中国社会保障制度的发展与改革

1.3　中国社会保障制度的发展与改革

回顾中国社会保障事业60年的发展历史，可以把我国社会保障制度的发展总结为三个阶段:从中华人民共和国成立初期到改革开放前，可以算做第一个阶段，其特点是以国有单位为核心的单位保障;20世纪80年代中期以来以城市为中心的改革开放可以算做第二阶段，其特点是围绕国有企业改革建立以职业人群为重点的社会保障制度;第三个阶段是以党的十七大为标志，目标是建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

1.3.1　中国社会保障制度的建立和发展

中华人民共和国成立之前，国民党政府也曾就职工养老、医疗、工伤、死亡、生育等颁布过一些社会保障的法令和规定，但是由于旧中国军阀割据，政局不稳，政令不畅，加之官僚买办资本的抵制和民族资本的弱小，这些法令、规定并没有真正得到实施。20世纪30年代，中国共产党在创建了革命根据地之后，也仿效前苏联模式颁布了一些社会保障制度，然而由于脱离实际，待遇标准过高，这一探索并不成功。中华人民共和国成立前夕，东北解放区实行了公营企业社会保险，这是人民政权第一个统一制度、统一管理的劳动保险制度。

中华人民共和国成立后，政务院于1951年颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，这一条例适用于国营、公私合营、私营企业和合作社，对职工在疾病、伤残、死亡、生育及年老后的物质帮助等方面都作出了具体规定，并明确规定了职工供养的直系亲属所享受的保险待遇。这个条例的颁布实施标志着中华人民共和国社会保障制度的诞生。直到改革开放前的30多年时间里，中国的劳动保险制度都是以这个条例为基础，在此基础上进行修改订正的。这一时期，国家机关工作人员和事业单位职工的保险待遇和企业职工的劳动保险条例是分开制定，分开管理的。国家在原战时供给制的基础上，以一系列单项法规的形式，对国家机关和事业单位工作人员的疾病、养老、生育、死亡抚恤等保障作出了规定，其待遇水平略高于企业保障。

在社会保险之外，根据《中华人民共和国劳动保险条例》的规定，国营大中型企业还举办了本单位的职工福利，机关事业单位也开办了各种职工福利。此外，国家还颁布了救灾救济、优抚安置等一系列社会保障政策。这些保障和福利，为职工提供了较高水平的社会保障。

“文化大革命”期间，我国社会保障事业受到干扰和破坏。1969年财政部颁发的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》规定:“国家企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支。”由此，企业职工的劳动保险演变成企业保险。其直接后果，一是停止了社会保险的统筹调剂工作，社会保险丧失了统筹调剂功能，造成不同行业、不同企业间的负担不平等;二是社会保险基金停止积累，实行企业实报实销，加大了企业办社会的责任和负担。

综上所述，从1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布到改革开放以前，经过近30年的建设，我国逐步建立起一套与计划经济相适应的社会保障制度。这一制度的主要特点是低工资、多就业、高补贴、高福利。保险福利待遇由国家统一规定，职工的生老病死和子女入托入学由企业一包到底，最终转为由国家负责。这套大锅饭式的社会保障体制在当时的历史条件下为促进我国的经济发展和社会稳定发挥了重要的作用。但是也存在一些问题，如覆盖面过窄，差别过大，保障水平超越了经济发展水平，财政不堪重负，企业经营困难等。显然，这一制度已不能适应改革开放和市场经济发展的要求。

20世纪80年代中期，随着改革开放的推进，以企业改革为核心的城市经济体制改革和市场经济体制改革对社会保障制度提出了迫切的改革要求，推动我国社会保障制度开始了改革探索。1993年，党的十四届三中全会提出建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度，确定了社会保障制度改革的目标、任务和基本原则，大大加快了我国社会保障制度改革的进程。至今，我国已初步形成以社会保险为核心，包括社会保险、社会福利、社会优抚、社会救助、社会互助等五项内容的、适应社会主义市场经济要求的有中国特色的社会保障体系的基本框架。我国社会保障制度的发展进入了一个崭新的发展阶段。

1.3.2　中国社会保障制度的改革

中国社会保障制度改革是适应社会主义市场经济体制改革的需要，从为企业改革提供配套措施开始的。20世纪80年代中期，我国开始进行以企业改革为核心的城市经济体制改革，原有社会保障制度的弊端及其与市场经济的矛盾凸显。主要问题有:一是覆盖面过窄，覆盖范围基本上只是城镇中的全民所有制单位的职工;二是差别悬殊与大锅饭并存，不同地区、不同所有制、不同行业之间社会保障待遇水平相差很远;三是社会化程度低，“企业保险”不能有效达到社会保障在全社会范围内互助共济的目的;四是保障水平超越了经济发展水平，全民所有制职工享受的生老病死全包的待遇水平与我国较低的经济发展水平不相适应，不仅使这一制度只能维持在少数劳动者中，而且过大的社会保障支出也使得企业经营和国家财政不堪重负;五是社会保障项目不全，没有失业保险。社会保障制度的改革成为当时经济体制改革的迫切要求和深化改革的必要条件。

1984—1993年是我国社会保障制度改革的初步探索阶段。为了保证企业改革的顺利进行，我国相继出台了一系列社会保障改革措施，内容主要是试行企业养老保障的社会统筹和建立企业职工的待业保险。1984年在全民和集体所有制企业试行退休费用社会统筹，实行保险费的统一收缴和养老金的统一发放，1991年实行基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，保险费用由国家、企业和个人共同负担，实行养老保险社会统筹。1986年，配合国有企业实行劳动合同制，建立了企业职工待业保险制度，1993年，配合《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的实施，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了待业保险的覆盖范围，并提出由企业缴费建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。这一时期，社会保障制度的改革主要是配合企业改革进行单项保障制度的改革探索，整体的改革方向和目标还不明确。

从1993年至今是社会保障制度的全面改革阶段。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容，提出了建立社会统筹与个人账户相结合的多层次养老保险和医疗保险制度。从此，探索建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度改革全面铺开。1994年对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹措、待遇和支付进行了规范，1995年起开始了企业职工养老保险和医疗保险社会统筹与个人账户相结合试点，1996年规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，并决定建立工伤保险基金，形成了规范的工伤保险制度。

1997年，党的十五大提出了我国社会保障制度改革的方向:“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的保障。”十五届五中全会进一步明确了建立有中国特色的社会保障体系的总体目标:“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多样化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。”此后，我国加大了改革的力度，社会保障制度进入快速发展阶段。在养老保险方面，一是改革“企业保险”，实行国家、单位、个人三方共同负担保险费，探索统账结合的基本养老模式，这是我国在养老保险制度方面的创新;二是改革现收现付制，实行养老基金的部分积累制，社会统筹基金继续实行现收现付模式，个人账户基金实行完全积累模式;三是统一制度，统一了不同地区不同企业的缴费水平和个人账户的规模，实行统一的企业缴费率、个人账户规模和退休金计发办法;四是实行省地统筹和属地管理，改变改革初期大多数省份实行县、市级统筹，11个中央直属部门的企业实行行业统筹的情况，实行省地级统筹，原行业统筹移交地方管理。在失业保险方面，我国以前没有失业保险制度，因此首先是建立起失业保险制度，由国家立法强制实施，单位和个人分担保险费用;其次是逐步扩大覆盖范围，从国有企业职工扩大到各种所有制的所有城镇企事业单位的职工;最后是失业保险与促进再就业相结合，实施再就业工程。在医疗保险方面，改革国家和单位包揽过多，医患双方缺乏有效制约机制，医药费用浪费大、互济性低的旧医疗制度，以“低水平、广覆盖、双方负担、统账结合”为原则，建立了统账结合的基本医疗保险制度。一是实行社会统筹和个人账户相结合的模式，统筹基金用于支付住院等大额费用，个人账户用于支付门诊等小额费用;二是逐步建立多层次的医疗保险制度，实行国家公务员医疗补贴，鼓励有条件的单位自办补充医疗保险，鼓励有条件的个人参加商业保险，以补充基本医疗保险;三是加强医疗服务管理，实行定点医疗机构和定点零售药店管理，限定基本医疗药品范围，实行医、药分开核算，分开管理。在社会救济方面，随着我国经济结构的调整和企业改革的深化，出现了相当数量的以下岗、失业人员和困难企业职工为主体的城市贫困人口，原有社会救济制度远不足以应对这种局面，1999年10月，我国开始实施最低生活保障制度。保障对象包括所有城镇居民，基本原则是保障城市居民的基本生活，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。保障标准按照当地维持城市居民的基本生活所必需的衣食住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。资金由当地政府列入财政预算，同时鼓励社会各界捐款。在管理制度方面，建立了劳动和社会保障部，理顺了管理体制，结束了社会保障管理上部门分割、政出多门的局面，实行统一管理，规范了社会保障基金管理体制，实行收支两条线管理，专项管理，专款专用，任何单位、部门和个人都不得挤占挪用。

总体上看，这一阶段社会保障体制改革扩大了覆盖面，有利于各种经济成分的共同发展;健全了保障项目，保障了经济体制改革中的社会稳定;改革企业保险模式为社会共济的社会化保障体系，有利于企业间的平等竞争;改变以国家为主负担保险费为国家、企业、个人三方共同负担，既减轻了财政负担，缓解了资金缺口问题，减少了浪费，也提高了劳动者的自我保障意识;成立劳动和社会保障部，理顺了管理体制，加强基金管理，有利于杜绝社会保障基金的挪用和滥用。

党的十七大以来，我国的社会保障制度改革进入了一个新阶段，目标是建立覆盖城乡居民的社会保障体系。由于现阶段我国还处于社会主义初级阶段，长期以来的“二元制”结构、制度分割、经济发展不均衡等原因，导致已经建立的社会保障制度还存在着诸多不合理因素，同一保障项目的筹资模式和待遇水平存在很大差异，全体社会成员享受社会保障公共服务的机会不均等。同时，社会保障公共服务机制发展相对滞后，服务体系不健全、服务能力还不能满足广大社会成员的需要，直接制约着广大社会成员享受社会保障公共服务的结果均等。

目前存在的主要问题，一是制度不完善。现阶段社会保障制度不完善主要表现在基本养老保险制度和基本医疗保险制度上，两项制度都尚未实现全覆盖，且城乡之间、区域之间、群体之间存在着差距。在基本养老保险制度上，目前城乡基本养老保险制度在建制理念、筹资模式、保障水平上完全不同，群体之间存在较大差距。城镇企业职工基本养老保险制度强调风险共担和社会公平，充分体现社会保险的原则;而在农村社会养老保险制度方面更多突出的是个人责任，实质上不是真正意义上的社会保险。到目前为止，对于占中国人口一半以上的农村居民的社会养老保险制度还处于缺失状态。

在基本医疗保险制度上，目前我国已实行的城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗在制度设计上也采取了完全不同的模式。城镇职工基本医疗保险具有强制性，基金由用人单位和职工个人共同缴纳，待遇支付上设定了起付钱和封顶钱，医疗费用按不同区间分别予以经济补偿;而新型农村合作医疗以家庭为单位参保，在一定程度上限制了农村居民个人的自主权;城镇居民的基本医疗保险制度尽管已经在全国范围内进行试点，但“自愿原则”和“以家庭缴费为主，政府给予适当补助”的筹集方式，使不选择参加的人员失去了获得政府补贴的权利。

二是服务机制不健全、统筹层次不统一、服务能力不强。我国社会保障制度的核心是社会保险，所以社会保障公共服务更多体现在社会保险公共服务上。目前的社会保险服务存在以下几个方面的问题:①机制不健全。由于缺乏统一指导，各地在经办服务机构设置上差异较大。有些地区是按社会保险险种“分散”设立经办服务机构，另外一些地区则是“集中与分散”相结合。机构设置的不同，使广大社会成员在接受社会保险公共服务时的便利程度也就有所不同，同时也决定了社会保险公共服务供给均等化和服务结果上的差异。②统筹层次不统一且普遍偏低。目前，基本养老保险已在北京、天津等17个省区市实现了省级统筹，其他省份仍以市、县级统筹为主。同时其他险种的基金统筹情况也存在差异。统筹层次不统一且普遍偏低的现状，不仅导致了社会保险公共服务供给均等化的差异，也使得社会保险“大数法则”的“共济性”难以得到很好体现。③操作层面缺乏统一工作规范。在社会保险经办服务的操作层面，尽管原劳动和社会保障部等部门发布的相关文件曾提出要加强社会保险经办服务的“规范化、信息化、专业化”的总体要求，但这些规定基本上都是原则性的，具体的操作规范和服务标准甚少。这种状况导致了社会保险经办服务不够规范、操作流程不够便捷、信息渠道不够畅通，直接影响社会保险公共服务的质量和效果。

1.3.3　中国社会保障制度的完善

社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度，是社会安全的重要保证。改革开放30年来，适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的要求，我国坚持从基本国情出发，坚持政府的主导作用，坚持把解决历史遗留问题与建立长效机制结合起来，坚持试点先行逐步完善制度和政策，对社会保障采取了一系列改革措施，推动了社会保障事业的长足发展，有中国特色的社会保障体系框架基本建立。主要体现在:一是社会保障制度体系框架基本形成，初步完成了制度转型。在制度主体上，实现了从“企业保障”向社会保障的转变，解决了“企业保障”引发的企业社会保障负担畸轻畸重的问题。在制度模式上，创造性地建立了“统账结合”的制度模式，并通过开展做实养老保险个人账户试点，推动养老保险由完全现收现付制向部分积累制的模式转变，增强了社会保障制度应对人口老龄化的能力。在筹资机制上从国家单一责任转变为国家、企业、个人三方责任共担，增强了制度的支撑能力。在保障层次上，建立了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会保障体系，实现了由单一层次向多层次保障体系的转变，满足了人民群众多样化的社会保障需求。二是社会保险覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高，越来越多的人民群众享受到了改革发展成果。截至2007年底，基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到20137万、22311万、11645万、12173万和7775万。五项社会保险基金总收入从1998年的1623亿元增加到2007年的10812亿元，年均增长23.5%;总支出从1998年的1637亿元增加到2007年的7888亿元，年均增长19.1%。各项社会保险待遇水平稳步提高，企业退休人员养老金由1998年的月人均300多元提高到2007年的925元。国务院决定从2008年开始，再连续三年提高企业退休人员的基本养老金。各地还根据物价变动和基金结余情况，提高失业保险金和工伤保险待遇标准。三是社会保险经办管理服务体系基本建立，减轻了用人单位的社会事务负担。全国已建立7400多个社会保险经办服务机构，在城市街道一级建立劳动保障事务所10500多个，在乡镇建立劳动保障事务所21700多个，聘用专门人员开展劳动保障工作的社区57800多个。按照国家信息化建设的统一规划，启动并加快“金保工程”建设，不断提高社会保障的信息化管理服务水平。^[5]依托社会保险经办服务机构和街道社区社会保障工作平台，初步实现了各项社会保障待遇的社会化发放，逐步实现对参保人员的社会化管理服务，目前全国72%的企业退休人员已纳入街道社区管理服务，并逐步推进和拓展医疗和工伤保险社会化管理服务。

但是，我国社会保障制度建设经历的是从单项制度到渐成体系的发展过程，导致制度“碎片化”现象的存在。表现在现行的社会保障制度体系残缺，有效性不高，相关制度配套改革不能同步。从亿万农民缺乏相应的养老保险，到城镇职工基本养老保险迄今仍处于低层次分割统筹的现实格局;从医疗保障体系因保障不足及体制障碍而造成的“看病难、看病贵”现象，到社会救助制度的城乡分割及某种失范，以及各项社会福利事业的残缺无序，均表明中国现行社会保障体系是残缺不全的，从而急切需要弥补制度缺失，进一步优化现有制度安排。从全局与长远发展来看，中国的社会保障制度建设必须持续不断地完成好以下四大基本任务。

1.加快弥补制度缺失，构建无漏洞的社会保障体系并促使其完备化

没有漏洞和覆盖全民是我国社会保障制度建设与发展的内在要求。因此，在进一步改造现行制度安排并提高其有效性的同时，急切需要填补制度缺失，特别是通过多样性、多元化的制度安排来堵塞现行社会保障体系的漏洞，让全体国民能够从不同的制度安排中获得不同程度的社会保障。现阶段，急切需要建立以“二免除一解除”为支柱的基本社会保障体系^[6]，即通过建立综合型社会救助制度免除国民因生活困难而难以摆脱的生存危机，通过建立覆盖全民的医疗保障体系来免除国民因“看病贵”、“看病难”而产生的疾病医疗恐惧，通过构建多元化的养老保险制度来解除全体国民的养老之忧。在此基础上，促使整个社会保障体系走向完备，真正成为全体国民可靠的生活安全网。

2.尽快推动社会保障制度定型、稳定，并实现可持续发展

在努力优化各项社会保障制度安排的同时，需要加快社会保障制度的立法进程，促使各项社会保障制度走向定型、稳定与可持续发展的道路，尤其是社会保险与社会救助制度，急切需要通过立法走向定型、稳定的发展道路。在努力实现社会保障制度自身可持续发展的同时，还应当能够维系国民经济的可持续发展。因此，中国特色的社会保障制度不仅是国家发展的重要目标追求，也是促进国家发展的重要手段，它既是中国特色社会主义的应有之义，也是推进经济结构调整、促进消费、拉动内需，进而推动整个经济社会持续发展的重要力量。

3.切实提高社会保障制度的公平性，最终促使其真正公平地覆盖全体国民

在健全无漏洞的社会保障体系的基础上，国家需要从不断缩小社会保障制度在城乡、地区、群体之间的差距与不公平性入手，用是否公平和是否有利于缩小不公平作为评估现行制度及其发展的标尺，逐渐消除制度安排中的歧视与排斥现象，最终确立全体国民的平等福利权，实现全体国民都能公平享有社会保障的发展目标。

4.不断提升社会保障制度的保障水平，最终迈向有中国特色的社会主义福利社会

随着国家经济发展、社会进步与人的全面发展，城乡居民对社会保障的需求也会持续不断地攀升。通过积极地、理性地、不断地提高社会保障水平，维系国民的生活安全并持续提高国民的生活质量，必然构成与国家发展进程相适应的重大主题。最终的目标，将是引领人民迈向有中国特色的社会主义福利社会，让全体国民真正过上后顾无忧、幸福富足和自由、平等、体面、尊严的高质量生活。