失业保险制度概述

一、失业保险制度概述

失业保险制度是社会保障制度中的一项基本制度。建立失业保险制度，可以使失业者及其家庭的基本生活得到保障，并使其在失业期间获得培训机会，提高再就业的能力，以更好地适应市场的需要。

1.失业保险制度的含义和特征

失业是指既具有劳动能力又有就业要求的人员在劳动年龄内不能就业的状况。一般对是否失业有明确的界定，构成失业有以下几个条件:一是在劳动年龄内，二是具有劳动能力，三是有就业愿望，四是在一定期限内没有找到任何工作。那些由于患有严重疾病或因残疾而丧失劳动能力的人、未到或超过劳动年龄没有就业者、为就学而暂时未就业或愿从事家务劳动者等，都不列入失业范围。失业的含义界定是制定失业保险制度的前提条件。

失业保险是指依据国家法规，通过国家、企事业单位和个人等渠道筹资建立失业保险基金，在劳动者失业时给予失业救济以保障其最基本生活需要的社会保障制度。失业保险制度最早起源于比利时。比利时在1901年开始实施的失业保险，为自愿性的保险，类似现在的失业救助。以立法形式颁布的失业保险，于1911年首创自英国的《国民保险法》，此法规包括的失业保险条款，以后为大多数国家所采用。

失业保险一般有强制性保险和自愿性保险两种。强制性保险是指由国家以法律的形式规定多种条件，如缴纳保险费的次数、非自愿失业等。雇主和雇员都必须参加失业保险，缴纳失业保险费。实施强制性失业保险的国家，保险的覆盖面较广，大部分工资收入者都被纳入了保险的范围。其保险资金主要来源于投保人和雇主缴纳的保险税，不足部分由政府给予财政补贴或低息贷款。目前，世界上大多数国家都实行强制性失业保险制度。自愿性保险一般是失业者自愿参加的由公共团体对失业人员支付一定数额保险金的保险。工业、商业、手工业、运输业等企业的职工及独立劳动者可自愿参加，但工会会员被要求强制参加。在丹麦和瑞典，就是由工会自愿建立的失业基金会经营失业保险业务。

失业保险金的领取者，必须是非自愿性失业、缴纳一定期限的保险金或达到受保工作一定工作年限的人员。失业保险制度在向失业人员提供基本生活保障的同时，还具有帮助和促使失业者重新就业的功能。在实际工作中，失业保险与职业介绍、再就业培训、生产自救等项工作密切配合、互有联系。因此，失业保险制度也是劳动就业服务体系中的一个重要组成部分。

与其他社会保险项目比较，失业保险具有一些自身的特点:一是针对的劳动风险不同。失业保险针对的劳动风险是劳动者因各种原因失去工作而失业，劳动者的劳动能力并未丧失，这与养老、疾病、工伤等保险所针对的劳动者暂时或永久丧失劳动能力而面临的劳动风险有所不同。二是间接目的不同。失业保险同其他社会保险项目一样，其直接目的都是保障劳动者的基本生活，而失业保险的间接目的是提高劳动者的就业能力和增加工作机会，促进劳动者再就业。三是享受条件不同。失业保险的享受条件不仅同劳动者的工龄、保险费缴纳情况有关，而且还取决于劳动者的就业意愿。四是失业保险属于短期保险项目，超过一定期限，失业者如果还没有找到新的工作，就将纳入社会救助体系，按社会救助制度给予生活补助，不再属于失业保险的享受范围。

2.建立失业保险的原则和范围

建立失业保险必须遵循一定的原则，主要有以下几个方面:一是准确确定失业保险的对象和范围。这是制定失业保险制度的基本前提，其关键是要分清失业的类型，如果是自愿失业，将不在失业保险范围内。在我国，还要正确区别失业与下岗职工的不同，他们分别属于两个不同的保障体系。二是失业保险金的享受人只能是非自愿失业者。三是失业保险需要在较大范围内实行社会统筹。失业保险基金是专门给付职工在失业期间保障基本生活的、法定的经费，实行专款专用。如果能在较大范围内做到社会统筹，应有利于失业保险基金的平衡调剂，避免出现地区或行业间负担畸轻畸重的问题。失业保险要体现共济性原则。四是制定适度的失业保险待遇标准和享受期限。完整的失业保险内容包括:保证失业职工在失业期间的基本生活需要；提供接受培训的机会和职业介绍服务。制定失业保险待遇标准和享受期限的原则，必须保证基本目标的实现。待遇标准要适度，失业保险金的大小既要适当低于本人失业前的工资水平，又要适当高于社会救济金的标准。对领取失业保险金的期限也必须作出规定，这将有利于失业者减少依赖，积极寻找重新就业的机会。

失业保险的范围是指有关法律规定的享受失业保险的人员范围。失业保险的享受者，一般指依靠工薪生活、有劳动能力和从业意愿的受雇用者，在从事有报酬工作期间，因受社会或经济因素影响而失业的非自愿性失业者。按照国际惯例，下列人员不在失业保险范围之内:一为无正当理由自动离职者，二为因过失而被革职者，三为直接参与劳资纠纷而罢工者，四为拒绝接受为其提供适当工作者。这里，关于提供的“适当工作”，各国的规定差异较大，一般来说，适当的工作涉及所介绍工作的工资与失业前收入高低的关系，所介绍工作的地点与失业者住家地点的远近关系，所介绍工作与失业者以前职业、工作能力、职业培训之间的关系，以及所介绍工作的危险性和有碍健康的程度等方面。五为故意失掉就业机会者。六为拒绝接受职业培训者。七为不在职业介绍所等有关机构登记寻找职业者和拒绝职业介绍所的安排者。

在实行强制保险制度的国家中，约有半数的国家其失业保险范围包括所有行业的大多数受雇人员。其他国家的保险范围则只限于工业和商业工人。少数国家的保险范围不包括收入超过一定金额薪金的雇员。有些国家对于临时工和季节工的失业保险另有规定。此外，有些国家对建筑工人、码头工人、铁路工人和海员等一些特别行业的职业实行专门的失业保险方案。

实行自愿保险制度的国家，其保险范围一般只限于工会已建立失业基金会的那些产业。保险范围的大小，视这些产业工会的组织程度而有所不同。在实施自愿保险的产业，工会会员参加基金会是强制性的，非工会会员则可在自愿的基础上参加。在丹麦和瑞典，实施自愿保险制度后，至今已有2/3的雇员参加失业保险。这两个国家中未参加失业保险的工人（主要是新近从学校毕业的学生或独立劳动者），失业时有资格领取政府的补助救济金等津贴。

我国在1986年颁布了《国有企业职工待业保险规定》，此规定只把国有企业职工列入失业保险范围。1999年1月又颁布了《失业保险条例》，此条例规定的失业保险范围扩大到了国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业。随着社会经济改革的不断深入，我国的失业保险实施范围将逐步扩大到全体工资收入者。

3.失业保险的待遇标准

失业保险的待遇标准是指根据法律规定对参加失业保险的人员在失业时给予物质帮助的数额或水平。其基本标准是:凡符合享受失业保险待遇的失业者，可以领取失业保险金。大多数国家对失业保险金标准的规定为该失业者一个时期（失业前最后一个月或六个月或一年不等）平均工资的一定百分比。但有的国家按工资等级计发，而不是采纳按单一的百分比支付的方式。国际劳工组织曾通过三项建议，作为各国制定失业保险金标准的参考，该建议的内容包括:其一，失业保险金的制定，或以失业者在业期间的工资为标准，或以失业者的投保费为依据，视各国的具体情况而定；其二，失业保险金应有上下限之分；其三，失业保险金不低于失业者原有工资的50%。1988年，第75届国际劳工大会通过了《关于促进就业和失业保护的公约》（第168号公约），在这一公约的第15条中，对失业保险的给付标准作了明确的说明:在完全失业和因临时解雇而收入中断但就业关系未发生中断，并当这种意外情况属于保护之列的情况下，应以定期支付的方式提供津贴，其计算方法如下:第一，当津贴数额以受保护人所缴的费用或以其名义缴纳的费用或以前的收入为依据时，其数额应定为以前收入的50%以上。对津贴的数额和所考虑的收入可定出最高限额，这一限额可与技术工人的工资或有关地区工人的平均工资挂钩。第二，当津贴数额不以所缴纳费用或以前的收入为依据时，应按不少于法定最低工资或一个普通工人工资的50%或按基本生活费用的最低额确定，以其中最高者为准。

由于各国的失业保险政策不同，失业保险金给付标准的计算方式也存在着较大的差异，归纳起来，主要有以下几种方法:第一，薪资比例制，即失业保险金发放的标准以失业人员在失业前一定时期内的工资收入为基数，按比例发放。一般依据工龄、投保期限、工资水平和缴费年限等来确定，给付标准通常为平均工资的45%～75%。如加拿大规定，失业保险金为失业人员失业前平均工资的60%，但瑞典和丹麦则规定为工资的90%。第二，均一给付制，即对符合条件的失业者，一律按相同的绝对额给付失业保险金，不与失业前的工资收入相联系。如英国规定，失业者的失业津贴统一为每周37.35英镑，65—69岁（女性60—64岁）者为40.90英镑。第三，混合给付制，即失业保险金采取比例制和均一制相结合的方式计发，一部分按失业前工资收入的一定比例给付，另一部分则按绝对额给付。如瑞士规定，失业保险金为失业者最近3个月平均工资的65%，供养1人以上者为70%，此外，供养亲属补助金为第一个供养者每天6瑞士法郎，其余每人每天3瑞士法郎，但失业保险金和供养亲属补助金的总额不得超过其工资的85%。第四，一次性给付制，即对失业者一次性支付一定数额的失业保险金，其数额根据工资和工龄而定。

在大部分实施失业保险制度的国家，无论实行何种失业保险制度，一般都辅之以失业救济。英国由于失业保险金很少，便结合实行失业救济制度，以保证失业者能够维持一定的生活水平。1980年，获得失业保险金和失业救济金的失业者比例，在法国分别为81%和19%；英国为52%和41%，另有7%的人同时享受两种失业补助。

4.失业保险金的给付期限

失业保险金的给付期限，指根据法规所制定的给付失业保险待遇的最长期限，也是失业保险待遇的标准之一。1934年，国际劳工组织通过的第44号《对非自愿失业者保证给予津贴和补助公约》规定，领取失业保险金通常应限制在一年不超过156天、不低于78天的限度内。此后，各国和各地区都分别制定了适合于自己国情的失业保险金给付期限。各国规定的给付保险金最高期限各有不同，少则8周，多则36周，有的国家甚至更长，但最常见的是26周。

失业保险金给付期限的确定标准，各个国家有所不同。一类是按每个工人失业前的受保时间和缴纳保险金的持续时间，确定其可以享受保险金的连续时间。在法国，凡投保满24个月、年龄达到55岁的职工，可以享受45个月的失业保险待遇。德国、瑞典等国亦是按投保时间决定给付的期限。按此规定，对那些参加受保时间较短的职工，其连续领取失业保险金的期限有可能被缩短。而受保时间长的职工，他们连续领取失业保险金的期限又有可能比较长，甚至会超过法律规定的最高期限。另一类是根据失业者的工龄长短决定失业保险金的领取时间，如希腊等国实行此种给付制度。还有的是根据失业者的年龄和投保时间决定失业者享受失业保险待遇的期限，如日本和法国等国按此标准给付。此外，有许多国家，包括中国，失业保险金给付期限的决定因素更多些，也更有弹性。它可以视失业者工龄、投保时间、年龄等诸多因素而定。中国在1999年《失业保险条例》出台以前，按失业者工龄的长短来决定失业保险待遇的享受时间。如1993年中国政府颁布的《国有企业职工待业保险规定》中规定:待业人员待业前在企业工作连续1年以上不足5年的，领取待业救济金的期限最长不超过12个月；连续工作5年以上的，领取待业救济金的期限最长为24个月。在1999年颁布的《失业保险条例》中则新增了缴费时间的规定:失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金期限最长为24个月。再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而未领取的失业保险金的期限合并计算，但最长不得超过24个月。

失业保险金的受益人，在领取保险金之前，必须有几天的等待期。这样的规定，一方面是有利于保险金的管理，另一方面也有助于防止保险金的冒领。因为如果失业时间很短，要查明失业情况是否属实是有困难的。有的国家等待期规定得较短，为3～7天；有些国家对每次失业都有一个规定的等待期；有些国家则限定一年内只能领取一次失业保险金；有些国家对某些职工如季节工则规定了较长的等待期。