公共危机与公共危机管理的概念

9. 1　公共危机与公共危机管理的概念

9. 1. 1　公共危机与公共危机管理的含义

所谓危机，是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大危机的事件。危机管理是指政府组织社会力量，对可能发生的公共危机制定应急和处理的方案、办法与对危机的萌发、形成、爆发和扩散作全过程的监测、预警、反应、报告和处置的控制过程。

突发公共危机一般称作突发公共事件。《国家总体应急预案》中对突发公共事件的定义是“指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”“突发公共事件主要包括以下四类:(一)自然灾害;(二)事故灾难;(三)突发公共卫生事件;(四)突发社会安全事件。”

公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。

9. 1. 2　公共危机的特征

公共危机的特征主要表现在以下几个方面:

1.突发性

危机事件一般在毫无准备的情况下突然发生，这些事件容易带来混乱和惊慌，使人措手不及，如果对事件没有任何准备就可能造成更大的损失。如，1987年英国伦敦的皇家十字勋章地铁站的火灾，从第一个火苗出现到形成火灾仅有10分钟时间，但这次火灾却造成31人死亡，20人重伤。

2.难以预测性

危机往往是在正常生产情况下难以预料的，它在某种程度上具有不可预测性，会带来各种意想不到的困难。特别是外部的原因造成的危机，如自然灾害、国家政策的改变、科技新发明带来的冲击等，它们往往是始料不及并难以抗拒的。

3.严重的危害性

无论是伤人损物的危机还是形象危机，对社会都会造成相当的损害。它不仅会破坏目前正常的生产秩序，陷入混乱，而且还会对未来的发展、经营带来深远的影响，特别是发生了人身伤亡事故之后。从社会角度看，危机会给社会带来恐慌，有时还会给社会造成直接的物质损失，给人造成终生的残疾或对生态环境造成不可逆转的破坏。

4.舆论的关注性

现代社会，大众传播十分发达，危机常常会成为舆论管制的焦点、热点，成为媒介捕捉的最佳新闻素材和报道线索。有时候它会牵动社会各界，乃至在世界上引起轰动。所以说危机带来的影响是非常深刻和广泛的。

9. 1. 3　我国公共危机管理的现状和问题

目前我国正处在突发公共危机事件的高发时期。而且在未来很长一段时间内我国都将面临突发公共危机事件所带来的严峻考验。我国每年因突发公共事件造成的损失十分巨大。

根据资料显示在过去的几年中: 2003年全国各种自然灾害损失1 500亿元、生产事故损失2 500亿元、交通事故损失2 000亿元，卫生和传染病突发事件的损失500亿元，共计6 500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。

2004年中国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡，175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4 550亿元。

2005年发生灾害突发公共事件540万起，比上年减少21万多起;造成大约20万人死亡，比上年减少了1万多人;直接经济损失约3 253亿元，比上年有较大幅度降低。

2006年民政部国家减灾中心的数据显示，我国受灾3.16亿人，死亡2006人，直接经济损失近1 600亿元人民币。

2008年5月12日汶川大地震是中华人民共和国自建国以来影响最大的一次地震，直接严重受灾地区达到10万平方公里。这次汶川地震造成的直接经济损失8 451亿元人民币。

2011年7月23日发生的甬温线特别重大铁路交通事故更是触目惊心，由北京南站开往福州站的D301次列车与杭州站开往福州南站的D3115次列车发生动车组列车追尾事故，后四节车厢从高架桥上坠下。这次事故造成40人(包括3名外籍人士)死亡、172人受伤，中断行车32小时35分，约200人受伤。初查称脱轨原因是D3115次列车遭到雷击后失去动力停车，造成D301次列车追尾。7月28日，动车追尾事故国务院调查组全体会议召开，上海铁路局长称信号灯错误导致动车追尾。9月20日，国务院“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组公布了事故调查的进展情况，初步认定这次事故既有设备缺陷和故障的原因，又有设备故障后处置不力和安全管理等方面的原因，是一起特别重大责任事故，下一步调查组将继续加大工作力度，深入调查各方面的原因，严格界定相关单位和人员的责任，严肃提出事故处理及相关整改意见，并及时向社会发布事故调查进展。

突发公共事件造成的间接损失同样不可忽视，比如说，事故发生后之后，公众的生活节奏被打乱，公众心理也会受到巨大打击。过去各种危机、救灾、抗灾考验了我国各级政府应对突发事件能力，虽然积累了一些经验和办法，但仍然存在一些薄弱环节。如:

目前，我国公共危机管理存在的问题主要有以下几个方面:

1.危机防范意识不强

政府和公众缺乏强烈的危机意识和忧患意识，对全球化所滋生的各种风险和危机认识不足，对现代社会存在的各种危机缺乏分析判断机制，缺少风险评估机制，导致危机不能及时预测和有效防止。

2.危机应对法治缺位

社会无论处于常态还是危机状态，依法行政是政府实施有效治理的基本原则。我国虽然已制定了若干突发事件应急处理的规定，但是没有形成纲领性的公共危机应急处理基本法;我国宪法虽然明确了戒严和战争状态，也制定了戒严法，但未确立国家紧急状态制度，在一定程度上，我国应对公共危机，政策和行政手段还代替着法律的功能。

3.行政管理体制不畅

目前的行政管理体制存在条块分割、效率不高、协调不畅等弊端，难以形成快速有效的危机反应机制。目前，政府系统纵向信息网络已经畅通，但各职能部门之间基本没有建立横向信息网络，缺乏日常的沟通，在发生公共危机事件时，仍然习惯以部门为单位逐级上报，缺乏相关部门的沟通协调，信息报道政府部门后，又要返回到相关部门协查、会审或会签，严重影响了处置效率。

4.应急预案制定滞后

我国各级政府已经制定突发公共事件总体应急预案，但与国外的防灾规划或应急事务规划相比，我国的应急预案还是以简单的条条框框为主，难于实际操作。同时，各地区、各部门缺乏详细具体的应急预案，有的还处于纸上谈兵状态;已经形成的应急预案之间、专项预案之间，还缺乏有效地衔接、协调和演练。