城市居民最低生活保障制度遵循的基本原则

二、城市居民最低生活保障制度遵循的基本原则

建立和完善我国城市居民最低生活保障制度的目标是在短期内消除城市居民绝对贫困现象，缩小相对贫困范围，建立起管理统一、对象明确、标准严格、实施简便、资金筹措多样的法制化和规范化的社会救助制度。《城市居民最低生活保障条例》(以下简称《条例》)规定:“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶结合、鼓励劳动自救的方针。”根据这个目标，在市场经济条件下，我国城镇居民最低生活保障制度应遵循全民覆盖原则、政府保障原则、最低生活保障原则和法制化原则。

(一)全民覆盖原则

最低生活保障制度是保障生存权这一基本人权的最后防线，理应覆盖所有公民。从发展的要求看，我国城乡都应该建立最低生活保障制度。但目前我国经济发展水平还没有达到这个程度，特别是城乡差距很大，最低生活保障制度首先只能在城市推行。

《条例》第二条规定:“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”这一规定确立了城市居民最低生活保障制度的“全民覆盖”原则的法律地位，明确了这是人人享有的平等权利。这意味着反对种种歧视，如职业歧视、性别歧视、年龄歧视、健康歧视、政治歧视等。是否承认任何人都有维持最低生活水准的权利，即“不失尊严地活着”是现代社会保障制度与早期社会保障制度的本质区别之一。现代社会保障制度的一系列原则规定都是围绕着任何人都有维持最低生活水准的权利这一思想展开并服务于这一思想的。

过去我国社会救助的对象仅限于“三无人员”，那些有劳动能力却因各种原因无法就业的，或在岗人员因各种原因而导致家庭人均收入低下的都不在保障范围之内。有人认为这部分社会成员是有工作的或是有工作能力而不工作的，不应该享受国家救济，否则就是“养懒汉”。而事实上国家计委宏观经济研究院课题组关于“世纪之交的中国社会形势”的调查表明:全国城镇户均家庭收入低于全国平均水平的主要包括内退人员、个人被雇者、集体企业职工、其他就业者、家务劳动、失业者和国有企业下岗职工，其中后三者状况最差。如果把这些人排除在保障线之外，最低生活保障制度就起不到应有的作用，这显然不符合“全民覆盖”原则。

此外，各地在确定保障对象时，还遇到一些特殊情况，如:因主要劳动力拒绝合适的工作安排或犯法服刑，因违反计划生育政策多生子女等原因导致家庭生活困难，这样的家庭是否应列入最低生活保障范围?按照“全民覆盖”原则和《条例》规定，任何一个家庭都有享受最低生活保障的权利，因为它是“只看结果，不问原因”的。当然如果家庭主要劳动力拒绝合适工作，可首先视为他已拿到最低工资，然后再测算其家庭人均收入，低于当地最低生活保障标准的，其家庭成员应享受最低生活保障。同样道理，家庭主要劳动力犯法或违反计划生育政策等，只要其家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，其家庭成员就应该享受最低生活保障。

(二)政府保障原则

在改革开放之前，我国是绝对平均主义下的“平等”，但这种绝对平均主义使社会处于无效率状态，制约了社会发展。改革开放促进了经济的发展，提高了社会的效率。但优胜劣汰的市场经济又导致贫富分化，形成“马太效应”，穷者越来越穷，富者越来越富。市场经济必然带来不平等，但只强调效率而忽视公平，甚至认为要想发展经济就必须牺牲社会公正的理论和做法，其结果就是导致社会贫富差距过大，引起强烈的社会摩擦。这是不可取的，也是与我国社会主义的本质相背离的。要克服这一市场缺陷，靠市场自身来完成，明显不行，只能也只有政府才可以承担起这份责任。

从社会保障与财政的关系来看，最低生活保障也应该由政府负责。人们遇到的风险一般可分为三个层次:第一层次是人们普遍遇到的风险，如养老和医疗中的一般病症等，对这种风险进行的保险，不属于公共产品和劳务，具有排他性，应主要由个人自我保障。政府可以加以控制和指导，但不应承担主要责任;第二层次是人们遇到的暂时性风险，如财产损失、车祸等，这种风险可以采取建立互济性保险基金的方式来解决。它若由政府来组织则具有强制性和非盈利性，但经营上可能缺乏效率，而商业保险刚好相反。所以这种风险由商业保险来承担更合理;第三层次的风险是指贫困的社会成员无力参加第一、二层次的保险，无法维持基本生存，这一层次的风险只能由政府出面，通过财政渠道解决。

《条例》第四条规定:“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府部门具体负责本行政区域城市居民最低生活保障的管理工作;财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金;统计、物价、审计、劳动保障和人事部门分工负责。在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府负责城市居民最低生活保障的具体审批工作。国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作。”《条例》明确了政府保障的原则，政府是实施最低生活保障制度的主体，政府各部门间的协调和社会行为的协调以政府为主导。但也应该看到，政府的财力、人力、物力等资源是有限的，不可能完全满足城市居民最低生活保障工作的需要，因此，政府还必须调动各方面的积极性，动员和组织社会力量，参与城市居民最低生活保障工作，形成合力。

(三)最低生活保障原则

一个国家的社会保障制度是由经济发展来支持的，它要以经济实力作为基础。一般来说，各国的社会保障水平与本国的经济发展水平相适应。保障水平不足使竞争中处于劣势的人们缺乏最基本的生活保障，造成社会的不稳定;而保障水平过高又会加重在业者的负担，不利于调动他们的积极性，并且使一些人成为躺在国家身上的懒汉，削弱经济发展的动力。在建立我国的社会保障制度时，应很好地吸取其他国家通过几十年实践得来的宝贵经验和教训，确定适当的保障水平。

城市居民生活保障制度要解决的是城市居民的贫困问题。一般认为，贫困有绝对贫困和相对贫困之分。绝对贫困指基本生活没有保障，温饱没有解决，简单再生产不能维持或难以维持;相对贫困则指温饱基本解决，简单再生产能够维持，但低于社会平均生活水平，缺乏扩大再生产的能力或能力很弱。我国是一个发展中国家，同时又是一个人口大国，目前正处于经济起飞阶段，必须保持较高的积累水平，这样的基本国情决定了我国的社会保障水平不可能很高。从我国的实践和目前的财政能力来看，最低生活保障作为社会保障体系中的最后一道防线，只能保证最基本的生活需要，即对处于绝对贫困状态的居民提供保障。建立城市居民最低生活保障制度不希望在“缩小贫富差距”或“提高人民日益增长的物质和文化需要”等方面大有作为，而是要帮助城市中的最贫困居民解决“温饱”问题。《条例》第六条规定:“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”因此，各地在制定标准时，要坚持最低生活保障原则，首先要考虑城市贫困居民最起码的生活需要，不能太低，低标准无济于事;也不能太高，高标准财政承受不起。

(四)法制化原则

现代社会是法制社会，法制原则必然体现在社会保障改革中，最低生活保障制度也不例外。过去，我国的社会救助政策往往是临时性的，存在政出多门，责任不明，部门之间各行其是，随机性强，对象不准确，操作不规范等问题。改革开放后，党和国家多次在重要会议上强调要改革和完善社会救助制度，国务院也几次下达文件和召开会议要求在全国建立城市居民最低生活保障制度。但是如果不在方针、原则、保障对象、保障标准、保障程序、经费筹集、法律责任等方面进行规范，那么就势必影响此项工作的健康发展。人们常称社会保障立法为“保障的保障”，足见其重要性和必要性。

我国从1999年10月1日起正式实施的《城市居民最低生活保障条例》把我国的城市救助制度纳入法制化、规范化、制度化、科学化管理的轨道中。它明确了保障对象、范围和城市居民享受最低生活保障的条件;明确了各级政府的责任和保障资金来源的主渠道;明确了制定最低生活保障标准的原则和权限;明确了城市居民最低生活保障的具体程序;明确了工作人员和保障对象双方的法律责任。《条例》的颁布实施，意味着城市居民最低生活保障制度的统一和城市居民享受最低生活保障权利和机会的平等，同时也为这项制度的具体操作提供了法律依据。

当然，社会救助制度的法制化道路还很漫长。一方面有法可依还要达到有法必依，各地的城市居民最低生活保障工作都纳入到《条例》所规定的轨道中来还需一定时间;另一方面还缺乏相应的监督制度、审计制度、资金运作和管理制度等;统一的、全面的《社会救助法》也应尽早制定，它不仅是社会救助制度化的保障，同时也是社会保障体系建设中的重要内容。这将是一个庞大而系统的工程，也将是一项艰巨而长远的任务。