对一把手的监督问题研究

对一把手的监督问题研究

一把手是指各级党政领导班子的主要负责人，是党政领导班子的核心。一把手在决策中处于主导地位，在实施决策中处于指挥地位，在领导活动中处于督导地位，对于一个地区、部门、单位的全局工作起着至关重要的作用。一把手一般都接受过良好的教育，得到过比较全面的锻炼，具有比较高的综合素质，是经过慎重的考察而选拔出的佼佼者。他们是整个干部队伍的中坚和骨干，是党的事业的中流砥柱，是党联系群众的桥梁和纽带，也是凝聚人心的焦点与核心。在改革开放和社会主义现代化建设事业的伟大实践中，他们既是贯彻执行党的路线方针政策的领导者又是实践者，处在关键地位，负有特殊的责任，是推动历史前进的核心力量，做出了比较突出的成绩。

一把手是领导干部中的领头人。他们政治上坚定，对党忠诚，在大是大非面前始终保持着清醒的头脑，与党中央保持着高度的一致；他们保持着与时俱进的精神状态，思想解放，信心坚定，迎难而上，不断创新；他们具有较高的理论素质，能够运用理论观察问题、分析问题，解决问题，在工作中突出原则性、系统性、预见性和创造性；他们作风扎实，工作有序，处事果断，求突破，谋发展，敢讲真话，敢于负责；他们坦诚有德，谦虚谨慎，处事大度，善于团结同志，具有较高的群众威信；他们富有较强的人格力量，敢于自我批评、自我教育，讲求真理，以德服人，用良好的道德风范赢得了干部群众的尊敬。

应该看到，我们党的领导干部队伍特别是一把手队伍，主流是好的，他们无愧于时代的重托和党和人民的信任。但是，我们也不能回避，近些年来，一把手出现的问题也不少，有的甚至是非常严重的。一把手违法违纪的案件不断增加，在领导干部犯罪中所占的比例居高不下，这一现实把加强对一把手的监督问题摆上了干部队伍建设的重要议程。从一把手的犯罪原因来看，除了他们自身的主观因素以外，缺乏有效的监督制约是极其重要的原因。江泽民同志说过：加强对领导干部特别是“一把手”的监督，是从严治党、治理好领导班子和领导干部的关键环节，也是干部监督工作的重点。因此，只有加强对一把手的监督制约，才能从源头上有效地约束其正确运用手中的权力，遏制其职务违法违纪现象的发生。

一、加强对一把手监督的重要性

（一）加强对一把手的监督，是政权建设的需要

中国共产党是执政党，中国共产党在新世纪新阶段肩负着领导全国人民进行改革开放和全面建设小康社会的历史重任。党风和政风的好坏，直接关系到党在人民群众中的威信和政权的巩固。

从这几年一把手犯罪率上升的现实看，权力腐败带来的危害是不可低估的，造成的影响是极其恶劣的。它已经严重影响了党和政府在人民群众中的形象，降低了党和政府的威信，并最终将导致一部分群众对党和政府丧失信心，这对执政党和国家政权将是极大的危害。堡垒是最容易从内部攻破的，我们必须加强对一把手的监督，必须彻底地、自上而下地整治腐败。我们的领导干部都是人民的公仆，一把手手中掌握一定的权利，这本来是用来为人民服务的，可有些一把手把权力看成是私人的，这样必然导致权力的私化，结果是引起一个单位、一个部门甚至一个地区党风、政风和社会风气的变化，继而危害党的建设和政权建设。因此，加强对一把手的监督制约，建设一支高素质的、依法行使权力的一把手队伍，不仅是推进领导工作科学化、民主化和法制化的重要保证，更是在新世纪新阶段实践“三个代表”重要思想，坚持从严治党、执政为民的关键所在。

（二）加强对一把手的监督，是贯彻执行党的路线方针政策的需要

一把手在班子中居于首位，处于核心地位，在重大问题的决策上拥有决定性的权利，他们的决策正确与否，直接关系到党的路线方针政策在本地区、本部门、本单位的贯彻执行情况，并在一定程度上决定着他们的所在地区、部门、单位改革开放和全面建设小康社会的发展进程。如果一把手能在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致，做到实事求是，求真务实，真正代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益，科学管理，民主决策，就能够促进地方经济和社会的快速发展，就能够造福一方。如果一把手在涉及地方经济和社会发展的重大问题上独断专行，决策失误，必然会耽搁甚至延误当地的现代化事业的发展进程。有的地方的一把手为了个人私利和小集团的利益，搞上有政策，下有对策，有令不行，有禁不止，很难想象党的路线方针政策在这样的地区、部门和单位能够得到很好的贯彻执行。因此，加强对一把手的监督，不仅有利于提高一把手的思想政治素质，养成良好的民主作风，树立廉洁从政的形象，而且还有利于增强班子的凝聚力和战斗力，有利于充分调动班子成员的积极性和主动性，实现决策的民主化和科学化，从而提高贯彻执行党的路线方针政策的坚定性和自觉性。

（三）加强对一把手的监督，是改革开放和建立社会主义市场经济体制的需要

随着改革开放的进一步发展和社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，原来在高度集中计划经济体制下的一些权力在不断下放，地区、部门和单位的自主权和决策权在不断扩大，客观上也使得这些地区、部门和单位一把手的权力不断扩大和集中，这是体制改革带来的新问题。如何扬其利而避其弊，这就必须在权力运作与监督机制之间保持一种有力的制衡关系，只有这样，才能保证行使权力的公正合理而避免滥用权力和公权私用。同时，社会主义市场经济本身的发展也要求对一把手进行监督。当前，我们党的中心工作是加快改革开放，全面建设小康社会，这就需要我国社会主义市场经济以更快的速度，向更高的层次发展。而社会主义市场经济的发展也给一把手监督带来了许多亟待解决的问题，怎样在执政过程中有效地抵制市场经济原则的消极影响，防止权力商品化和权钱交易现象的发生，是每一个一把手都必须认真思考，并带头解决好的问题。加强党风廉政建设，进行反腐败斗争，最终目的是为了使我们的领导干部在思想上筑起一道坚固的防线，做发展社会主义市场经济的领导者和实践者，而不能因为对一把手失去监督，产生腐败，影响改革开放的进程，影响社会主义市场经济体制的建立和完善，影响经济的发展。

二、对一把手监督难的原因

（一）传统观念的影响

中国几千年的封建社会，形成了以“官本位”和“官至上”为表征的中国官文化。这一官文化所反映出来的就是拜权主义和与拜权主义相伴随的官僚主义、专制作风、极权、“家长制”等等。这些封建社会的现象并没有因为封建制度的消失而消失，相反，由于历史的惯性，它们在今天仍继续发挥着负面作用，它们在当今许多领导干部的头脑中还占有一席之地，还在对许多领导干部的领导行为和管理活动产生着重要的影响。这就使得一些一把手在行使公共权力时充满了封建专制思想，他们的行为不是用法律来规范，用共产党人的标准来衡量，而是由他们内心残存的封建专制思想和封建主义道德信念来支配的。正如《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》中所表述的：“中国是一个封建历史很长的国家，我们党对封建主义特别是对封建土地制度和豪绅恶霸进行了最坚决最彻底的斗争，在反封建斗争中养成了优良的民主传统。但是长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难以防止和制止‘文化大革命’的发动和发展。”

（二）对一把手监督的重要性认识不足

一些上级领导对下级一把手偏爱有加，但教育不够，管束无力。他们不仅给下级一把手赋予与其职务相应的权力，同时也对下级一把手赋予了充分的信任和依赖。把一把手看作是单位的象征，是正确意见的化身，以支持工作代替了必要的监督管理。因而经常是只注重检查一把手工作任务的完成情况，忽视了对其思想作风、勤政廉洁情况的监督，认为只要完成工作任务就是好干部。上级领导和部门了解情况、解决问题，惟一把手的意见是听，对一把手存在的问题却重视不够，有时甚至为其遮遮掩掩，处理起来也是大事化小，避重就轻。有的上级领导对下级一把手的问题干脆不闻不问，怕监督会束缚一把手的手脚，怕批评会挫伤一把手工作的热情和积极性，没有认识到对下级一把手的监督恰恰是爱护干部，是支持他们更好地工作。

（三）一把手地位特殊，不易监督

一把手在班子中处于关键和统帅的地位，这种特殊的地位，就决定了一把手在班子活动中起着政治上的把关作用，决策中的主导作用，实践中的指挥作用，用人中的关键作用，班子中的凝聚作用，人格上的表率作用。一把手的这种特殊地位和作用，决定了必须赋予其较大的权力。但是，赋权过重，权力过分集中于个人或少数人手里，必然会造成官僚主义，甚至会形成班子其他成员及干部群众对一把手的人身依附关系。在同一班子内部，班子成员之间应该是平等的，但是在一些过分强调“首长负责制”的地区、部门和单位，领导班子是由一把手提名来组阁的，这些班子成员的升降、调动等，一把手是起决定作用的，这样，班子成员理论上的平等在现实中是难以实现的，相反，使得班子成员对一把手产生一种依附心理，因而不想也不敢对一把手进行监督。班子成员尚且如此，一般党员干部就更不敢监督了。生怕给领导提了意见，领导会给自己小鞋穿。从另一个方面看，一把手在“仕途”上占据着有利的位置，提拔重用的机会很多，这也会使那些一门心思谋求政治上“进步”的人动足了心思，吹喇叭、抬轿子都来不及，哪里还谈得上监督。

（四）领导活动缺乏公开性和透明度

一把手的决策往往处在封闭运行状态，缺乏透明度，使得干部群众知之甚少，有的根本不了解，无法进行监督。固然，由于有些工作的特殊性、敏感性，其本身需要保密，有一个内部操作的过程。但是，正因为如此，它极有可能体现的是一把手的个人意图，很容易出现一把手临时动议，成为一把手手中随意操作的工具。如，有些一把手在重大问题的决策、干部的任用、大额资金的使用等方面，以需要保密为挡箭牌，把民主集中制原则抛在一边，或不商量，不讨论，个人说了算；或搞假民主，走过场，对不同意见置之不理，依自己的意见强行通过，硬性拍板；或不讲程序，一竿子插到底，集决策和执行于一体，事前不打招呼，事后不向有关人员通气，其内情无人知悉或知情者极少。所有这些，都人为地阻塞了监督的渠道，使干部和群众无心监督，无力监督，无法监督。虽然近年来推行政务公开，此类情况有所改善，但有些地方对群众公开的只是结果，至于为什么是这样的结果，以及运行、操作的过程，群众还是不知情的，因而还是起不到有效的民主监督的作用，从而形成了一种较为普遍存在的群众监督虚位的状况。

（五）一把手自身素质的缺陷

有些一把手思想素质较差，自律意识淡薄，不愿接受监督或拒绝接受监督。主要表现是：理论功底薄弱，在大是大非面前把握不准方向；组织纪律观念淡薄，讲关系不讲原则，讲私情不讲党性；工作中独断专行，作风飘浮，听不进他人意见等。他们存在着严重的特权思想，把自己凌驾于组织之上，“家长制”作风严重，容不得不同意见。他们把党内监督、组织监督看成是对自己的不信任，存在着逆反心理；把群众监督看成是“挑刺”，视为“杂音”，因而，就不可能正确地对待监督和诚心诚意地接受监督。从现实生活中看，许多腐败的一把手，往往都是构筑“关系网”的高手，他们对上拉关系，找靠山，寻求保护伞；对内拉帮结派，搞小团体，培植亲信。对反对他们的人，或在上级领导面前颠倒黑白，或排挤打击，或换岗挪位。可想而知，对这样的一把手的监督是何其困难。此外，腐败的一把手还深知舆论的力量，深懂利用舆论为其升官发财创造条件，他们千方百计地包装自己，俨然一个呕心沥血的人民公仆，改革开放的典型代表。如此也增加了监督的难度。

（六）监督机制滞后

目前，地方各级纪检监察机关实行的是接受同级党委、政府和上级纪检监察机关的双重领导。纪检监察机关受同级党政机关的领导，这种体制的弊端已日渐明显。监督机构的人事权、财政权、领导权掌握在同级党委和政府领导手中，形成了一种附属型的隶属关系，使行使监督权的主体受制于监督的客体，监督机构缺乏独立性和权威性，致使监督只限于对下级和一般党员干部。但由于只有监督权，没有用人上的否决权，一旦涉及被监督的人的职务问题时，纪检监察机关就显得无能为力了。而对同级党委或行政首长，则很难实施有效的监督或者监督缺乏力度，经常出现最需要监督的往往是最难监督的状况。在监督内容上，注重对一把手的经济问题，违法违纪等问题的监督，而忽视了对一把手贯彻执行党的路线方针政策、重大决策、选人用人、工作效能、工作作风等方面的监督。同时，也普遍存在着事后监督的现象：重事后惩处，轻事前防范；重任前考核，轻届中管理；对有违纪苗头的一把手不及时提醒，等到酿成大错才去监督等。至于群众监督、民主党派监督、舆论监督等，由于几者之间没有一个好的协调机制，合力不足，往往形成各自为战的局面，严重影响了监督的效果。

三、一把手存在的主要问题

（一）无视班子其他成员的存在，大权小权独揽

有的一把手不能正确认识和处理班长与一班人的关系，他们既不善于也不愿意合理授权，使班子成员各司其职，各负其责；他们对班子中其他成员的工作总是不放权，不放手，不放心；他们专权、集权，揽权，越权，大事小事都要管，大权小权一把抓，他们总有开完会，签不完的字，陪不完的客，使得班子其他成员形同虚设。这样不仅束缚和影响了一班人的工作积极性、创造性，还不利于团结，失去了班子成员的信任和支持。

（二）独断专行，以权谋私

有的一把手自命不凡，目空一切，对同志颐指气使，呼来唤去，稍有不顺，便严责痛斥，不尊重别人，看不起同志；有的一把手大权在握，一手遮天，滋长起家长作风和霸道习气，什么都是我说了算，把自己所管辖的地区和部门当成是独立王国，自己俨然一个“土皇帝”；有的一把手仗势弄权，中饱私囊，不择手段，把党和人民赋予的权力看成是私有财产，利用职权大搞权钱交易，甚至达到了令人发指的程度；有的一把手不但不带头执行规章制度，反而把自己置于法律和纪律至上，认为权比法大，导致了以权代法，以权枉法现象的发生。

（三）滥用财务审批权

近年来，机关、企事业单位主要负责人基本上都亲自抓财务，实行了一把手“一支笔”签字审批制度。成百上千万的资金，全由一把手来审批。这在一般人看来真是责任重千斤。可有些一把手却毫无责任心可言，花起公款来毫不心疼，挥洒自如。大到工程审批、购车建房，出国旅游，小到请客送礼，吃喝玩乐，高档消费，更有甚者，一掷千金地的利用公款豪赌，什么都由公款报销，可谓用足、用透了自己的“一支笔”，这样的“一支笔”真是令人触目惊心。

（四）在干部问题上任人唯亲，搞“家天下”

有些一把手利用自己所处的位置和拥有的权利，在干部问题上以我划线，任人唯亲，坚持拍我者荐，顺我者用，亲我者提，利我者升，搞小圈子，有意识地培植自己的势力范围。而对不合自己味道和反对过自己的人，则一概不用，坐冷板凳，甚至百般排挤打击；还有的一把手利用手中的权力，搞近亲繁殖，形成了自己的“家天下”，一人得道，鸡犬升天，把自己亲属全都安排到实权部门和重要岗位，有的甚至将自己所在的部门、单位经营成了“夫妻店”，“亲戚局”，在干部群众中造成了极坏的影响。

（五）听不得批评和不同意见

在现实生活中，一些一把手爱听表扬和恭维话，不喜欢听不同意见和批评意见。把不同意见一概视为“杂音”，是跟自己过不去；把批评意见当作是故意整人，找茬子，因而一听到逆耳之言就横眉怒目，气冲牛斗，想方设法把别人的意见压下去，顶回去。有的一把手甚至对提意见者在政治上“卡”、“压”，在工作中设置障碍，在职务上“调”、“降”、“停”，在待遇上克扣，在名誉上贬低中伤，在人际关系上挑拨孤立，在精神上恐吓摧残，甚至用尽手段，百般打击排挤不同政见者。

（六）贯彻民主集中制不力

一是钟情于集中，发扬民主不够。有些一把手在重大问题的决策上不是提交集体讨论决定，而是喜欢个人说了算，先定调子，先入为主，把个人意见变成集体决定。有些一把手恐怕采纳了集体和班子其他成员的意见会造成大权旁落，自己失去权威。还有些一把手本身在干部群众中就没有威信，缺乏权威，因此他们更不敢面对群众，不敢放手发动群众。二是正确集中不力。有些一把手不善于、不敢于集中，许多事情议而不决，决而不行，班子内部分工如分家，各自为政，有的甚至勾心斗角，搞内耗。三是严格要求不够。有些一把手不敢大胆管理班子，班子成员不敢大胆监督一把手，大家都明哲保身，放弃原则，息事宁人，造成班子的软弱涣散。

（七）缺乏理论修养

一些一把手在思想上不重视理论学习，把理论学习看成是可有可无，可学可不学，因而理论水平低，理论修养差。主要表现在：一是认为理论学习不重要，没有必要学。有的一把手认为，理论学习是虚的，只要把本职工作做好就行了，理论修养无关紧要。他们根本就不理解理论修养对于一把手是多么重要，不懂得理论对实际工作的指导作用。二是认为工作太忙，没有时间学。有的一把手不能正确处理好工作和学习的矛盾，整天忙于具体事务性工作，以忙为借口，忽视理论学习。三是认为理论学习太枯燥，没有静下心去认真学。一些一把手平时学习就是搞形式，走过场，扎扎实实学习理论的少，因而学习效果比较差。四是学风不端正。有些一把手理论学习浅尝辄止，不求其解，或不联系实际，照抄照搬，生搬硬套，或断章取义，搞实用主义等，这些都严重影响了一把手理论学习的深入，影响了一把手理论修养的提高。

(八)自身缺乏人格力量

一把手的行政权力范围是有限的，而人格力量所形成的威信则是巨大的，比权力更持久、更有效。但有些一把手自身恰恰缺乏人格力量。有的一把手决策大事时不会从政治上思考和分析问题，不是从党和人民群众的关系上来鉴别衡量，不能做到党的事业第一，人民的利益第一；有的一把手不能率先垂范，言传身教，对己一套，对人一套，严于对人，宽于待己；有的一把手不是以良好的道德风范赢得人们的尊重，而是喜欢玩弄权术，以势压人，与同事和下级不能合作共事；还有的一把手不能堂堂正正做人，老老实实做事，清清白白从政，不能做到自重，自省，自警，自励，因而他们在群众中丧失了人格的力量。

四、加强对一把手监督的对策

（一）加强思想政治教育，夯实一把手严格自律的思想基础

加强对一把手监督所采取的一切措施和办法，都要通过一把手这一内因发挥作用。要使一把手正确地贯彻执行党的路线方针政策，严格遵守民主集中制原则的各项制度，正确运用党和人民赋予的权力，既要靠外在力量的监督，更要靠一把手自身的自我约束和严格自律。因此，大力加强一把手的思想政治教育，提高一把手的思想政治素质，是强化一把手监督的最基础性的工作。一是要加强理论学习。要解决好一把手的世界观、人生观和价值观问题，最根本的是组织和引导他们认真学习马列主义原著，切实弄懂马列主义的科学体系；学习毛泽东思想和邓小平理论，弄清楚我国建设中国特色社会主义的目标、特点；特别是深入学习“三个代表”重要思想，切实弄明白“三个代表”重要思想的科学内涵和领导干部带头实践“三个代表”重要思想的重要意义，通过理论学习，用科学的理论武装头脑，用科学的理论指导行动。要监督好一把手学习制度的落实，切实把一把手的学习问题抓好，把个人自学、中心组学习等制度和定期进行培训轮训等结合起来，做到有布置，有要求，有检查，真正使一把手的理论学习落到实处。二是要加强廉政勤政的教育。运用各种方式，经常组织各级领导干部，特别是一把手学习邓小平、江泽民等领导同志关于反腐倡廉，勤政为民的一系列重要指示，通过学习，提高一把手廉洁自律的自觉性，争做艰苦奋斗、勤政廉洁的模范。三是进行遵纪守法的教育。坚持用反腐倡廉的各项法规和反腐败斗争中的正反两方面的教材来教育各级领导干部，特别是一把手，增强他们的遵纪守法的意识，自觉做到以身作则，严格要求，自重、自省、自警、自励，培养起一把手的浩然正气，自觉抵制歪风邪气，保持人民公仆的本色。

（二）加强考察和检查，认真做好上级组织对下级一把手的监督工作

在上级组织赋予下级一把手较大权力的情况下，要搞好对一把手的监督，很重要一条，就是要实行监督权与管理权相统一的原则。哪一级管理的干部就以哪一级为主进行监督，切实加强上级组织对下级一把手的监督管理。要加强对下级一把手的监督，必须克服官官相护的腐朽作风，树立严格要求、严格管理的思想，并通过多种途径，加强对下级一把手的了解，把监督寓于对一把手的严格管理之中。一是要加强考察工作。尤其是改变目前存在的人员不调整、班子不换届就不进行考察的状况，除了结合班子成员的个别调整和班子换届工作搞好对一把手的考察之外，还要加强领导干部的年度考核和班子的届中考察，加强对一把手的经常性考察。二是要坚持一把手廉政诫勉谈话制度，检查落实一把手廉政勤政的情况。可采取分工负责的办法，下级党委一把手由上级党政主要领导负责谈话，各级部门的一把手由本级主管领导负责谈话，一级抓一级。除了每年同下级一把手至少谈一次话外，凡一把手提拔或交流任职，出现失误或挫折，群众反映或发现有什么问题等情况时，都应及时进行谈话，有问题的还应认真进行调查，区别不同情况，或提醒本人注意，或作出必要的处理。三是积极推行上级对下级党风廉政巡视制度。上级领导和由上级组织聘请专职巡视员，对下级一把手的工作和思想作风及党风廉政等情况进行定期或不定期检查，不但要听一把手本人的汇报，也要多听其他领导和干部群众的意见，并将结果向党委常委会汇报，使各级一把手经常处于上级组织的监督之中。

（三）完善干部选拔任用制度，积极推行干部制度改革

毛泽东同志说过，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。我们党历来十分重视对领导干部特别是一把手的选拔任用工作，中央明确规定了新时期选拔任用干部的方针、政策和标准。但是在现实中，这些方针政策和标准在实际执行中存在着不同程度的偏差。大量事实表明，许多领导干部腐败现象的发生，都同不能正确评价和使用干部，用人严重失察，甚至利用选拔任用干部搞腐败有密切的关系。鉴于此，我们必须完善干部选拔任用制度，积极推行干部制度改革。一是完善考试、考核、群众推荐、民主选举制度，推行公开竞聘，党委会（常委会）票决制度，切实把好一把手任用上岗的“入口关”，彻底杜绝跑官、要官、买官、卖官等丑恶现象。二是完善任前公示制度，建立试用制度。每一个新提拔到一把手岗位上的领导干部，都要有一年的试用期，试用合格的才能正式任命上岗，以最大限度地减少因推荐不当、考察失真而造成的过失。三是全面推行轮岗交流制度。党政一把手在一个地区工作时间不能超过两届；重要岗位、要害部门的一把手以一届为好。这样，才能避免一把手长期在一个地区、部门和单位受到人情关系的困惑，才能防止一把手把自己管辖的单位、部门和地区经营成不受监督制约的“家天下”。四是完善罢免制度，实行辞职制度。要把现有法规中关于罢免的原则规定具体化，制定可操作的罢免程序，使罢免制度日趋完善并真正发挥作用。同时要对在工作、生活中发生重大事件、重大失误的一把手实行引咎辞职或者责令其辞职。这样，就可以保证对权力的行使结果进行强有力的监督，对滥用权力者以应有的惩戒。五是实行推荐任用干部责任制和用人失察失误追究制度。要在规范选拔干部提名的方式和程序的基础上，明确干部选拔任用各个环节的责任内容，对用人失察失误的一把手要严肃追究责任。

（四）优化结构，充分发挥班子内部相互监督的作用

要抓好对一把手的监督工作，重要的是要发挥班子成员的监督作用。从当前情况看，要发挥班子成员对一把手的监督作用，必须解决好以下问题：一是要正确对待班子内的不同意见。必须懂得，班子内存在不同意见的情况，具有二重性，它既有可能形成各持己见，互不相让的局面，使班子难以协调统一，不利于团结的一面，也有利于按照党性原则制定出各方面都能接受的方案和片面性较少的决策，有利于各方面都严以律己、谨慎行事，有利于遏制不正之风，可以起到互相制约、互相监督的作用。我们在领导班子建设的指导思想上，不能只讲监督制约，不讲团结协调，也不能只讲团结协调，不讲监督制约。作为各级班子的一把手来说，要正确对待不同意见，善于集中不同意见。作为上级组织来说不能因为下级班子中有不同意见就认为这个班子有“内耗”，不团结，一有不同意见就想调换人马。班子的组织建设关键是要把握好互相制约的“度”。二是在领导班子的组织建设上，既要注意优化班子的能力、文化、专业、年龄等结构，也要注意优化气质、性格等结构，既要选配好胸怀宽阔、能虚心听取不同意见的一把手，又要有敢于发表自己意见，敢于坚持原则的成员，避免领导班子过于“铁板一块”、“一团和气”而失去互相监督的作用。三是在制度建设上，要进一步健全包括民主集中制、集体领导与个人分工负责制、领导班子的议事规则等集体决定重大问题的工作制度，以及坚持定期交心通气的民主生活制度，通过严格坚持制度，充分发挥班子成员对一把手的监督作用。四是要警惕一把手“组阁”现象。有的一把手喜欢把听自己的话、顺从自己的人拉进班子，拉帮结派，而对敢于监督自己的人则排挤、刁难。这种个人“组阁”现象必须彻底改变，否则，要搞好班子内部监督就是一句空话。

（五）严格党内民主生活会制度

民主生活会是加强领导班子内部监督，依靠集体力量解决自身问题的一个重要途径，在促进领导班子拿起批评与自我批评的武器，开展积极的思想斗争，在沟通思想、增进团结方面有着其他途径不可替代的作用。要开好民主生活会，切实提高民主生活会的质量，必须在三个环节上加强力度。一是在会前上级纪委和组织部门要广泛听取各方面的意见，全面了解情况，作到心中有数。二是在会议过程中督促一把手把握好主题，认真开展批评与自我批评，避免把民主生活会开成工作汇报会。三是对开会前了解到的情况和会议中暴露出来的问题，要提出整改措施，并使之真正落到实处，从而提高民主生活会的质量。为了严格民主生活会制度，还必须建立对民主生活会的考核评价制度，将民主生活会的主要内容，如，上级组织是否派人参加下级党组织的民主生活会，在民主生活会上是否开展严肃的批评与自我批评，通过批评与自我批评，是否澄清了思想，达到了“惩前毖后，治病救人”的目的，在民主生活会后是否制定和采取了有效的整改措施，是否取得了预期的效果等等。通过对民主生活会的考核评价，及对考核评价不合格责任人采取相应的惩处措施，彻底扭转党内民主生活会软弱无力的局面，使民主生活会这个对一把手监督的有力武器充分发挥作用。

（六）提高领导工作的透明度，强化群众对一把手的监督

在市场经济条件下，干部的活动范围越来越大，涉及的领域也越来越广，越是上层领导，离开集体，单独活动的机会越多，这就使得干部群众难以对他们进行有效的监督。再加上有些一把手有意识地搞“暗箱操作”，群众更是无法监督。当前，党中央把推行政务公开作为加强党风廉政建设和反腐败斗争的一项重要工作来抓，足以见得实行政务公开，提高领导工作的透明度的重要性。因此，凡是有条件实行政务公开的，都要将重要事项的决策以及涉及群众切身利益的重大事件尽可能地公开，将办事的内容，办事的程序和结果及时地告知群众。在决策过程中，该让群众及其代表参加的要坚持让群众参加；该让群众及其代表审议的决策要诚心诚意的提交群众审议；该由群众及其代表决定的问题就交给群众决定。同时，在干部工作中，要认真落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权。要改变干部工作神秘化、封闭性的状态，坚决按照中央的有关要求，公开党的干部路线方针政策和选拔任用干部的原则、条件、方法和程序，公开班子的职数、结构、任用标准，公开组织人事部门的办事制度和工作程序，使群众及时了解和熟悉党的干部工作，以便更好地行使自己的权力；公开干部的工作经历、任期目标和工作实绩等，使群众能够客观、公正、真实地推荐、评议和选用干部，从而从源头上防止和治理选人用人上的腐败现象。

（七）完善一把手的职权行为的监督制度

对一把手监督的本质就是对权力进行制约，努力解决一把手权力过度集中的状况，防止权力的滥用，纠正公共权力私有化和商品化的行为。强化对一把手的权力制衡，就必须突出对用权的监督这个重点，这是对一把手最实质、最重要的监督。一是加强对重大问题决策权的监督。对重大问题的决策，决不能一把手一人说了算，要坚持集体讨论，民主决策，集体控权。要坚持走群众路线，从实际出发，坚持正确处理国家、集体和群众三者利益关系。二是加强对用人权的监督。一方面要积极推行干部管理体制的改革，通过民主推荐、竞争上岗、任前公示等形式，使干部选拔任用工作走向“阳光操作”。另一方面始终坚持党组织集体推荐干部的原则，坚持原则，严格标准，完善程序，防止和克服一把手在用人上的滥用权力行为。三是加强对用钱权的监督。不但要监督一把手是否乱花公款，化公为私，搞权钱交易等问题，还要防止一把手个人随意决定重大开支和投资，不讲效益，不顾长远利益，为追求所谓政绩搞门面工程，违背经济规律枉交“学费”。四是完善适度分解权力的制衡机制。在不影响一把手正确行使其领导权的前提下，根据党委集体领导和个人分工负责相结合的原则，将一把手拥有的过分集中的权力适当分散，改变一把手一把抓的状况。同时，根据领导活动中一把手权力运行的流程和轨迹，制定出有针对性，有约束力，切实可行的制约制度，进一步规范一把手的施政行为，使一把手的权力始终置于制度约束的轨道之上。五是严格实行一把手家庭财产和个人重大事项报告制度。一把手每年定期带头如实申报家庭财产和个人收入情况，包括个人重大事项。发现不按规定报告或申报不实的，要及时严肃批评教育，严重的要给予组织纪律处分。六是严格执行一把手任期经济责任审计和离任审计。将审计结果作为一把手考察和任用的重要依据。

（八）调动各方面积极性，形成监督合力

一是明确并赋予专门监督机构的权限职能、手段，改革监督客体控制、支配监督主体的弊端，使其能有效地实施监督职能。二是发挥各级人大的监督作用。不应该把人大的监督仅限于对一府两院的监督，也应赋予人大机关对党内事务一定的监督功能，尤其是在用人和决策等重大问题上，应及时向人大通报情况，接受监督。三是健全外部监督网络，不断提高监督效果。要拓宽群众信访举报渠道，对群众举报的情况和问题要高度重视，特别是对用真实姓名举报的问题，要认真调查核实，并限期向举报人回复调查处理结果。同时，还要充分发挥社会舆论监督的作用。要在坚持正确舆论导向的前提下，适当放开舆论的开放度，重点是加大对单位和组织的工作监督力度，使一把手的行政行为真正置于强大的社会舆论监督之下。要出台相应的法规，依法保障社会舆论调查、报道和批评的权利。明确新闻工作者的权利、义务和责任，使社会舆论监督做到客观、真实、准确，从而改变目前社会监督不力的状况。

（九）构建科学严密的监督机制

一是进一步加强上级纪检、监察部门对下级纪检、监察部门的领导，从上到下真正形成一个渠道畅通、信息灵敏、运作协调的纪检、监察体系，从根本上改变对一把手监督制约效能低下的状况，以强化其独立行使监督职能的力度。二是将部门垂直领导和同级党政领导作出明确分工：凡是涉及同级党政一把手及其有关案件直接向上级纪检、监察部门汇报，同级领导机关只领导纪检、监察部门对其下属干部的监督工作；纪检、监察部门的中层及其以上干部的任免、升降均由上级主管部门负责，同级党政部门不要干涉；监督机关的办公费用完全由上级主管部门统一拨发，不由当地财政支付等。三是适当扩大纪检、监察部门的权限，用权力制约权力。监督的实质是对权力的制约。因此，必须从法纪和制度方面对一把手的权力运作明确相应的监督权力。在宏观上，形成用权力制约权力的监督机制；用否决权制约决策权。凡重大决策，在集体研究的基础上按职权和规定程序提交党代会、人代会、职代会等有关会议讨论，通过票不足半数的予以否决；用滥批权制约签批权。由具有相应职权的个人或组织对一把手的签批进行监督把关，以消除管理空挡和漏洞；用审计权制约理财权。大额资金的运作由职能部门论证、集体讨论决定后，提交审计、监察部门和上级组织监督实施，适时通报运行状况，公布运行结果，以确保资金健康高效运作；用弹劾权制约任命权。赋予法定组织弹劾领导人的权力，一把手的年度实绩和廉洁自律情况要向该组织报告，接受审议，满意率达不到规定程度的或被责令辞职，或被弹劾，以避免由任命制形成的特权而产生的腐败。在微观上，要根据党的建设的要求和监督机关工作的需要，适当扩大监督机关的权限，强化其监督职能；保证纪委在选任领导干部特别是一把手时，具有充分的参与权、咨询权和建议权等；赋予监察机关立案调查的决定权和处分的批准权；可以借鉴公安机关的办案手段和方法，赋予监察机关侦查权、搜查权等，用特殊手段和方法体现监察机关的特殊权力。