第三章 中国社会保障制度的改革与发展思路
新中国成立后，我国建立了符合当时国情的社会保障制度。改革开放以来，随着市场经济体系的建立和发展，对社会保障制度也提出了新的要求，社会保障制度也不断经历着改革。本章回顾了这一历程，并对改革成效进行评价，提出了进一步完善的基本思路。
一、中国社会保障制度改革历程
1.我国传统的社会保障制度及特点
新中国成立后，实行社会保障制度成为当时的基本国策，这既体现了社会主义的本质，也体现了社会主义制度的优越性。确保全国广大职工在生、老、病、死、伤、残以及暂时或永久地丧失劳动能力时可以得到生活保障，同时，他们供养的直系亲属也可享受到一定的保险待遇。1949年到1958年，是新中国社会保障制度的创建阶段，全国建立了统一的社会保险制度和体系，制定了一系列发展社会福利和企业职工福利的政策措施，建立了必要的福利设施，颁布了一系列有关社会优抚工作、社会救济等的各种政策法规，社会保障制度开始逐步走上正轨。中华全国总工会是社会保险事业的最高管理机构，统筹全国社会保险事务，劳动部作为全国社会保险事业的最高监督机构，负责制定、贯彻实施和检查监督。1951年2月25日，当时的政务院授权劳动部和中华全国总工会拟订的《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《条例》)颁布实施，这是我国第一部社会保障法律，标志着新中国的社会保障制度正式开始创建，全国统筹的社会保险制度开始形成。该《条例》规定职工个人不缴纳任何保险费，社会保险费全部由企业负担，其中30%上缴中华全国总工会，作为社会保障统筹基金，70%留存在企业工会基层委员会。该《条例》的实施，对我国生产的恢复和发展、人民生活和社会局面的安定、社会主义新中国的建设都发挥了重要作用。
经过3年的经济恢复工作，我国国民经济得到全面恢复，为了迎接经济建设高潮，我国又分别颁布了一系列法规条例，重新修订和公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，并逐渐以颁布单项法规的形式，对国家机关、事业单位和党派团体工作人员的疾病、养老、生育、死亡、抚恤等做了规定。这些规定在工龄计算、工资标准和社会保险费用开支渠道等方面与企业不同。1957年末，我国根据经济力量，建立了基本社会保险制度，完成了基本的立法工作，为以后的社会保险事业发展奠定了基础。除了社会保险制度外，党和政府同时着手建立和健全了一系列社会救济、社会福利和社会优抚工作等各项制度，逐步形成了目标明确的社会保障总体框架和保障网。
随着国家全面转入社会主义经济建设，对社会保障方面提出了新的要求。从1958年开始，中国的社会保障制度进入调整时期，不断完善社会保障制度的项目、改进管理、修订标准等。但是从1969～1978年，我国的政治、经济、文化、生活遭受了十年“文革”的浩劫，刚刚逐步发展起来的社会保障制度也同样遭受了挫折和破坏，社会保障事业陷入了重重困境。中华全国总工会停止了工作，社会保险管理机构被撤销。1969年2月，国家财政部规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工的退休金在营业外列支，劳动保险业务由各级劳动部门管理。社会保险由全国统一统筹调剂蜕变为“企业保险”。1976年“四人帮”垮台，特别是1978年党的十一届三中全会的召开，全国上下百废待兴，社会保障也开始重新恢复起来，我国针对新形势对原有的社会保障制度做了一些补充和修订，积极推动了社会保障事业的重建。
中国人民大学郑功成教授将新中国建立至1986年期间的社会保障制度称为“国家—单位保障制”，由国家扮演着社会保障制度的确立者、保证者的角色，再由国家(通过政府)和单位共同扮演着社会保障的供给者与实施者的角色，国家与单位相互依存，承担共同责任;而社会成员则被分割在各个单位(在城市是各种机关、事业单位和企业单位，在农村则是人民公社和生产大队或小队等集体组织)并与所在单位构成不可分割的关系，无偿地享受着相关社会保障待遇，从而是一种典型的国家—单位保障制模式。国家—单位保障制由国家保障、城镇单位保障、农村集体保障板块组成。其特点可以概括为国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障。[1]1969～1977年间，国家—单位保障制的重心向单位转移，并持续扩张，1978～1985年，仍然维持并巩固着这种制度模式，以单位为重心的格局一直没有改变。
新中国成立后逐步建立起来的与当时生产力水平相适应的这种社会保障制度，使得我国社会保障事业从无到有，在保障人民基本生活、促进社会安定和生产发展等方面发挥了巨大作用，最大限度地向人民提供各种社会保障，成绩显著。但由于在建立社会保障制度过程中，受到生产力发展水平和计划经济体制的制约，再加上经验缺乏，因而存在着许多问题和弊端。从保障范围来看，社会保险仅限于在全民所有制单位和城镇区县以上大集体企业中实施，小集体企业和广大农村基本上没有建立社会保险，覆盖面狭窄;社会保险待遇标准过低，社会福利设施不足，社会救济由于资金不足，力量薄弱;社会保障待遇、制度、办法层次单一，加重了国家和企业的负担;企业办社会、无偿保障，影响了企业的生存、生产和发展;就业与保障高度重合助长了职工不求进取的依赖思想;社会保障管理体制多头管理，政出多门，政策不配套。显然，这种传统的与计划经济相适应的社会保障制度，已经不能适应改革开放和社会主义市场经济发展的要求。20世纪80年代后期，中国社会保障制度进入了全面改革的新时期。
2.社会保障改革与探索阶段
20世纪80年代以后，我国实行了改革开放的政策，随着经济体制和劳动制度改革的全面深入展开，中国的社会保障制度也相应进入调整和改革的阶段。1986年4月，社会保障制度社会化作为国家—单位保障制的对立物首次被正式载入《国民经济和社会发展第七个五年计划》，1986年7月12日国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定国营企业用劳动合同制取代了计划经济时代的“铁饭碗”，合同制工人的退休养老实行社会统筹，并由企业与个人分担缴纳保险费的义务;为了满足企业破产和职工失去工作时对失业期间生活保障的需要，首次在我国建立了国有企业待业保险管理制度，并实行了用工制度改革。这是我国养老制度改革的一大突破，它起到了稳定劳动合同制工人队伍的良好作用。也标志着中国社会保障制度在法规政策上有了重大变革。1986 年11月10日劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金，消除了社会保障单位化的隐患。因此，郑功成认为，1986年开始，国家—单位保障制真正开始向国家—社会保障制转变，中国的社会保障制度开始进入了制度重构时期。
从1986～1993年，是我国社会保障制度改革的初步探索阶段。农村经济体制改革取得了巨大进展，促进了城市经济体制改革的启动，主要是建立以承包为主的多种形式的经济责任制，增强企业特别是大中型全民所有制企业的活力。因此，根据这一改革形势的需要，社会保障改革首先被作为企业改革的配套措施，以单位改革为突破口，在社会保险模式选择、保险费用分担等方面，进行了积极探索，推动了企业改革的顺利进行。1991年，国务院原则上通过了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，养老保险费由国家、企业、个人共同负担。统筹体制在全国范围内实施，由目前的市、县级统筹逐步过渡到省级统筹，在一定范围内解决了不同国有企业之间的负担不均问题。但改革仍存在着一些问题，基本的养老保险模式仍是原来的受益基准制，即现收现付制，社会保障方面的“大锅饭”的形式仍没有根本改变，养老保险的覆盖范围仍没有扩大，只覆盖国有经济部门的职工，国有企业的负担相对其他企业仍较重，无法和其他企业在平等的条件下进行公平竞争，也不利于职工在不同所有制企业之间流动，不利于企业的改组、改制、兼并以及规范破产。由于实行市、县级统筹，统筹层次比较低，11个行业实行行业内统筹等，养老保险的社会化仍没有真正实现，不同地区的企业也难以展开公平竞争。
1993年开始，我国的社会保障制度进入全面改革阶段。党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，成为发展市场经济的重要支柱。《决定》明确了我国社会保障体系的基本内容应包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”，明确要求建立多层次的社会保障体系。这些原则在中国的社会保障改革中具有里程碑式的意义，首次提出养老保险个人账户的概念，并提出基金预筹是不容置疑的改革目标和方向。1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，由于该方案回避了以有效方式偿还老职工的养老金的问题，导致在各地实际的运行过程中，个人账户成为空账户，基金积累也并没有真正形成，没有按照十四届三中全会中所提出的目标真正建立个人账户，这引起社会各界的普遍关注，劳动部、体改委等部门经过协商后，形成了一个新方案，统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合，于1997年8月公布。围绕这个基本方案，还提出了一些措施，如扩大养老金的覆盖范围、提高养老金的统筹层次、加强宏观调控、实行社会化的基金管理方式、制定职工养老保险基金管理条例、提高管理服务的社会化水平等。与1995年方案相比，新方案在统一制度、加强基金的社会化管理和提高统筹层次方面有所进步。但仍没有明确地提出如何解决老职工的养老金来源问题。
1998年3月，新一届中央政府在保留民政部的同时，组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险的管理体制，改革目标是建立独立于企事业单位之外的社会保险体系，实现筹建渠道多元化、管理服务社会化的目的。社会保障改革的重点是实现养老保险、医疗保险和失业保险等项社会保障制度的创新，建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度，不再是单个项目的单独试点和推进，不再片面为国有企业改革配套和单纯为市场经济服务，而是作为一项基本的社会保障制度来建设。对社会保障改革的重要性认识进一步提高，认清了只有建立完善社会保障体系，才能顺利建立社会主义市场经济体制，社会保障改革步伐大大加快，改革力度大大增强，社会保障体系建设取得了长足发展。
二、中国社会保障制度改革成效评价
经过近20年的改革探索，我国的社会保障工作在改革发展和制度创新等方面都取得了巨大成就，已经逐步建立起与市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系的基本框架。确定了多渠道、多层次兴办社会保障的方针，探索出了实行社会统筹与个人账户相结合的社会保障运行模式，并取得了很大的成效。在促进经济改革和国民经济持续增长、保证社会的基本稳定等方面都发挥了巨大的作用。
1.我国社会保障制度的改革成效
(1)社会保障的价值取向从没有效率的“平均主义”转变为“公平与效率相结合”
由与计划经济体制相适应的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障、缺乏激励的国家—单位保障制，逐步转变为国家主导、责任共担、社会化、多层次的国家—社会保障制，不仅完成了观念上的巨大转变，也实现了制度建设上的创新之举。
(2)初步形成了适应市场经济体制基本要求的社会保障体系框架
出台了一系列社会保障法规和政策，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的社会保障体系基本框架已经确立，明确了社会保障建设与发展的主要方向。近年来，我国大力推进多层次养老保险体系建设，在按规定参加基本养老保险的基础上，鼓励有条件的企业可为职工建立企业年金。企业年金费用由企业和职工个人共同缴纳，实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理。企业年金基金实行市场化管理和运营。2003年，已有近700万人参加了企业年金计划。此外，国家还鼓励开展个人储蓄性养老保险。
(3)统一的社会保障管理体制已经形成
长期以来，我国社会保障工作由政府几个部门分别管理，缺乏统一管理和统一实施，处于分散、混乱的状态。1998年以后，新成立的中央劳动和社会保障部统一管理全国劳动和社会保障工作，原由劳动部管理的城镇企业职工社会保险、人事部管理的机关事业单位保险、民政部管理的农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险，卫生部门管理的医疗保险，统一由劳动和社会保障部管理，地方政府按照上下对口的原则，成立了统一管理本地区劳动和社会保障工作的职能部门。在实行统一管理的同时推进社会化管理服务。国有企业过去要负担本企业退休人员基本养老金的发放和人员管理工作。为保证退休人员基本养老金按时足额发放，减轻企业的社会事务负担，政府积极推进基本养老金社会化发放。2003年底，企业退休人员基本养老金全部实现社会化发放，已有84.5%的企业退休人员实现社会化的管理服务。2000年，我国决定建立全国社会保障基金，实现社会保障行政管理与基金管理分离。全国社会保障基金的来源包括:国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及投资收益。全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会负责管理，按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定的程序和条件实行市场化运营。全国社会保障基金是养老保险等各项社会保障得以实施的重要财力储备，2005年中期已积累资金1700多亿元。社会保障管理体制改革取得了巨大进展。
(4)社会保险的覆盖面不断扩大
随着社会保障框架体系的确立，社会保障的工作不断深入，社会保险的覆盖面不断扩大，中国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工。1999年，中国把基本养老保险的覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险。2002年，中国把基本养老保险覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。2005年，全国基本养老保险参保人数达17444万人，其中参保职工13082万人。[2]
(5)社会保障的筹资渠道进一步拓宽
在人口老龄化加速、退休人员不断增多的背景下，中国的基本养老保险基金支付压力越来越大。为确保基本养老金按时足额发放，我国通过多种渠道筹集基本养老保险基金。资金来源由企业、职工个人和政府共同负担。其中企业和职工缴纳的社会保险费是社会保障资金的主要来源。企业缴费一般不超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定;职工个人按本人工资的8%缴费。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险，由个人按当地社会平均工资的18%左右缴费。2004年，全国企业基本养老保险征缴收入总额为4258亿元。我国还逐年增加财政对基本养老保险基金的补助。1998年以来，中央财政调整财政支出结构，较大幅度地提高了社会保障的资金投入，国家还规定各级政府都要加大调整财政支出结构力度，增加对社会保障的投入。2004年，各级财政补助基本养老保险基金614亿元，其中中央财政补助522亿元。
(6)开展完善社会保障制度改革的试点工作
2001年，我国开始进行完善基本养老保险制度改革的试点工作，主要包括:逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探索基金保值增值办法，改革基础养老金计发办法，将基础养老金水平与职工参保缴费年限更加紧密地联系起来。职工参保缴费15年后，每多缴费一年增发一定比例的基础养老金。统一灵活就业人员的参保缴费办法，缴费基数统一为当地职工平均工资，缴费比例统一为20%。在辽宁省进行试点的基础上，2004年将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。这一系列改革表明，中国的社会保障制度建设已走出混乱状态，开始进入规范化建设阶段。
(7)保障国有企业下岗职工基本生活，建立“三条保障线”制度
1998年，鉴于国有企业分流富余人员的压力加大，而失业保险支撑能力尚显不足的实际情况，我国建立国有企业下岗职工基本生活保障制度，确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。有下岗职工的国有企业普遍建立再就业服务中心，下岗职工进中心后，由中心为其发放基本生活费，基本生活费标准略高于当地失业保险金标准。中心还为下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费。中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金，原则上采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排三分之一、企业负担三分之一、社会筹集(主要从失业保险基金中调剂)三分之一。1998～2003年，全国共有2400多万国有企业下岗职工进入中心，其中有近1900万人走出中心实现再就业，进入中心的下岗职工基本按时足额领到了基本生活费并由中心代缴了社会保险费。1998年以来，我国建立了以国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障为内容的“三条保障线”制度。下岗职工领取基本生活费的期限最长为三年;期满后未实现再就业的，可以按规定享受失业保险待遇;家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，可以按规定申请享受城市居民最低生活保障待遇。随着失业保险制度的日臻完善和基金积累的增加，从2001年开始，实行国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨，国有企业不再建立新的再就业服务中心;企业新的减员原则上也不再进入中心，由企业依法与其解除劳动关系，按规定享受失业保险待遇。
(8)规范、完善失业保险制度
我国于1999年颁布了《失业保险条例》，使失业保险制度更加规范和完善。我国在推动企业用工制度改革和建立市场导向就业机制的同时，加快建立和完善失业保险制度，城镇企业事业单位及其职工必须参加失业保险。省、自治区、直辖市人民政府按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，确定本地区失业保险金标准。保障职工失业后的基本生活，帮助失业人员实现再就业，推进国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨。加强失业保险服务和就业服务的有机衔接，及时进行失业登记，积极提供就业信息，全面开展就业指导和职业介绍，帮助失业人员在技能、心理方面提高竞争就业的能力。增加失业保险基金对职业介绍、职业培训的投入。通过直接组织培训和政府购买成果的形式，广泛开展技能培训，增强失业人员的再就业能力。2005年底，全国参加失业保险人数达10648万人，年末全国领取失业保险金人数为362万人。[3]
(9)实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，完善多层次医疗保障体系
在先行试点的基础上，我国于1998年颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国推进城镇职工基本医疗保险制度改革。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位和职工，包括所有机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位的职工和退休人员。城镇灵活就业人员也可以参加基本医疗保险。基本医疗保险资金来源主要为用人单位和个人共同缴纳的医疗保险费。2005年底，全国参加基本医疗保险人数达13709万人，其中参保职工9959万人，退休人员3750万人。[4]在建立基本医疗保险制度的同时，为满足不同参保人员的医疗需求，国家建立和完善多层次医疗保障体系，减轻参保人员的个人负担。各地区根据实际情况，普遍建立了大额医疗费用补助制度，其资金来源主要由个人或企业缴费，以解决超过基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用。国家鼓励企业为职工建立补充医疗保险，主要用于解决企业职工基本医疗保险待遇以外的医疗费用负担。企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，从成本中列支。针对国家公务员及原享受公费医疗的事业单位人员，建立公务员医疗补助制度。国家逐步建立主要由政府投入支持的社会医疗救助制度，为特殊困难群体提供基本医疗保障。
2.目前我国社会保障存在的问题及制度缺陷
近年来，我国社会保障制度改革在取得显著成效的同时，也遭受过改革的失误和挫折，这是我国所进行的史无前例的改革探索过程中不可避免的。改革进程发展到现在，我国的社会保障制度正日趋完善，但由于社会保障制度涉及国民经济和社会生活的很多方面，是一项非常复杂的系统工程，目前还处在改革完善阶段，所以面临的形势仍十分严峻。社会保障问题引起了人们的普遍关注。正确认识和分析所存在的问题，对今后的改革和发展具有重要意义。
(1)在社会保障制度安排中忽略了农村社会保障制度的建设
经济体制改革以来，农村实行的家庭联产承包责任制瓦解了传统的以集体经济为基础的农村社会保障体制，尤其是曾覆盖95%的农村人口的合作医疗全面崩溃。家庭联产承包责任制的推行和计划生育政策的实施，人口老龄化的加快，使得家庭养老、土地保障功能不断弱化。但由于对农村建立社会保障制度，尤其是对发展养老保险、医疗保险的重要性认识不足，近20年，社会保障制度改革的重点集中在城镇，广大农村长期得不到重视，实行的是家庭保障与集体救助相结合而以前者为主的保障制度，作为现代社会保障体系核心内容的社会保险，未在农村建立。农村社会保障体系的建设客观上缺乏国家宏观政策指导和政策规范，国家在农村社会保障方面的财政投入不足，导致了农村社会保障制度建设的严重滞后，影响了整个社会的均衡发展。问题的产生一方面是由于城镇社会保障制度改革已经给国家财政带来了沉重的包袱，如果把人口众多的农村也纳入全国统一的社会保障改革，国家财政难以承受;另一方面是由于存在着短期内还无法消除的城乡差别，地区经济发展的不平衡更加剧了不同地区农民收入的差别，因此将农村纳入统一的社会保障制度范围的客观条件还不具备，但这并不等于农村不要搞社会保障制度，而是应在完善现有农村社会保障制度的基础上，允许和支持各地根据当地的经济发展水平和农民收入与生活状况，大胆地探索符合市场经济要求的养老、医疗、最低生活保障制度。由于资金短缺、制度缺位，农村社会保障普遍存在着保障范围过窄、保障项目残缺不全、保障水平过低等缺陷，无法解决广大农村的社会公平和发展问题。再加上日趋严峻的农村人口老龄化、农村大量的贫困人口问题、城市化进程中大量失地农民以及大量进城务工的农民工的社会保障问题等，建立和完善新型的符合农村实际的社会保障体系已经迫在眉睫。
(2)社会保障法制化进程缓慢
长期以来，我国社会保障的法制建设一直比较滞后，除了1953年我国颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障的立法外，还没有第二部社会保障的法律。缺少综合性的社会保障法，专门性的法规也很少，缺乏责任规范和制裁办法，缺乏对社会保障基金的征收、管理、运营和支付等环节的行政执法监督和司法保护制度，虽制定了规定和条例，但不能代替法律的作用。有的规定或条例制定得较早，已不适应改革开放的需要。社会保障作为一项制度性建设需要立法先行。社会保障要以立法为手段，使其运作法制化、规范化。要建立健全社会保障的法律监督和实施机制，加强对社会保障的管理过程和结果的法律监督。虽然制定了一些规定和条例，但不具备法律的权威性，实践中又没有很好地监督执行和贯彻实施，往往造成管理工作中无法可依、有据不依，社会保障资金收入来源和支出用途不规范，挤占、挪用和浪费现象严重，不利于社会保障制度的健康发展，对社会保障制度造成了很多的负面影响。
(3)社会保障体系不完善
我国虽然已建立了基本的制度体系，但制度体系缺乏总体设计和协调。各项改革往往各自为政，单项突破，项目之间缺乏协调配合。缴费比率不统一，缴费形式不规范，待遇标准和范围及管理体制设计不统一。各项社会保障制度项目的具体改革目标不明确，具体改革方案缺乏连贯性、统一性和预见性。多层次的社会保险体系中补充社会保险制度的建立严重滞后，加重了基本社会保险的承载负担。虽然改革的目标是建立由政府组织的基本保险、企业和行业组织的补充保险以及个人的储蓄保险与商业人寿保险公司按市场规则运营的商业人寿保险等多环节构成的多层次的社会保险体系，但我国的社会保险制度改革的实践中仍仅注重于基本社会保险制度的建设，对补充保险、储蓄保险、商业人寿保险制度的建设没有引起足够重视，过高的社会基本保险缴费率和支付水平，抑制了补充社会保险和商业保险的成长和发展，另外，行政事业单位社会保险改革滞后，社会保险制度尚未真正建立。我国的养老、失业、医疗社会保险制度的改革虽然进行了十多年，但一直未将行政事业单位职工纳入到社会保险覆盖范围，这与市场经济条件下社会保险制度的统一性和社会性是不相容的，从而造成了社会保障体系的不完善，以致改革的目标也没有真正实现。
(4)社会保障责任划分不清，缺乏明确分工，权责脱节的现象十分严重
目前，社会保险资金基本上处于地方政府的分散管理之中，同时又缺乏责、权、利与风险分担和约束机制，使得社会保险基金的管理处于混乱状态，由于缺乏风险和责任约束，地方政府或主管部门随意动用和支配社保基金，致使有相当部分社保基金变成呆账、死账，无法实现保值、增值，这既损伤了广大群众参加社会保险的积极性，又加大了社会保险的隐性债务，干扰了社会保险收支的正常运转，社会保障基金的安全受到严重威胁。养老、失业、医疗保险收支尽管中央有统一规定，但允许地方政府参照规定自定缴费水平和支出水平，地方政府从自身利益出发，随意提高缴费水平和压低支付水平，既加重了企业和职工个人的缴费负担，又损害了社会保险对象的应得利益。地方政府管钱、中央政府补贴是一种典型的权责脱节的基金管理体制。地方政府和主管部门把欠缴、随意支配动用所产生的社保基金收支缺口，作为争取中央财政补贴的依据;而中央政府对地方社保基金的收支和缺口的真实性又缺乏审计和监督，既助长了地方政府对社保基金管理的松弛和贪污腐败的不正之风，又加重了中央财政的补贴负担。
(5)社会保障管理体制不健全
社会保障体制改革后，社会保障行政管理事务虽然由劳动和社会保障部统一管理，但由于没有打破地区、所有制界限，以及缺少法律、法规的统一规范，多年来，改革中过度分散决策，各地区、各产业部门分别制定了一些仅适用于本地区、本部门的政策措施，地区之间、部门之间、企业之间存在着明显的差异。各部门在各自范围内另搞一套，不同企业的缴费标准也难以统一，企业负担轻重不一，职工的保障程度差异明显。目前，各试点的改革虽然在扩大保险对象和建立统一的社会保险管理体制方面做出了努力，但在保险项目、保险费的缴纳比例等方面尚存在差异。不仅如此，这些改革方案大多未能打破区域和所有制界限，依旧根据劳动者的身份差异实施不同层次的社会保障管理。这种按区域和所有制界限实施保障的管理体制，不能适应我国社会主义市场经济条件下各地区之间、多种经济成分之间共同发展的要求，阻碍了劳动力在全国范围内的自由流动，为现代企业制度的建立设置了障碍。多头管理、政出多门的社会保障管理体制，一方面导致各管理部门在社会保障规划和协调上，往往出于部门利益而相互扯皮、相互掣肘，社会保障整体功能难以有效发挥;另一方面，由于管理机构重叠，造成保障的高成本、低效率，既不利于提高社会保障管理机构的工作效率，也直接影响了社会保障事业的发展。同时在分散管理体制下，保险基金被划块管理和运营，致使社会保险基金在各项保险、各个环节沉积，造成了投资分散，难以形成规模，资金使用效率低的结果。
(6)社会保障覆盖面窄，保障资金供应不足
基本养老保障主要覆盖城镇公有制企业和部分非公有制企业，2005年参加基本养老保险的只有1.74亿人，80%的人口没有被这一制度所覆盖，覆盖率不够世界平均水平的一半;参加工伤保险的职工人数仅有8390万人，城市基本医疗保险只覆盖了1.37亿人，还有10多亿人口没有基本医疗保障;对贫困人口的救济也主要是城市，农村还没有建立制度化的社会救助;社会福利更没有得到应有的发展，十分缺乏。[5]
社会保障覆盖面过窄，一方面造成社会保障制度不能正常发挥“安全网”的保障功能，导致社会保障安全网出现漏洞，一些需要帮助的困难者和弱势群体得不到应有的保障，甚至对生活失去了信心。另一方面，也出现社会保障资金的供应不足，社会保障基金隐性债务严重，根据“大数法则”，保险统筹范围较小，其调剂范围十分有限，抵御风险的能力也很低，在很大程度上降低了社会保障的保障功能。如果不及早采取措施弥补隐性债务缺口，势必威胁养老保险制度的正常运转。
(7)社会保障基金管理存在较大风险
社会保险基金在受历史的包袱和债务影响，以及征缴不力、欠费严重的情况下，经常性的入不敷出。劳动保障部门负责征收的社会保险费不能保证及时、足额的收缴，社会保障基金收缴率呈逐年下降趋势。以养老保险金为例，全国平均养老保险金收缴率1992年为92%，1993年为92%，1995年为90%，1998年为89%，1999年以后也一直在下降，有的地区竟降至50%～60%。我国的社保基金缺口隐性债务高达2万亿元，占2003年我国GDP的17%，广东截至2003年10月，全省征收欠费达54.4亿元，由于缺乏监管，全国有上百亿元的社会保险基金被违规动用。长此下去，社保制度将难以为继。社会保障基金管理风险主要存在于以下几个环节:①社保基金欠费风险。由于社保基金征缴力度不高，我国社保基金征缴困难、社保基金欠费严重。之所以造成这种状况，有各方面的原因。困难企业由于财务原因不能缴纳，而效益好的单位认为与其将保费上缴，不如留在企业内部以便随时应用，因此想尽办法欠缴或不缴。征缴机关是劳动保障部门，没有税务机关有权威性，因此在征收过程中没有强制性权力检查账目。加上我国长期以来社保对象主要是国有企业职工和公务人员，导致其他企业对此认识不深，认为这是一种额外的负担。另外非国有制企业分散性大，参保工作缺乏完备的实施办法和操作经验，造成这些企业想尽办法偷逃拖欠。解决社保基金征缴困难的重要一步是提高社保基金征缴的法制强制性。②社保基金投资风险。社保基金在保证支付的前提下，国家允许一定比例的社保资金进入投资领域，在保证安全的前提下，怎样提高社保基金的收益率是目前亟待解决的问题。1993年国务院曾发布《企业职工养老保险基金管理规定》，对社保基金增值保值的方式做了明确规定:一是购买国库券以及国家银行发行的债券;二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。除此之外，禁止各级社保管理机构“直接经办放款业务”，“不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动做经济担保”。社会保障基金投资运营渠道单一，保值增值目标难以实现。同时缺乏社会保险基金投资运营的专门机构和投资专家队伍专司基金运营的职责，无法形成安全、高效的投资运营机制，达不到保值增值目标，不能适应当前资本市场投资多元化的要求。另外，社保资金投资运营的法律规范明显滞后，更加大了社保基金的投资风险。③社保基金监管风险。无论是资金管理还是投资，保证正常运转的一个重要保证就是监管机制的健全，我国在社保基金监管方面，出现了严重的政府职能缺位。虽然劳动部在1993年颁布的《社保基金管理条例》中明确提出了设立社保基金监事会，但在地方上由于种种约束始终未能建立。《条例》的法律地位比较低，地方机构可以用各种理由拒不执行，而我国也没有强制性的规定和惩治性规定，造成了监管的空白，出现了社保基金欠费、挪用、占用、违法投资等问题。④社保基金制度风险。社保基金管理在政策方面不连续、不统一。1993年国务院令第117号允许各级社保管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支六个月之需、留足必要周转金的情况下，运用一部分结余基金增值。1994年劳动部、财政部又联合发布《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》(以下简称《规定》)，明令禁止社保基金“在境内外进行其他直接投资和各种形式的委托投资”。《规定》其实是对1993年发布的117号文的“刹车令”。1996年4月，国务院办公厅又下发传真电报《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》，重申社保基金结余“主要用于购买国家债券”，“仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资”。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定基本养老保险基金实行收支两条线管理。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严禁投入其他金融产品。可见制度政策不仅多变，而且留有漏洞，没有明确地规定社保机关对社保基金管理的责任和义务，关于监管的规定更是轻描淡写。
三、完善中国社会保障制度的基本思路
经过多年的探索和实践，中国特色的社会保障体系框架初步形成。目前，我国社会保障体系存在着覆盖范围窄、制度不健全、管理基础薄弱等问题，不适应人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的要求。中国发展社会保障事业的任务依然艰巨。人口老龄化将进一步加大养老金和医疗费用的支付压力，城镇化水平的提高将使建立健全城乡衔接的社会保障制度更为迫切，就业形式多样化将使更多的非公有制经济从业人员和灵活就业人员被纳入社会保障覆盖范围，这些都对中国社会保障制度的平稳运行和建立社会保障事业可持续发展的长效机制提出了新的要求。今后一个时期，要从统筹经济发展与社会建设、统筹劳动就业和社会保障、统筹城镇社会保障和农村社会保障、统筹公平和效率、统筹政府作用与市场效率的高度，以确保发放、扩大覆盖和完善制度为重点，进一步建立健全社会保障体系。
1.进一步健全和完善社会保险体系
加快完善社会保障体系，是我国全面推进小康社会建设、实现社会和谐发展的一项重要任务。中国国民经济保持持续、快速、协调、健康发展，使国家综合经济实力明显增强，全面、协调、可持续的科学发展观的贯彻落实。已经建立起的适合中国国情的社会保障体系，将为中国社会保障事业持续发展提供各种有利条件。今后应进一步加快完善社会保障制度的改革，促进其健康有效地发展。完善多层次的社会保险制度体系，充分发挥国家、社会与个人的责任。明确国家的职责是提供社会基本保险，通过政策引导、鼓励单位负责建立企业补充保险，通过政策规范市场主导性的商业保险。完善制度就是要深化制度改革，研究制定更加积极的社会保障政策，增强现行各项保险制度的保障功能，逐步完善多层次的社会保障体系，根据经济社会发展适当提高保障水平。同时，按照统筹城乡发展和建设社会主义新农村的要求，逐步探索建立与经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。
在多层次的养老保险体系安排中，要重点完善社会基本养老保险、积极推进企业年金制度与职业年金制度。随着老龄化进程的不断深入，子女养老的人均负担成倍增长，中国传统的家庭养老保障功能弱化，人口老龄化还造成养老保险成本和医疗保障费用上升，现行的养老保障制度体系面临严峻的挑战。21世纪前20年，是中国养老保险事业发展的关键时期。与发达国家相比，我国人口老龄化是在经济尚不发达，经济发展尚未达到中等发达国家水平时出现的，面临着很大的困难。目前我国还处在人口老龄化初期，老龄化带来的影响只是初露端倪，应抓紧时间，为应对人口老龄化高峰的到来提前做好准备，尽快健全和完善有效的养老保险制度，完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，逐步做实个人账户，鼓励有条件的用人单位为职工建立企业年金。
中国医疗保险制度改革还面临着诸多艰巨任务，要通过医疗保险立法形式明确强制性参保及缴费措施，从而提高医疗保险覆盖面，将符合条件的城镇各类从业人员逐步纳入基本医疗保险。加强医疗卫生事业的宏观调控，完善医疗保险管理和服务，控制医疗费用不合理增长，为参保人员提供更好的服务。建立健全多层次医疗保障体系，逐步减轻参保人员的个人负担，实现医疗保险制度的稳健运行和可持续发展。
积极推进工伤保险改革。据统计，截至2004年底，全国参加工伤保险职工人数6845万人，数以亿计的工业劳动者没有工伤保险，每年数以十万计的劳动者因工伤事故和职业病走向死亡或陷入生存危机。在一些非国有单位特别是私营企业和外资企业中，如果劳动者的职业安全不能得到有效保护，在劳动力资源严重过剩的条件下，就会对劳动者的生命安全造成直接危害，客观上助长了恶性工伤事故的发生。
扩大社会保障覆盖面，从更加注重公平、促进社会和谐的高度，认识加快扩大社会保障覆盖范围的意义，特别是要通过制度创新，对机关事业单位人员、灵活就业人员、进城务工人员、被征地农民等社会群体做出符合其就业和收入特点的制度安排，促进他们参保。加快行政事业单位社会保险制度的改革进程，将其纳入城镇职工统一的社会保险制度之中，促进全社会社会保险制度的统一和规范运行，避免出现社会保险制度的不平等。
2.在多层次的社会保障制度体系中，现阶段要重点完善社会救助制度
我国正处在工业化发展的初期阶段，生产力发展水平还不高，绝对贫困人口的数量依然非常大，地区、城乡和行业之间的差异明显，存在着较大的贫富差距，这些贫困人群和弱势群体迫切需要得到政府和社会的帮助。社会救助能够最低限度地满足贫困群体的生活需求，为全体公民构筑一道完整的安全网，在这一阶段对于社会稳定和经济发展具有重要的、不可替代的作用，它可以迅速缓解绝对贫困的状况，缓和阶层间的矛盾和冲突。因此，根据我国社会经济和生产力发展水平的需要，现阶段在进一步扩大社会保险覆盖面的同时，要重点完善社会救助制度，构筑具有中国特色的安全网。在城市要继续完善城市居民最低生活保障制度，并根据经济发展水平的提高，逐步提高城镇居民最低生活保障;针对生活在城镇的非城镇户口常住家庭的贫困群体，建立城镇临时生活救济体系，完善医疗保险救助制度，救助生活在城镇的农民工等流动人口暂渡难关。社会救助的项目不应仅仅是提供最基本的物质生活的帮助，还应包括住房、疾病医疗与教育救济，逐步将单项救助制度完善成一个综合地、及时地援助系统。政府不能放弃对最困难的社会群体进行救助的责任，把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来，社会救济费用由财政负担，通过调整财政支出结构建立专项预算，形成稳定的筹资渠道，同时发挥社会团体、慈善机构和民间力量，接受社会捐赠。我国城市实施居民最低生活保障制度后，大批城市贫民进入了社会救助范围，但是，分布在农村的绝大多数贫困人口问题还没得到真正解决。在农村要以完善五保户、残疾人员、无劳动能力人员、长期患病人员等生活困难人员为重点的农村居民救济制度。关于农村的社会保障体系建设，在“社会保障与农村发展”一章中有论述，这里不再专门讨论。
3.深化社会保障体制改革，建立多渠道的社会保障基金筹资机制
从我国的现实国情来看，无论国家还是企业都没有能力单独负担社会保障资金的供给，只有建立多元化的社会保障筹集主体，提高社会保障基金的运行效率，并建立稳定和合理的社会保障筹资机制，采取国家、用人单位、职工三者共同负担的做法，适时开辟新的资金筹集渠道，才能弥补社会保障的资金不足;要积极推动社会保障资金筹集方式的费税改革，推动社会保障资金筹措的规范化和法制化;要建立和健全社会保障基金的运作机制，确保社会保障基金既能促进经济发展，又能使自身保值和增值;要建立完善的社会保障基金的筹集和运作的监督和管理机制，促进社会保障资金运作中的经济效果和社会效益的共同发展。
明确保障主体各方的责任，分清政府与其他主体之间、中央政府与地方政府之间的责任。应明确界定政府责任并保证其确实承担起这种责任，同时引导其他市场主体积极参与社会保障事务。在明确国家财政应该承担的社会保障责任的基础上，调整财政支出结构，增加必要投入，逐步增加对社会保障的拨款和补助，加大政府对社会保障事业的支持力度。充实保障基金，合理调整缴费率水平，提高社会保障基金运营效率和投资收益率。同时，制定稳定的拨款机制，对财政收入增量确定一个固定比率用于社会保障，以保证中央及各级政府有能力承担责任。应该由国家来逐渐解决沉重的历史负债，改变个人账户空账的情况。逐步探索其他顺畅的筹资渠道，缓解资金短缺的局面。改善目前存在的多头管理、政事不分、地区行业分割等诸多问题，为我国社会保障体系的发展与完善创造良好的环境。
4.健全社会保障宏观调控和监督体制，提高管理水平，促进社会保障体系稳定、健康和有序运行
重点加强社会保障基金的监督管理，建立行政监督、社会监督和机构内部控制相结合的社会保障基金监管体系。在建立和完善制度的同时，探索投资管理的途径，根据不同保障项目资金的管理原则，建立与基金管理体制相适应的监督管理制度，努力实现基金保值增值，化解社会保障基金的运行风险，维护社会的安全与稳定。首先要解决社会保障基金的欠费问题，通过提高缴费人对社会保障费强制性和固定性的认识，同时对欠费机构和个人进行处罚，加大执法力度。由于在我国税法律地位比费要高，而且经过多年依法纳税的教育，我国公民纳税意识有了较大的提高。税务机关可以依据《税收征管法》对不履行纳税义务的企业和个人采取税收保全和税收强制执行措施。因此在时机成熟时，我国应尝试改社会保障费为社会保障税，依法确立计税依据、纳税适用税率等要素，增强征管的规范性和强制性，有效地解决社保资金的欠费问题;另一方面，用征税的形式筹集社会保障资金，将收支分在两个独立的系统，既能保证税款及时、足额缴入国库，又便于加强资金运用中的管理，防止发生滥用、挪用、差额拨付等不规范行为的发生，从而改变目前社保基金多头管理但又无专门机构负责的局面，由国家统一指定专门机构对社保基金进行管理，并对基金负责，明确其责任义务和权利。对管理者的资质进行严格审查，确保管理者是专业性人才，提高基金管理的科学性。对管理机关授权委托经营的投资机构应有严格的资质审查，加强监督，硬性规定安全性和相关的最低收益率。管理机关和委托投资机构应做到信息透明、公开。定期公布基金状况，包括总量、欠费、投资方向、收益率以及财务报表，实行基金化管理。
尽快建立社会保障基金监管体系，确保基金的安全。不仅有主管部门的业务监管，还要有横向相关部门如财政、审计、监察等对基金运行过程的监管。成立专门的社保基金监事会，负责日常社保基金的监管，同时依靠管理机构内部审计和国家审计定期对社保基金进行审计。聘请民间审计机关进行独立审计。完善监管制度，制定专门的审计制度，同时要求管理机关和投资机构对外公布社保基金信息，加强民众监督的力度。包括人民代表大会的监督、新闻舆论的监督和全体公民的民主监督。要注意提高社会保障基金政策执行和资金运行情况的透明度。既避免滥用，以保证投资安全，又要保证社保基金的高效保值增值，为我国社会保障提供坚实的资金基础。
5.加强社会保障制度的法制建设
社会保障制度的建设要有法律依据，要做到有法可依。各项法律法规的制定与完善是我国社会保障制度改革和建设得以顺利实施的先决条件。社会保障事业的改革发展要求社会保障立法配套进行，社会保障作为国家意志的体现，需要用法律手段强制实施，社会保障中的各种关系迫切需要社会保障法律制度予以调整。目前我国还没有一部统一的社会保障法，社会保障的法律体系不甚完备，社会保障的法律规范不甚统一，立法层次较低，社会保障立法的内容亟待完善。这种立法滞后的状况不利于社会保障制度建设，社会保障的法制环境也不规范，有法不依、执法不严等现象非常普遍，这大大损害了社会保障机构的形象，也损害了广大社会成员的根本利益。完善社会保障体系首先应该统一相关的政策、法规条例等，统一指导和协调社会保障工作的展开。确立我国社会保障的法制框架。首先要制定综合性法律，如《中华人民共和国社会保障法》、《社会保险法》等，全面指导我国社会保障事业的运行。其次是加快制定各种单项法律，包括养老保险法、社会保险基金投资运营法等。如《社会保障基金监管法》，对社会保障各项目资金收支管理做出统一的规定，明确各级政府、主管部门、投资运营机构、受益对象之间的责权利关系。同时，在预算、税收、审计、会计等相关法律中对社保基金的管理做出相应的规定。社会保障的核心法律制度是社会保险制度，全国人大应尽快研究制定和颁布社会保险法，国务院尽快制定相配套的条例，保证社保工作有法可依，有法必依，也有利于社保工作的开展和顺利运作。健全社会保障的司法机制，使当事人在其社会保障权益受到侵害时能够有渠道保护自己的权利。尽快制定出与社会主义市场经济相适应的法律，解决社会保障体制改革过程中责任、资金征缴、社保基金运用等各方面的问题。约束不规范行为，指导我国社会保障事业稳步推进。
【注释】
[1]郑功成:《中国社会保障制度迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年，第10页。
[2]资料来源:《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局，2006年2月28日。
[3]资料来源:《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局，2006年2月28日。
[4]资料来源:《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局，2006年2月28日。
[5]资料来源:《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局，2006年2月28日。
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