政治制度的形式

第二节　政治制度的形式

一、政治制度的形式

人类在数千年的历史中经历过很多种政治制度，如所谓的城邦民主制、君主制、贵族制、中央集权制、联邦制、封建制、地方自治制、集权制、共和制或者民主制等。这些制度为人类提供了各不相同的行为规则，不同人们的利益也由此得到不同的解决。但总起来看，人类的政治制度可以分为民主制与非民主制两大类。^[9]而民主制在人类历史的发展过程中彰显了强大的生命力，是一种相对理想的政治制度，以至于福山认为“自由民主制可能形成‘人类意识形态进步的终点’与‘人类统治的最后形态’，也构成‘历史的终结’”。^[10]需要指出的是，这两种类型是理想类型，实际上，根据一些界定标准，政治体制或多或少都带有一些民主性。^[11]

①城邦民主制是指城邦国家中全体公民享有平等的权利，行使决定国家大政和参与国家管理的权利的政治制度。

②君主制，又称君主专政制，是一种政治体制和政府形式，统治者君主(常称国王或皇帝)拥有统治国家和公民自由的所有权利而没有法律或法定的程序告诉君主如何行使权利，虽然有的宗教权威可能有能力阻止君主的某些行为。君主制是一种专制政体，君位采用世袭方式产生。

③贵族制。奴隶制和封建制国家是由少数贵族上层代表为统治者的政体形式。亚里士多德在对古希腊诸城邦各种政体的比较研究时指出，凡少数人不止一人而又不是多数人为统治者的政体，称为“贵族政体”。贵族制可分为两种形式:一种是存在于奴隶制国家的贵族共和制;另一种是存在于封建制国家的贵族君主制。贵族共和制最典型的国家是公元前5年至公元1世纪的罗马共和国。国家最高官员是执政官，由公民大会从贵族中选出2人，任期1年;其他高级官员大部分也是选举的。但选举事宜以及国家的立法、行政大权由奴隶主阶级中少数显赫贵族代表组成的元老院所掌握。元老院决定国家的内外政策。贵族君主制是封建君主制的一种早期形态，是在中央王权较为软弱、地方割据势力较为强大的历史条件下出现的。以欧洲中世纪初期的法国、德国和俄国域内的一些大公国最为典型。国家元首称国王或大公，是最高封建主，以下分为公爵、侯爵、伯爵、子爵、男爵和骑士等各级封建主，上下级间是“领主”与“附庸”的关系，根据契约确定相互的权利和义务。但每一级封建主只对直接依附者行使契约内规定的权利，对“附庸的附庸”无直接管辖权。国家名义上保持统一，全体封建主形式上都臣属于国王，实际上各封建主凭借武力割据一方，各自为政，分割了国王的权力，王位继承也必须在形式上得到贵族会议和公民会议的全体认可。它实际上是由国王和贵族会议共掌权力。F·恩格斯称之为“贵族君主制”。

④中央集权制。国家权力集中于中央政府的制度。与“地方分权”相对立。它要求地方政府必须服从中央政府，接受中央政府的领导和监督，执行中央政府的法律、法令和政策。地方政府领导人由中央政府提名或任命。对中央政府负责，地方重要事务要上报或请示中央政府。不同国家的中央集权程度不同，即使同一国家，在不同时期、不同地区，中央集权的程度也不一样，如自治区域地方政府有较大权力。中国是统一的多民族国家，自秦汉以来，一直实行中央集权制。中华人民共和国成立后，成为单一制的社会主义国家，实行全国范围的中央统一领导体制，少数民族聚居地则实行自治。欧洲在16世纪建立以封建君主专制为核心的中央集权制国家。中央集权制在历史上起过防止分裂、巩固国家统一、促进国内经济文化交流和发展的进步作用。但它又是少数统治者独裁专制、压制民主的工具。

⑤联邦制。联邦制是若干个单位联合组成的统一国家。联邦制国家的特点是:第一，国家整体与组成部分之间是一种联盟关系，联邦政府行使国家主权，是对外交往的主体。第二，联邦设有国家最高立法机关和行政机关，行使国家最高权力，领导其联邦成员。第三，实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法，遵从代表国家利益的统一法律。第四，联邦各成员国有自己的立法和行政机关，有自己的宪法、法律和国籍，管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务。第五，联邦和各成员国的权限划分，由联邦宪法规定。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突，以联邦宪法和法律为准。

⑥封建制。古代的帝王将自己开拓的疆土，分封给自己的同姓和有功的臣民，让他们在分封的疆土上建立诸侯国，以屏天子，也称“封土建国”，并按天子、诸侯、大夫、士、庶民的等级世袭爵位的一种政治制度。

⑦地方自治制。所谓地方自治是指由居民选举的代表组成自治机关，地方事务的管理依照居民意志而定，居民对地方的行政管理实行自主且有效的监督。考察各国实行地方自治的实践，所谓地方自治的内涵不外乎有以下几点:第一，地方政府由当地居民选举的代表组成。第二，地方政府必须具有多种行政职务。如在英国，每个地方政府职务的性质和数量依地方政府的种类而不同，也受地域大小，资源多少的影响，所有职务都由法律规定。一般而言，英国地方政府职权范围如下:道路管理;警察、消防、民防等公共秩序;排污、垃圾、公害、卫生检查、消除贫民窟等环境卫生;城乡计划;水电、煤气、交通等公用事业;青年就业、社会服务等福利事业。中国现行地方制度应该是普通地方自治制度:其一，我国现行地方制度具有地方自治的三个因素。一是就地方各级人民代表大会和人民政府的组成而言，按照现行宪法规定，我国地方各级人民代表大会都由该辖区居民通过直接或间接选举产生，各级地方政府由同级人民代表大会选举产生。这点同实行地方自治制度的国家相同。二是就地方政府是否有自主权限而言。现行宪法第107条规定:“县以上各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”可见，我国地方政府的权限远比实行地方自治国家的地方政府所享有的权限宽泛。三是就地方财政权而言。我国在这方面远比实行地方自治制度的国家，甚至比实行联邦制的美国走得远。据统计，1978—1994年，地方财政在国家财政收入中的比重从2/5升到2/3，更重要的是，地方政府控制了名目繁多的预算外资金。预算外资金的数额已接近预算内资金，它并不参与中央与地方的收入分成，也不受中央预算的控制，可以被视为地方完全自治的财政。其二，从横向方面而言。我国宪法明文规定了民族区域自治制度。按照宪法的有关规定，实行民族区域自治的自治机关与不实行民族区域自治的地方相比，实质上只有两个重要区别:一为自治机关可以制定自治条例与单行条例;二为在自治机关里必须有一定比例的实行区域自治的民族的公民担任领导职务，如自治区主席、自治州州长，自治县县长。

⑧集权制。指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。

⑨共和制。国家最高权掌握在由选举产生，并有一定任期的国家机关或公职人员手中的政权组织形式。“共和”一词来源于拉丁语respublica，意思是“公共事务”。共和制是指国家的权力机关和国家元首由选举产生并有一定任期的政权组织形式。共和政体区别于君主政体，而且是作为君主政体的相对面而存在的。资本主义民主共和制根据立法机关与行政机关关系的不同，可分为议会制共和制和总统制共和制。在议会制共和制国家中，议会拥有立法、组织和监督政府(内阁)等权力:政府(内阁)由占议会多数席位的政党或政党联盟来组织，政府对议会负责，当议会通过对政府不信任案时，政府就得辞职或呈请国家元首解散议会，重新选举;作为国家元首的总统只拥有虚位，没有实权。实行议会制共和制的国家有法兰西第三共和国、意大利、德国、奥地利、印度等。而在总统制共和制国家中，总统既是国家元首又是政府首脑，总揽行政权力，统率陆、海、空三军，行政机关(政府)和立法机关(议会)相互独立;由当选的总统组织政府。美国是历史上最早实行总统制共和制的典型国家。墨西哥、巴西、阿根廷、埃及、印度尼西亚等国也实行总统制共和制。

⑩民主制。英文中“民主”(democracy)的概念来源于希腊文(demokratia)，后者由demos和kratia两字合成，demos是指人民，kratia是指统治或权威，所以民主的基本含义是“人民的统治”或“人民的政权”。给民主下一个普适性的定义是很难的，但是熊彼特(Joseph Schumpeter)对民主现代内含的界定获得更多人的认同。他指出“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的一种制度安排，在这种制度安排中，某些人通过争取人民选票取得作出决定的权力”。^[12]熊彼特的这一界定有效推翻了古典的理性主义、理想主义的民主概念，代之以经验的、程序的民主概念，民主因此不再是空洞、溢美之词，它能够为我们提供分析上的准确性和经验上的参照物。

遵循熊彼特的传统，民主政治的实质就是有效的竞争和普遍的参与，而这就是我们判断一个政治制度是否民主以及民主化程度的最重要的标准。亨廷顿注意到了民主的实践过程十分复杂，因此他在界定民主方面做了一些补充。^[13]

第一，根据选举来界定民主是一种最简单的定义。对某些人来说，“真正的民主”指的是自由、平等、博爱，公民对政策的有效控制，负责任的政府，政治中的诚实、廉洁和公开，知情的或理性的审慎、平等的参与和权利以及各种其他的公民美德。但是这种含糊不清的规范并不能产生有用的分析结果。公开、自由和公平的选举是民主的实质，而且是不可或缺的必要条件。由选举产生的政府也许效率低下、腐败、短视、不负责任或被少数人的特殊利益所操纵，而且不能采纳公益所要求的政策。这些品格也许使得这种政府不可取，但并不能使得这种政府不民主。民主是一种公共美德，但不是唯一的美德，只有把民主与政治体制的其他特征明确地区分开来，民主与其他公共美德和罪恶的关系才能得到理解。

第二，可以想象，一个社会能够通过民主的手段选择其政治领袖，但是这些政治领袖未必行使实在的权力。他们也许只是其他某些集团的代言人或傀儡。若是到了最有权势的集体决策者不是通过选举产生的地步，那么，该政治体制就是不民主的。不过，隐含在这一民主概念中的是对权力的限制。在民主国家，选举产生的决策者并不拥有全部的权力。他们与社会中的其他群体分享权力。不过，若是那些由民主选举的决策者变得只是某个非民主方式产生的集团的门面，而后者的权力更大，那么，显而易见，这个体制也是不民主的。例如，在20世纪20年代末期的日本和在80年代末的危地马拉，这两个国家选举产生的政府实质上都是完全由其军队操纵的，所以，我们有理由说它们不是真正民主的国家。

第三，民主政治体制的脆弱性或稳定性。人们可以把稳定或制度化的概念纳入对民主的定义之中。这通常指的是政治体制可望持续存在的程度。稳定在分析任何政治体制当中都是一个中心维度。因此，《自由之家》(Freedom House)在1984年初出版的对世界各地自由状况的调查中把新西兰和尼日利亚(Nigeria)都合理地归入了“自由”的一类。在作出这一判断之时，尼日利亚的自由也许绝不比新西兰少，但是，尼日利亚却更不稳定:1984年元旦，一场军事政变有效地结束了尼日利亚的民主。

第四，可以发展出测量民主的方法，把选举的公平、对政党的限制和新闻的自由等其他标准结合在一起来衡量民主的程度。这种方法若用于某些目的可能非常有用，例如，用于识别某些国家间民主政治的变异度(如美国、瑞典、法国、日本)，这些国家通常都被认为是民主国家，或是用于辨别不民主国家的威权体制的变异度。另外，我们还可以用这些标准去识别介于民主和不民主制度之间的半民主制度。

第五，不民主的国家没有选举上的竞争和普遍的选举投票参与。除了这些共有的负面特征外，它们极少有共同之处。这一类的国家包括绝对君主专制、官僚帝国、寡头政治、贵族政治、选举权受到限制的立宪政体、个人专制、法西斯主义政权、军人独裁以及其他类型的统治方式。其中极权主义政权出现在民主化开始之后的20世纪，而且试图用通过对其公民的大规模动员来服务于其政权的种种目的。社会科学家们在这类政权与传统的不民主的威权主义体制当中作出了恰当而且重要的区分。前者的特点是:单一的政党，通常由一人来领导;一支无所不在的和权力庞大的秘密警察;一套高度发达的意识形态以提出一个理想社会，而这也是极权主义运动所致力于实现的;政府对大众传播媒介和所有或多数社会经济组织的渗透和控制。另一方面，一个传统的威权体制所具有的特征则是:一个领袖或一个领袖小集团，没有政党或只有一个脆弱的政党，没有群众动员，可能有一种“思想意识”(mentality)，但没有意识形态，只有一个有限的政府、“有限的、但不是责任制的政治多元体制”，而且不试图去重造社会和人性。

二、现代民主的局限

相对非民主制而言，民主制是比较理想的政治制度，但是它绝非完美的政治制度。这里我们将讨论以竞争性选举为核心的现代民主的诸多局限。具体而言，这些局限主要包括以下几个方面。^[14]

1.选举的可操纵性和选举结果的非理性

民主政治的理想主义倡导者强调民主选举的结果代表了“人民的意志”。但是这一美好的理念在现实的民主实践中是难以实现的。美国著名学者阿罗曾经给出过一个极其简单的例子:有三个选民(Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ)和三个候选人(A、B、C)。选民Ⅰ对三个候选人的偏向是A＞B＞C，选民Ⅱ对于三个候选人的偏向是C＞A＞B，选民Ⅲ对于三个候选人的偏向是B＞C＞A。这就导致这样一个循环:在候选人A和B之间大多数选民更喜欢A(选民Ⅰ和Ⅱ)，在候选人B和C之间大多数选民更喜欢B(选民Ⅰ和Ⅲ)，在候选人C和A之间大多数选民更喜欢C(选民Ⅱ和Ⅲ)。^[15]这样，不同的选举规则就会造成不同的候选人胜出。

阿罗选举循环的例子非常简单，而与之相类似，但更为复杂的例子在民主选举中比比皆是。比如在中国台湾2000年的“总统”选举中，陈水扁，宋楚瑜和连战各得百分之三十几的票，陈水扁略高，但在台湾的选举规则下陈水扁合法地当选为“总统”。陈水扁的胜出大大加强了台独势力并彻底地改变了台湾政治。很容易想象，如果我们把这场选举的规则互换一下其结果将会是如何的不同。

民主选举的可操纵性和非理性还来自其他多个方面。民众与政治精英之间在信息资源，以及处理和理解信息能力上的严重不对称，给民主体制下的政治家提供了多种赚取选票的策略和方法。电视辩论的出现使得电视上的形象比一个可行的施政纲领来得更为重要，以至于越来越多的电影明星和体育明星成了美国的政治明星。目前西方的相当一部分学者认为，即使是在一个成熟的民主国家中，政治家手中掌握的大量资源也足以生产出各种有利于他们的“人民的意志”。

2.民主对原有社会结构的强化

民主体制会强化原有的社会结构。这一点可以用下面这个假想模型加以说明:假设一个社会由100个有选举资格的人组成。这100人中有51个是庸人，49个是能人。如果庸人和能人群体各出一个候选人，并且投票率是百分之百的话，那么当选人肯定是一个庸人。并且，如果该庸人想继续当选的话，他必将会拿出一些有利于庸人群体的政策来巩固他的票仓。这种在政策上对于庸人的倾斜就会导致有更多的人选择做庸人，于是就巩固和加强了一个以庸人为主导的社会结构。需要说明的是，这里“庸人”一词毫无贬义，只是想说明在不考虑其他因素下，民主选举有着固定甚至是加强现有社会结构的倾向。

民主体制的这一保守特性为发展中国家的民主转型带来了困境。比如，在许多发展中国家，民众往往受制于地方强人，一个强人手中可能控制着一个很大的票仓。候选人为了取得和稳固政权就不得不采取有利于这些强人的政策，其结果是巩固了强人政治。

如果把民主选举的这一特性稍加推广，我们就会发现，民主选举在一定条件下(即在竞选双方处于如后文中所讨论的非忠诚反对的场合下)还有扩大社会矛盾甚至撕裂社会的作用。如中国台湾在推行民主化之后，使得外省人和本地人之间的裂痕(特别是在大选的时候)重新扩大。幸亏中国台湾的外省人和本地人在文化、语言和宗教上的差异很小，所以大选过后大多数人还能恢复平静。与此类似，目前中国乡村民主选举所存在的种种问题中，恶霸和强人操纵选举、大姓之间的矛盾因民主选举重新出现和增大，占有着很大的比重。

3.民主社会的媚俗性

民主体制的保守特性使得民主制度有着很大的媚俗性，即政治精英的水平和行事方式直接反映了该国家百姓的水平和特征。特别是电视竞选时代，各候选人的施政纲领和选民的政治倾向不再是选民投票的唯一依据。候选人的长相、风度，甚至候选人与选民的相似度都成了获取选民支持的重要因素。布什能在美国2000年和2004年总统选举中两度取胜，原因当然很复杂。但布什憨态可掬，对于大多数美国人来说，其形象就像一个值得信赖的邻居。这样，不善言辞的表现反而成了他竞选成功的一个因素。

民主的媚俗性会导致社会精英的边缘化。如东欧的自由知识分子刚刚有机会在社会中自由地讲话，社会就已经不再理会他们了。在东欧媒体上被炒得非常火爆的，不是昔日对抗暴政而坐牢的持不同政见者，而是各类在大众文化中涌现出来的明星。东欧知识分子在民主体制下为了生存纷纷下海，不但其影响大大降低，人数大大减少，并且内部的分化和分歧日益扩大。思想精英的边缘化对于社会的稳定性来说不是一件坏事，但这将使社会变得日益平庸。

4.忠诚反对与稳定民主的困难性

在英国维多利亚时代，执政党议员坐在女皇的一侧，反对党议员则坐在女皇的另一侧。反对党议员为女皇陛下而对执政党的执政进行监督。英国反对党的这一性质被称为“为女皇的反对”(her majesty opposition)。在现代政治学术语中这又被称为“忠诚反对”。一个民主社会要得到稳定，执政党与反对党必须拥有共同的价值观。他们之间的不同仅是在一些具体政策或者政策执行技巧上的不同，甚至是仅仅出于政客之间的争权夺利。执政党与反对党之间在意识形态上的差别越大，一个社会的民主体制就越不牢固。如果执政党与反对党信奉着截然相反的价值观，并且反对党准备在取得政权后以自己所信奉的价值观来系统地改造世界，那么这个反对党就成了一个“非忠诚性反对党”。存在着“非忠诚性反对党”的国家很难发展成为一个成熟的民主国家。一个最为经典的例子就是第二次世界大战前的德国。当时德国存在着三个主要政党:社会民主党、共产党和法西斯党，三党都在德国民主的框架内进行竞争。但是法西斯党在通过民主选举上台后却抛弃民主，走向独裁，进而给整个世界带来了巨大灾难。

民主只有在“忠诚反对”的情况下才能获得稳固这一原理告诉我们以下几点:第一，要建立一个稳固的民主社会，我们必须给予民主制度一种不可谈判的或霸权性的地位，即不管是谁上台，他既不会，也没有能力去改变这一体制运作的基本规则。第二，在给予民主制度这一“非自由”的霸权地位后，民主制度内部的运作必须有自由传统的支持，即民主制度下的成员对所有其他个人和群体的观点、利益和人身尊严持有不可谈判性的尊重。极端地讲，即使没有民主也要自由。没有民主但却有着自由传统的国家(如民主化前的英国社会)至少是一个充满人性的地方，而没有自由的民主就会形成多数暴政，其后果极其可怕。世界上大多数种族清洗，包括美国人对印第安人在19世纪的灭绝性屠杀(在种族主义思想的主导下，当时美国社会中的自由传统仅限于美国的白人特别是白人的有产阶级)，或多或少都体现了现代民主的这一黑暗面。第三，一个社会内部各阶层的矛盾越小，主流价值观越是确立，该社会的民主体制就会越稳固。

民主的“忠诚反对”这一特性为一个国家向民主体制的转型设置了障碍。在20世纪50年代当毛泽东主动邀请党外人士向共产党提意见，有人(哪怕是很少的人)把当时党员干部中存在的一些问题与共产党一党专政联系起来，并提出在毛泽东看来是资产阶级民主的要求(即有了“非忠诚反对”的倾向)，因此，整个事件的发展却以反右运动收场，大大削弱了当时中国政府本来就十分有限的“民主性”。虽然我们这里所讨论的民主的含义与毛泽东在50年代所尝试的非程序性“大民主”有着截然的不同，但是所面对的任务却十分相似，即怎么建立一个稳定的主流价值观，使得“忠诚反对”成为可能;怎么建立一个自由的文化，使得不同的特别是少数派的声音和利益得到保护。