中国养老保险制度改革

3.3　中国养老保险制度改革

中国现行养老保险制度自建立以来就是针对不同群体而设立不同的养老保险模式，既有针对机关事业单位职工的养老保险模式，又有针对城镇企业职工的养老保险模式，既有针对农村居民的养老保险模式，又有针对农民工的养老保险模式，至今这种“碎片化”的格局依然存在。为建立与社会主义市场经济相适应的养老保险制度，必须加大改革步伐，积极推进现行养老保险制度的改革进程。

3.3.1　机关事业单位职工养老保险制度改革

1955年国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，1958年国务院颁布了《关于工人、职员退休退职处理的暂行规定》，1978年国务院发布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，以及1993年关于机关事业单位工资制度改革的《机关工作人员工资制度改革办法》、《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》等，从而建立起了我国现行的机关事业单位工作人员养老保险制度的框架体系。与城镇企业职工养老保险制度相比，其特点主要表现为以下两点:一是养老保险费用完全由国家或单位负担，个人无须缴费;二是养老金给付以本人工资为基数，按工龄长短计发。其中国家机关公务员退休后基础工资和工龄工资全额发给，职务工资和级别工资按比例计发;事业单位工作人员退休后按职务工资和津贴两项之和的一定比例计发。

目前，我国机关事业单位养老保险制度存在着以下两个方面的问题:一是资金来源单一，国家财政负担过重。目前，机关事业单位养老保险制度的经费完全依靠国家财政，单位和个人无须缴费，财政负担过重。随着人口老龄化的加剧，国家为此所承担的财政负担必将越来越重。二是阻碍了人员在机关事业单位和企业之间的流动。按照现行政策，机关事业单位与企业养老保险制度在筹资方式、经费来源、享受条件与待遇水平等方面均存在差异。比如，目前机关事业单位退休金替代率为90%左右，甚至部分人员达到100%，而企业只有70%左右，同时机关事业单位和企业退休金调整机制以及其他福利机制不同，退休人员的实际收入相差悬殊。如此悬殊的待遇差异必然使打算从机关事业单位流动到企业的工作人员“三思而后行”。

因此，机关事业单位养老保险制度改革势在必行。1981年以来，人事部曾多次研究机关事业单位社会保险制度的改革问题，并着重抓了养老保险制度改革的试点工作，初步建立起国家、单位、个人共同负担的基金筹集机制，一定程度上改变了长期以来计划经济体制下机关事业单位工作人员退休养老依赖国家的局面。但这并没有把广大公务员、差额拨款和全额拨款事业单位的干部、固定工的养老保险工作启动起来，机关事业单位养老保险制度改革仍停留在试点和起步阶段，还谈不上是真正意义上的机关事业单位养老保险制度改革。

在2000年国务院发布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中，对改革机关事业单位职工养老保险提出了几点改革意见:一是公务员(含事业单位工作人员)的现行养老保险制度仍维持不变;二是全部由财政供款的事业单位，仍维持现行养老保险制度不变;已改制为企业的，执行城镇企业职工基本养老保险制度，并保持已退休人员的基本养老金不变;由财政部分供款的事业单位的养老保险办法，在深入调查研究和试点的基础上另定办法;三是公务员调入企业的，执行企业的基本养老保险制度;企业职工调入机关的，执行事业单位的基本养老保险制度;四是已经进行机关事业单位养老保险制度试点的地区，要继续完善制度。

针对机关事业单位养老保险制度改革远远滞后于城镇职工养老保险制度进程，机关事业单位退休人员与企业退休人员的退休待遇相差悬殊的现状，2008年，国务院原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(下称《试点方案》)，并在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市进行试点。《试点方案》的改革思路就是，通过改革使事业单位养老保险制度的筹资模式、计发办法等与目前企业职工基本养老保险制度模式相一致，并可相衔接。这一改革也必然推动机关事业单位养老保险制度改革的步伐。

3.3.2　城镇企业职工养老保险制度改革

1.改革历程及其内容

1984年以来，我国开始在全民所有制企业范围内进行了以退休费用的社会统筹为主要内容的改革试点，即在市、县一级行政区域内的国有企业之间，按以支定收、略有节余的原则，对企业按职工工资总额的同等比例，进行养老金的统一收缴、支付及对职工养老保险的统一管理。这一改革实际上是恢复了中华人民共和国成立之初所实施的社会保险模式。1991年6月国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确提出了实行养老保险基金统筹，统筹体制在全国范围内正式实施。

1995年，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，对企业职工养老保险制度的深化改革作了部署，并出台了两个具体操作方法，即企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合的“实施办法一”和“实施办法二”。这两者的相同之处是都将企业和职工的缴费分为社会统筹和个人账户两块，不同点在于它们之间的具体比例不同。

目前，我国城镇企业职工养老保险制度的体制框架基本上是根据1997年国务院颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和1999年发布的《社会保险费征缴暂行条例》构建起来的。随后，2000年国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，提出了进一步调整和完善我国养老保险制度的主要政策。2004年试点工作扩大到黑龙江和吉林两省。2005年国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步完善了我国城镇企业基本养老保险制度，建立了多层次的养老保险体系，其具体内容包括以下三个层次。

(1)基本养老保险制度

这是整个养老保险体系的第一个层次，其宗旨是为劳动者提供最基本的养老保障，与传统城镇职工养老保险制度相比，其主要内容包括以下五个方面。

第一，基本养老保险基金的筹集模式。基本养老保险基金实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。社会统筹基金实行现收现付制模式，资金来源于企业缴费，个人账户基金实行完全积累制模式，资金来源于个人的缴费。其中，企业按照不超过本企业职工工资总额的20%缴纳养老保险费，记入统筹基金账户;职工按本人缴费工资基数的8%记入个人账户。^[4]职工本人工资超过当地职工平均工资300%以上部分，不记入个人缴费工资基数，也不记入个人计发基本养老金的基数;低于当地职工平均工资60%的，按60%记入。城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业者等非工薪收入者，可以按当地职工平均工资作为缴费基数，并由个人按规定的费率向所在地社会保险机构缴费，缴费比例不超过当地企业与职工个人缴费比例之和。

第二，养老保险管理及实施范围。在管理上，全国由人力资源与社会保障部主管，各地在人力资源与社会保障部门的领导下，建立省(或市)社会保险事业基金结算管理中心及区社会保险事业管理中心，统一经办基本养老保险业务，并管理个人养老保险金账户。养老保险实施范围，不仅包括城镇中的国有企业和集体企业的职工，而且还包括城镇中的外商投资企业、私营企业主及其职工，以及城镇个体工商业主及其帮工、自由职业者。

第三，享受养老保险基金的条件。在退休年龄上，男性职工为60周岁，从事管理和科技工作的女性为55周岁，从事生产和工勤辅助工作的女性为50周岁。缴费期限上，个人缴费累计满15年。但是，从事特殊重体力劳动行业或其他有害身体健康工作的，男性年满55周岁，女性年满45周岁，且个人缴费累计满15年。

第四，基本养老金计发办法。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。凡按规定缴费且缴费年限满15年的，按当地平均工资的20%享受基础养老保险待遇，超过15年的，每超过一年增发一定比例，按此计算基础养老金的总体水平控制在30%左右。个人账户养老金月发放标准是按账户积累额的1/120计算，个人账户用完后由社会统筹基金支付。个人缴费不满15年的，不发给基础养老金，个人账户中个人缴费部分一次性支付给本人。

对改革前参加工作、改革后退休的人员，原来的连续工龄视同缴费年限，计算过渡性养老金。缴费不足15年者，退休后一次性支付其个人账户中个人缴费部分。而对于改革前已经退休的人员则按照传统方式计发。

第五，建立基本养老金的社会化发放及其正常调整机制。退休人员的养老金由人力资源与社会保障部通过各大银行等金融机构的服务网点直接向享受养老保险待遇的企业退休人员发放养老金，实现养老金的社会化发放。另外，为了保障退休人员的基本生活，并使退休人员适当分享社会经济发展成果，建立养老金相应调整机制，根据工资增长和生活费用提高的情况，定期增加退休人员的养老金。

(2)补充养老保险制度

20世纪80年代以来，多层次的养老保险制度越来越受到世界各国的普遍重视。我国在1991年发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确提出了建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人自愿储蓄养老保险的多层次养老保险体系。2000年，国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，进一步完善了多层次的养老保险体系政策。

企业职工补充养老保险制度是企业根据自身经济能力，在国家规定的实施政策和实施条件下为本企业职工建立的一种辅助性养老保险制度。企业补充养老保险制度在整个养老保险体系中属于第二个层次，是为了提高退休职工生活水平的层次并对基本养老保险起到补充作用，由国家宏观指导、企业内部决策执行。

这种制度实行市场化商业运作与管理，其具体运作、管理可以是企业自办、行业协会办理、通过其他金融机构或通过社会保险机构办理等多种方法;其资金的筹集方式一般是采用基金积累制或混合制。企业补充养老保险与基本养老保险既有区别又有联系。其区别主要体现在两种养老保险的层次和功能上不同，其联系主要体现在两种养老保险的政策和水平相互联系、密不可分。

(3)个人储蓄性养老保险制度

个人储蓄性养老保险制度是我国养老保险体系中的第三个层次，是职工个人根据自己的工资收入情况，自愿参加、自愿选择经办机构、自愿按规定缴纳个人储蓄性养老保险费的补充养老保险形式。所缴纳的费用记入当地社会保险机构在有关金融机构开设的养老保险个人账户，职工退休后，个人账户内的本息一次或分次支付给个人。其目的是提高养老保险的经济保障水平，减轻国家和企业负担，增强职工个人的自我保障意识。

2.改革取得的成就及存在的问题

经过20多年的改革实践，我国城镇企业职工养老保险制度改革已取得了重大成就，主要表现在以下几个方面。

①基本养老保险的覆盖范围逐渐扩大。我国传统的城镇养老保险制度并没有涵盖所有的劳动者，私营企业、个体工商户、中外合资及外资企业、集体企业中计划外编制的职工，都没有被纳入其中。改革后的城镇企业职工养老保险制度冲破了原有养老保险的职工身份界限，使越来越多的劳动者的合法权益得到保障。根据2005年国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。

②统筹层次不断提高，养老保险互济功能不断增强。截至2008年底，全国实现省级统筹的省份共有17个;有11个中央部门、单位的直属企业经国务院批准实行了系统养老保险费用统筹;全国基本上所有市县都实行了国有企业和集体企业离退休费用社会统筹。目前，正在讨论的《社会保险法》明确规定:基本养老保险基金实行省级统筹，并逐步实现全国统筹。随着统筹层次的提高，统筹范围的扩大，加上固定工和合同制职工的养老保险基金统一提取比例、合并调剂使用，使得养老保险的统筹互济功能大大增强，在我国的经济体制改革、社会稳定以及保证职工基本生活方面发挥了积极作用。

③实行社会统筹和个人账户相结合的基金运行机制。基本养老保险实行社会统筹，采取现收现付模式，个人账户实行完全积累制，是综合了单纯社会统筹制和个人账户制的优点而形成的一种新型模式，这是有中国特色的基金运行机制。社会统筹体现出社会保险的共济性，确保社会保障的公平性;个人账户有利于调动个人投保的积极性，体现了效率原则。因此，它一方面改变了单纯社会统筹只重视社会互济而忽视激励功能的缺陷，启动了个人利益机制，强化了养老保障中的个人责任;另一方面，又避免了单一账户制积累过大，缺乏调剂功能的弊端，在一定程度上缓解了不同企业的负担畸轻畸重的问题，为所有企业参与公平竞争创造了条件。

④建立了养老保险积累基金，增强了抵抗人口老龄化压力的能力。传统的养老保险基于社会统筹的改革思路，采取的是现收现付的基金模式。但是，随着人口老龄化形势的日益严峻，老年人口数量不断增加，在职职工的赡养系数必将越来越大，传统的现收现付模式面临着巨大的挑战。实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，基金收缴实行以支定收，略有结余的原则，在一定程度上减轻了即将到来的人口老龄化高峰期的压力，以确保养老保险制度的可持续发展。

⑤建立了多层次的养老保险体系。当前城镇企业职工养老保险制度除了基本养老保险层次之外，还包括企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，形成了较为完善的多层次养老保险体系。国家鼓励有条件的企业可为职工建立企业年金(补充养老保险)，并实行市场化运作和管理。企业年金采用个人账户进行管理，实行完全积累制，费用由企业与个人共同缴纳，国家没有提供资金，仅给予一定的优惠政策。同时，国家鼓励开展个人储蓄性养老保险。这种多层次养老保险体系既在一定程度上减轻了基本养老保险的压力，又能满足不同职工对养老保险的需求。目前全国有12000户企业、300多万职工试行了企业补充养老保险。70多万职工参加了个人储蓄性养老保险，积累基金5000多万元。

当然，我们也要看到，目前城镇职工养老保险制度仍然存在一些与社会主义市场经济体制不相适应的问题，比如，养老保险覆盖率依然不高，统筹层次偏低，社会统筹基金互济功能受到限制;基金管理分散，保障功能较弱，基金积累有限，保值增值困难，难以应对即将到来的人口老龄化压力，等等。而要切实解决这些问题，就必须进一步深化我国的养老保险制度改革。

3.3.3　农村养老保险制度改革

1.农村养老保险制度的发展历程

1986年，我国开始建立农村养老保险制度，1991年10月，民政部在山东牟平县召开了“全国农村社会养老保险试点工作会议”，确定了建立我国农村社会养老保险的基本原则。1992年7月，民政部在武汉召开了“全国农村社会养老保险工作经验交流会”，重点推广了武汉市建立农村社会养老保险制度的经验。这次会议后，民政部在总结试点经验的基础上，制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并决定在全国有条件的地区逐步推广。

1992年，民政部成立农村养老保险司，组建农村社会养老保险管理服务中心，健全了中央级管理机构。到2002年底，全国31个省级人民政府的民政部门相继成立了农村社会养老保险管理处，1870个县市区建立了事业性的农村养老保险机构，有5428万农村人口参加了养老保险，其中，198万人已经开始领取养老金，目前已积累资金259.4亿元。^[5]到2006年底，有5373.7万人参加农村养老保险，其中，该年领取养老金的农民人数达355.1万，退保转移死亡人数达84.6万。^[6]

2.农村养老保险制度的具体内容

1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，规定了农村社会养老保险的指导思想和基本原则。按照这一基本原则，农村养老保险制度的具体内容如下。

①养老保险基金的筹集模式。按规定农民个人采用定期、不定期或一次性缴纳的保险费和集体对其补助全部记在个人名下，实行个人账户储蓄积累制。个人缴费一般占缴费总额的50%以上。村、乡集体或者企业根据自身的实际状况给予适当补助，比例一般不超过5%。政府不在财政上直接资助，而是通过让利、让税来体现责任。基金以县级社会保险机构为基本核算平衡单位，按国家政策规定运营;参保对象达到规定领取年龄时，根据其个人账户基金积累总额计发养老金。

②养老保险的实施范围及管理。按规定参加农村社会养老保险的对象是非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。其中包括村办企业、私营企业主及其职工、个体户业主、外出人员，以及乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等。在管理上，农村社会保险机构对参加养老保险的劳动者实行统一的保险编号，统一的个人账户管理。

③养老保险的享受条件。按规定缴纳保险费的年龄一般为20周岁至60周岁，领取养老金的年龄一般为60周岁，没有男女差别。

3.农村养老保险制度存在的问题

尽管农村养老保险发展较快，但是其在实践中存在的问题不容忽视，主要表现在以下几个方面。

①参保率低、参保水平有限。农村养老保险实施已经十多年了，但到目前为止，参保的人数占农村人口的比重还是非常小。到2006年底，全国农村参加农村社会养老保险的总人数为5373万，其中，2006年参保人数为460万，分别占2006年农村人口的7%和0.6%。^[7]从地区来看，推行农村养老保险的地区多集中于生产力发展水平较高的东部沿海地区，而广大中西部地区仍不具备开办农村社会养老保险的条件。同时，按当前的要求来预算，其保障水平是非常有限的。例如一个农民一次性地交保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁时，每月可领到的只是104元;对于现在40岁的人来说，将来每月能拿到11元;而对于59岁的人，每月拿到的还不到1元钱。^[8]

②基金缺乏共济性，并面临贬值风险。现行的农村养老保险制度完全依靠个人缴费，个人账户基金实行自我平衡，缺乏代内与代际资金调剂，也没有国家资金的资助，不具备社会统筹共济性质。同时，当前资金只限于存入银行、购买国债，难以实现保值增值。根据民政部以前的规定，向农民承诺的基金增值率为12.9%，并按这一水平确定养老金的给付标准，但是1999年以后，银行一年期定期存款利率下调到2.25%，2002年下调为1.98%，见表3-2。

表3-2　1997—2006年五年期银行存款、国债名义利率

资料来源: 历年《中国金融年鉴》，中国债债券信息网、国研网“货币银行专栏”。

因而，近几年的银行存款利率和国债利率不断下降，难以确保原先承诺的增值率，基金面临的贬值风险日益增大。另外，基层农村保险机构人员还要提取3%的管理费，也增加了基金支付的负担。这些无疑打击了农民参保的积极性。

③缺乏法律的强制力，且管理分散。当前，我国除了在1992年由民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案》外，就没有再制定专门的法规或者规章，各地自行其是，标准不一。对此，人们普遍持怀疑观望态度，缴费率和参保率低，统筹层次得不到提高，阻碍了农村养老保险继续推进。同时，现行农村养老保险的管理体制分散。除了劳动保障部门进行的带有社会保险性质的农村养老保险制度外，还有卫生部门进行的农村合作医疗制度，民政部门开展的农村“五保户”等救济、抚恤制度以及部分农村试行的最低生活保障制度，此外，还有扶贫部门的农村扶贫计划，以及人口和计划生育部门进行的计划生育对象的养老保险补助制度等。这么多部门的工作都涉及农村养老问题，但各自为政，缺乏规模，效果有限。^[9]

4.农村养老保险制度改革思路

①改变养老保险筹集模式。当前，农村养老保险基金主要由农民个人缴费形成，基金规模较小，难以发挥基本保障的作用。因此，必须突破原有的筹集模式，变单纯的个人账户为社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式，增加社会筹资力度，建立适当的统筹基金。对在企业工作的农民，应该要求企业承担部分养老保险费用，对于纯农民和自由职业者，政府要给予适当的保险费补贴。并将个人缴费计入个人账户，将企业、集体，以及政府补贴计入统筹账户。这样既可以增加养老保险基金，减轻农民的缴费负担，又可以实现与城镇职工养老保险制度的衔接。

②提高养老保障水平。农村养老保险的保障水平偏低是导致许多农民不愿意参与农村养老保险制度的一个重要原因。农村养老保险制度是社会保险的重要组成部分，其宗旨是为劳动者提供最基本的生活保障，然而现行农村养老保险制度并没有对养老金水平作基本规定，农民的养老无法得到基本的制度保障。因此，必须通过保险精算，重新确定缴费标准和缴费方式，设计科学的缴费年限和支付年限，从制度上确定最基本的保障水平。

③确保城乡养老保险制度的衔接。统筹城乡发展，促进城乡社会保障制度一体化，是实现社会公平，确保社会和谐的内在要求。而当前城乡二元社会保障结构的现状却成了统筹城乡发展的制度障碍。为此，必须提高思想认识，消除体制障碍;增加投入，增强政府职能;加强网络服务平台建设，提高社会保险管理的科学性和统一性;重视立法保障，制定相关法律法规，循序渐进，逐步推进城乡基本养老保险制度的一体化。

3.3.4　农民工养老保险制度改革

1.农民工养老保险制度的改革与发展

20世纪80年代以来，随着经济体制改革和社会经济结构的变化，大量的农民开始在本乡本土从事第二和第三产业，或者流入城镇寻找就业岗位，从而形成了我国所特有的农民工现象。与之相适应的养老保险问题也逐渐引起人们的广泛关注。我国农民工养老保险政策大致经历了三个阶段。第一个阶段，从20世纪50年代中期到1984年。在这个阶段，国家在政策上基本不鼓励农民进城，因而农民工数量极其有限。在这一背景下，农民工的养老保险问题几乎无人谈起。第二个阶段，从1984年至20世纪末。在这个阶段，国家允许农民“自带干粮”进城，但实际上对农民进城的限制并没有取消，对农民工问题持观望态度。由于当时一些地方政府不合理的就业、居住等规定，使农民工常常处于弱势地位，他们的权益经常受到侵犯。农民工社会保障的严重缺失引起了一些地方政府的关注，出台了相关政策。比如，2000年，深圳市出台了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，随后北京、上海等大城市也都相继颁布了相关的条例法规。地方政府开始探讨并实施了农民工养老保险政策，推动了我国农民工养老保险制度的建设与发展。第三个阶段，2000年至今，农民工的数量不断增加，他们的社会保障问题也受到了国家的高度重视，中央政府针对农民工养老保险问题制定了许多法规，地方政府也纷纷出台了农民工养老保险的相关条例。

长期以来，我国部分地区针对农民工这一特殊群体，制定相应的养老保险制度，以体现对农民工养老权益的保障。从目前全国的情况来看，主要有四种针对农民工的养老保险模式。一是“城保”模式。也就是将农民的社保纳入城镇企业职工社保中，实行同样的政策。目前，这种模式在广东、甘肃、陕西、河南等省市适用。二是“综保”模式。即将农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起实行，根据农民工特点收缴较低的保费。这种模式首先由上海设计实施，然后成都等地也开始使用。三是“双低”模式。这种模式根据农民工实际，通过降低缴费基数和缴费比例等方式，降低其参保成本，同时也相应地降低养老保险待遇，即实现低成本进入、低标准享受的目的。重庆在2007年开始实行这种模式。四是“农保”模式。也就是将农民工纳入流出地的农村养老保险体系中。

2.农民工养老保险制度建设中存在的问题

尽管我国在维护农民工养老保险权益方面出台了许多政策法规，取得了一定的成就，但从总体上看，农民工的养老保障状况并不乐观。

①农民工养老保险立法滞后。在全国性立法中，至今尚无一部关于农民工养老保险的专门法律、法规或规章。而相关规定仅存在于地方性和政策性规定中，如，1995年陕西省政府发布的《陕西省实施〈全民所有制企业招用农民合同制工人的规定〉办法》中规定了农民工享受医疗保险、工伤保险、养老保险等内容。2003年北京市政府出台的《北京市农民工社会保险暂行办法》规定，用人单位应当依法为农民工办理参加养老保险手续并缴纳养老保险费。但这些地方政府的规章效力层次较低，使企事业单位在履行缴纳农民工社会保险费的义务上，缺乏法律的强制性，农民工的养老保险权益难以得到很好的保障。

②缴费率偏高影响了企业业主投保的积极性。20世纪90年代以来，我国养老保险制度改革推行社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，以缓解不断增长的养老保险基金支付压力。但由于政府并没有妥善解决转制成本，当前退休人员的退休金仍然由当前在职职工来承担，随着老年人口的数量不断增加，使得企业缴费率居高不下，个人账户“空账”运行。尽管1998年以后，中央财政加大了对养老保险基金的支持力度，但由于补助模式是对各地当期的养老保险基金收支缺口予以补贴，企业的缴费率依然维持在一个较高水平上。

由于缴费率过高，企业对其职工参保时，往往采取选择性参保的方式，以减少生产成本。企业往往为企业中层领导和技术销售人员及老板的亲属朋友缴费参保，而大量从事一般性工作的农民工则被排斥在参保范围之外。使得农民工的养老保险覆盖面普遍较低。

③统筹层次偏低阻碍了农民工养老保险关系的转移接续。按现行政策规定，基本养老金由基础性养老金和个人账户养老金两部分构成，其中基础性养老金为统筹区年度职工月平均工资的20%。职工在不同统筹地区流动时，只转移养老保险关系和个人账户累计储存额，统筹基金并不随同转移。

然而，目前，我国养老保险的统筹层次偏低，严重阻碍了劳动者养老保险关系的转移接续。据报道，截至2007年底，共有13个省区名义上实行养老保险省级统筹，10个左右的省区以地市级统筹为主，其余的省区仍然以县级统筹为主，养老保险被分割在大约2000多个统筹区内封闭运行。各统筹区的标准不同，政策不同，难以互联互通、相互衔接，使农民工因变换工作跨统筹区转移保险关系缺乏可操作性，致使许多农民工选择退保而中断养老保险关系。据调查，广东地区农民工退保率达到95%以上。这就使得农民工在地区间转移养老保险关系受到限制，使流动性强的农民工难以连续参保并享受养老保险待遇。而且，目前农村社保制度与城市社保制度无法接轨，农民工在城市内缴纳的社会保险，回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇，因此没有多大实际意义。因此，即便是参加养老保险的农民工也只能作出退保的无奈选择。这种统筹层次偏低以及不同养老保险制度之间缺乏必要的衔接机制的现状直接影响着农民工参保的积极性。

④收入低、缴费年限过长制约着农民工参保。按照现行政策，农民工缴纳养老保险是以当地职工年人均工资为基数，而农民工的实际收入普遍偏低，导致农民工缴费负担过重。目前在西部一些省市，70%以上的农民工月收入在千元以下，维持城市生活已捉襟见肘，缴纳养老保险缴费更是难以承受的负担。国务院研究室近日发布了《中国农民工调研报告》，对正在城镇务工和返乡农民工进行了问卷调查。在收入方面，被调查农民工的月工资均比较低，主要集中在500～800元之间。其中，每月收入在300元以下的占3.58%，300～500元的占29.26%，500～800元的占39.26%，800元以上的占27.90%。因此70%以上农民工根本就没能力购买养老保险。在绍兴市，大多数在制衣厂工作的农民工工资仅为500～600元，如果要缴纳养老保险费，大约每人要负担50元，这对于他们来说是一个不小的负担。

另外，按国家政策规定，职工累计缴费满15年才能享受养老保险待遇，而农民工高流动性的工作特点，使他们很难在一个地方工作满15年。国家政策虽然规定职工解除劳动合同后可保留养老保险关系，重新就业时可以续接;也可将其个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，重新就业重新参保。但事实上由于农民工的流动性非常强，调换工作岗位后，往往没有办法转移、续接养老保险关系;即使个别的能成功转移，也十分费时费钱费力。因此，农民工纷纷采取退保的方式来解决养老保险关系转移接续难的问题。农民工不断地变换工作单位，也就不断地参保、退保，再参保、再退保，始终无法跨过“累计缴费15年”这道高高的门槛。农民工的养老权益受到损害，影响了农民工参保的积极性。