闲型饮料，人们习惯在户外或公共场合饮用，之后容易随手丢弃。因此回收率较低。

[30]其要点包括:(1)消费者有分类投放容器包装物的义务;(2)市、町、村一级基层政府的责任是将容器包装物分类收集，并以符合标准的形态加以保管; (3)通过日本容器包装回收利用协会(指定法人)为中介，将分类收集的容器包装物交由容器包装物回收利用企业，并由日本容器包装回收利用协会支付相应的回收利用费用;(4)日本容器包装回收利用协会向生产容器包装物和使用容器包装物的企业收取这部分回收利用费用——参见陶小马、吴也白:《从〈白皮书〉看日本建设循环型社会的思路及对策》，《同济大学学报》(社会科学版) 2005年第1期。

[31]为了避免赎回欺诈行为，一种改进方法是要求出示销售收据或者只允许那些以旧产品换新产品的消费者取得押金。然而这样会增加消费者的时间和精力成本，导致回收率的降低。而且如果产品寿命较长时，消费者的收据可能已经找不到了(伯特尼、史蒂文斯，2004)。

[32]参见蔡璨泽、林美芳、张永贤、张家维:《行销通路作为回收通路的可行性分析》，http://www.mba.yuntech. edu. tw/newpage110.htm。