功能与模式

功能与模式_社会保障概论

第二节　社会保障的原则、功能与模式

一、社会保障的定义

社会保障(Social Security)一词最早出现于美国政府1935年颁布的《社会保障法》中。社会保障是一项综合性的社会事业，各国学者基于不同的历史发展阶段和具体国情描述了对它的理解，目前社会保障的概念尚无定论。但就其共同点而言，可以将社会保障概述为：社会保障是国家通过立法和行政措施采取强制性手段对国民收入进行再分配，对由于年老、疾病、伤残、失业、死亡以及其他灾难等原因导致生活出现困难的社会成员，给予物质帮助和社会服务，以保障其基本生活需要的制度。

社会保障的内涵包括以下五个方面：

第一，社会保障的首要责任主体是国家或政府。帮助公民预防和抵御各种社会风险、保障公民的生活是国家不可推卸的责任。同时，国家是社会管理的最高权力机关，由政府承担社会保障责任可以降低管理成本。

第二，社会立法是社会保障得以实施的保证。健全、完备的法律体系是社会保障顺利实施的基础和依据，应以法律的形式规范政府、企业和个人及其他社会保障主体之间的权利和义务，使社会保障的运作制度化、规范化。

第三，社会保障的保障对象是全体公民。当国家任何一个公民遭遇意外以及暂时或永久丧失劳动能力和劳动收入时，社会保障及相关机构都负有给予物质性援助的义务。

第四，社会保障是调节国民收入再分配的重要手段。注重效率的市场经济属于初次分配，这种分配必然会造成社会成员间的分配不公、两极分化，而社会保障则可以通过国民收入再分配缩小收入差距、实现公平。

第五，社会保障的目标是满足公民的基本生活需要。社会保障的水平取向是适度的，它主要是保障社会成员的基本生活需要。在社会经济不断发展的前提下，社会成员的保障水平应当逐步提高。

二、社会保障的特征

(一)强制性

在法律规定范围内的每一位社会成员，都必须参加社会保障并缴纳社会保障费(或税)。国家法律硬约束与政府主导、干预贯穿于绝大多数的基本社会保障制度之中，特别是社会保险制度充分体现了这一性质。在社会保险中，受保人及其单位都必须无条件加入，并依法、定期、足额地缴纳保险费或保险税，而不能自由选择。社会保障的这一法律支持下的强制特性表现得非常突出。

(二)互济性

在人类社会生产、生活中，风险无处不在，要完全规避和防范这些风险是不可能的。单靠个人力量很难承担风险造成的损失。按照大数法则，在一定时期内风险只是发生在少数人身上，社会保障按照社会成员共担风险的原理实行互助共济，由多数社会成员分散承担少数社会成员的损失。社会保障通过全体社会成员的互济，对可能遭受的风险损失进行合理分流，筹集和积聚一定的保障基金，对少数遇险成员的收入损失进行补偿，最终达到保障全体劳动者基本生活的目标。社会保障覆盖范围越大，筹集起来的社会保障资金越多，抵御风险的能力就越强，社会互济的力度就越大，向人们提供的保障程度也就越高。

(三)社会性

家庭保障以家庭为单位，完全依靠自身和家庭的力量来抵御各种风险。而社会保障以社会为单位，克服了“家庭保障”的局限性，体现了与生产社会化相适应的劳动力再生产社会化的本质要求。对全体社会成员，不分城市和乡村，不分部门和行业，也不分就业单位的所有制性质或有无职业，只要生存发生困难，原则上都应普遍地、无例外地给予基本的物质生活保障。

社会保障的社会性具体表现在：社会保障以国家为主体组织实施，覆盖全体社会成员;社会保障资金来源渠道多样化，除政府财政资助、企业和个人缴纳以外，更离不开社会各界的鼎力支持;社会保障管理实行社会化，政策高度统一，业务由统一的管理机构承办，等等。因此，社会保障普遍被视为一项社会性事业。

(四)福利性

社会保障本身是一项造福于国民的社会公益性事业，其福利性表现为：

(1)社会保障的各个环节都不以营利为目的，社会保障通过对社会成员的基本生活提供保障，在客观上直接增进了人类，尤其是社会成员共同的福利水平。

(2)社会保障中个人的负担相对较轻。在社会保障实施的许多项目中，个人的负担较轻，不少项目是免费的，特别是弱势群体从社会保障中获益最多，负担最轻。

(3)社会保障中的福利性服务较广泛。社会保障不仅为被保障人提供资金支持，而且还按照受益者的实际需要提供各种社会服务，如医疗护理、伤残康复、职业介绍、教育培训、老年照顾等，范围相当广泛，这种非物质帮助的福利性更为鲜明。

(4)社会保障对特殊群体的福利特性较明显。在社会保障的对象中，有不少属于特殊群体，如老人、儿童、残疾人等，社会保障为他们设置了较高的福利待遇以及较广泛的福利保障内容。

三、社会保障的原则

(一)普遍性原则

普遍性原则也称为“广覆盖”，即把社会成员中所有符合资格条件的人都纳入社会保障体系，使他们的生活、劳动、收入都有所保障，即使遇到意外情况而陷入困境，也能得到社会的帮助。

社会保障的普遍性原则是1942年《贝弗里奇报告》中提出的一项基本原则。它要求国家在确立社会保障制度时，其对象、范围不能局限于贫困阶层，而应当使全体国民均能享受到相应的社会保障。普遍性原则体现了国家依据宪法确保全体公民社会保障权利的承诺，也是改进和实现国际公认的基本人权的客观要求。

(二)适度原则

社会保障水平适度原则是指社会保障的发展程度和发展水平应与经济发展水平和社会承受能力相适应。社会保障水平过高或过低，都会对社会保障制度自身运行和社会经济发展产生不利影响。社会保障水平超前，则社会各方负担加重，国家财政紧张，企业成本上升、生产活力受挫、产品竞争力下降，同时社会惰性滋长、懒汉思想泛滥，从而削弱社会前进的动力，影响国家的经济发展，最终又影响社会保障制度自身的运转。社会保障水平滞后，就不能很好地发挥社会保障应有的功能，挫伤劳动者积极性，也会制约经济发展，甚至影响社会稳定。因此，只有适度的社会保障水平，才能保障公民的基本生活，保证社会的安定;才能提高劳动者的积极性，促进劳动生产率的提高;才能实现社会保障制度的周期平衡，避免出现财务危机，使社会保障制度良性运转。

社会保障水平具有刚性增长的特点，且随着经济发展、人口结构变动和制度成熟而变动，因此，一个国家确定社会保障水平时应充分考虑本国的经济规模与经济发展水平、政治与社会结构、制度年龄与人口结构、历史与人文背景等国情。

(三)权利义务对等原则

社会保障中的权利和义务在不同的社会保障项目中有不同的体现。社会保险项目体现了权利与义务对等原则。国家作为社会保障制度中的第一责任人，负有不可推卸的义务和责任。国家通过立法规定社会保障制度的结构和运行规则，并根据经济发展形势适时调整社会保障政策，同时对社会保障财务提供“兜底”(并非完全)的责任。企业在社会保障中的义务是必须依法为本单位员工办理社会保障参保手续、按时足额缴纳用人单位自身应缴纳的保险费、代扣劳动者个人应缴纳的保险费。同时，企业也有以下权利：要求社会保障机构提供社会保障政策咨询;就与本单位有关的社会保障争议提出诉讼或仲裁;监督社会保障机构及其工作人员的工作等。个人只有尽了按时足额缴纳社会保险费的义务后，才有权利在符合条件时申请享受社会保险待遇。

社会救助和部分社会福利项目的受益者往往是社会上某一特定群体，而支付费用则由全体社会成员来承担。正是这种受益方和支付方权利义务关系在一定程度上的不对等，使得大部分弱势群体的生存状况有所改善，使众多国民能分享到社会经济发展的成果。

(四)公平优先原则

市场经济强调效率优先，因为只有讲求效率，生产力才能迅速提高，社会也才能有更大的进步。但由此引起的优胜劣汰，必然会使一部分人陷入困境。社会保障制度以实现社会公平为根本目的，来补救市场缺陷和社会的不公平。公平是效率的保证，它可以促进效率的提高，没有一个公平的社会环境，整个社会就难以实现效率的提高。社会保障通过国民收入的再分配，可以调节市场初次分配造成的收入差距，在一定程度上为社会成员之间达成公平分配作出贡献。同时，社会保障本身也是一种分配行为，也是极其重视公平的，它不仅强调权利与义务相对应，而且更强调向社会弱势群体倾斜。

(五)多层次原则

多层次的社会保障是指社会保障应包括不同水平、不同性质和不同类型的内容。多层次的发展态势和多样化的格局主要表现在：

(1)主体多元化。社会保障涉及面广，承担的责任繁重，任何一家机构，即使是政府也无法独自承担。政府、社会(公共和民间团体)、企业和个人都可以成为社会保障某些项目的主体。

(2)资金来源多渠道。社会保障资金来源除财政划拨、企业和个人的缴费外，还可以利用民间资源，如社会捐助、个人捐款、发行彩票等。

(3)保障结构多层次。在社会保障结构中，除国家法定的基础保障外，还有社会补充保障、个人自助保障、商业性保障项目。层次越丰富，保障力度越大，保障的范围也越广。社会各方共同构筑对象各异、水平不一、形式多样的社会保障框架，有利于社会保障的整体发展和国民保障水平的实质提高。

四、社会保障的功能

(一)保障基本生活

社会保障的直接目的是保障公民的基本生活，使因各种原因导致收入中断或减少的社会成员得到基本生活保障，消除贫困，使每个公民都能生有所食、病有所医、老有所养，免除劳动者的后顾之忧，这不仅是经济发展和社会稳定的需要，也是人权保障的重要内容，是社会进步的体现。

保障公民的基本生活，是社会保障最核心的功能。对由于各种原因导致生活跌至最低生活标准以下的贫困者给予救济，是社会保障最初的功能，到现在依然发挥着重要的为民众生活“托底”的作用。社会保险比社会救济的保障程度要高，能够满足人们的基本生活需要;社会福利与部分社会保险能够提高民众的生活水准和生活质量。这三个层次有各自的职责和对象，为广大社会成员构筑起一个层次不同、对象不同、待遇不同和作用不同的民众生活保护网，受益范围可遍及社会贫困者、低收入者、普通劳动者乃至全体社会成员。可以说，社会保障是人民生活的安全网。

(二)维护社会稳定

社会稳定是社会和经济发展的前提，没有稳定的社会秩序，一切发展都无从谈起。社会之所以不稳定，社会秩序不时受到干扰，主要是各种社会矛盾激化所致。市场经济的自发作用必然使社会成员的经济收入产生差距，形成不同阶层以及它们之间的矛盾。社会保障具有收入再分配的功能，能调节中高收入群体的部分收入，提高最低收入人群的保障标准，适当缩小不同社会成员之间的收入差距，避免生存危机、心理失衡导致的社会冲突。

在一个健全的社会保障安全体系下，社会成员的生活保障度、心理平衡度、社会公平度、人际亲密度等都大大增强，各种社会矛盾得到缓和，为社会构建和谐、有序、稳定的氛围创造条件。因此，社会保障享有“社会稳定器”、“社会安全阀”的美誉。

(三)促进经济发展

首先，社会保障可以看做一种生产性投资，能使劳动者的劳动能力、效率和动力保持在一个较高的水平。主要表现在：(1)当劳动者由于各种原因丧失生活来源时，社会保障给予他们的物质补偿可以帮助他们恢复和保存劳动能力。(2)社会保障为劳动者提供的职业培训、免费义务教育和其他社会福利，是劳动者智力继续发展的基础，可以使劳动者的素质得到提高。(3)社会保障为劳动者解除了后顾之忧，可以激发劳动者的积极性，提高劳动效率，从而为经济社会发展提供所需的高质量的人力资源。

其次，在西方国家，社会保障的积累和给付与所得税、农产品支持制度，被誉为调节经济波动的三大手段。主要表现在：(1)社会保障通过征税(或费)的形式把富人的一部分货币收入转移给穷人，增强穷人的购买力，是刺激和扩大消费需求的有效手段。社会保障能够刺激消费需求，影响积累和消费的比例，从而扩大内需，为社会经济创造良好的条件和动力。(2)社会保障基金在分配之前通过金融机构进行投融资，可以解决生产发展的资金需要。社会保障基金分配之后的储备金具有较高的稳定性，是国家调节投融资的重要手段。社会保障储备金通常被用于投向国家基础设施和重点项目，如兴建高速公路、铁路、机场、码头等，从而有力促进经济的增长，同时也实现了社会保障基金的保值与增值。

五、社会保障的模式

每个国家都有自己独特的历史背景、文化传统、人口结构，且所处的社会和经济发展阶段也不同。国情的不同决定了各国社会保障模式存在差异，不同国家的社会保障的实施项目、覆盖范围、资金筹集方式和待遇支付水平等都有所差别。世界各国的社会保障制度大致可分为福利国家型、投保资助型、强制储蓄型和国家保险型四种模式。

(一)福利国家型模式

福利国家型社会保障模式是一种“从摇篮到坟墓”、高福利的社会保障制度。这种社会保障模式以英国和瑞典为代表，多见于北欧和西欧国家。这一模式主要有以下几个方面的特点：

(1)以国家财政和雇主缴费为主，员工不缴费或低缴费。该模式明确政府在社会保障制度中的主体作用，强调政府在社会保障财源上的主要责任，国家财政转移支付的资金比较多。社会保障资金的另一来源是用人单位缴纳的社会保障税。被称为福利国家橱窗的瑞典的《社会保险法》规定，用人单位必须按照规定的标准缴纳社会保险税或费，员工基本不缴费。

(2)覆盖范围广，保障水平高。社会保障覆盖范围包括所有公民和居民，不管是否就业、是否有收入、是否有本国国籍，都有权获得社会保障，享受应有的待遇。社会保障内容包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要，除了养老、疾病、伤残、生育保险外，还有儿童、遗属、单亲家庭、住房、教育和培训津贴等;除了给付现金津贴外，还提供医疗、护理等方面的服务。广覆盖、高保障、高福利是福利国家的重要标志。

(3)以社会公平为第一原则。福利型社会保障模式为社会成员提供的物质保障更多地向低收入者倾斜，社会成员之间的收入均等化，贫富差距相对比较小。如在发放养老金时，英国和瑞典对低收入者和中等收入者采用不同的养老金替代率。英国低收入者的养老金替代率为66%，中等收入者的养老金替代率为50%;瑞典低收入者的养老金替代率为69%，中等收入者的养老金替代率为49%。

(4)制度统一。英国实行的是全国统一的社会保障制度，即社会保障基金的收支和管理全国统一。缴费统一(如国民保险实行统一费率)、待遇统一(如基本养老金定额发放)、管理统一(如社会保障项目均由政府有关机构统一管理)是制度统一的核心内容。由于制度统一，英国社会保障制度的管理成本较低，资源利用效率较高。

(二)投保资助型模式

投保资助型社会保障模式是一种社会保险在整个保障体系中居于中心地位的社会保障制度。德国、美国、日本等国家就采用了这种模式，我国企业单位实施的社会统筹就属于投保资助型社会保障模式。这一模式主要有以下几个方面的特点：

(1)以雇主和雇员缴费为主，国家给予适当支持。该模式强调劳动者个人在社会保障中的责任，政府调节的重点放在干预经济生活、摆脱失业和刺激有效需求等方面。因此，雇主和雇员都必须缴纳社会保障税，国家用于社会保障转移支付的资金比较少，主要负责社会救济和公共补贴，政府资金支付压力不大。

(2)保障项目多，但覆盖面和保障水平不高。如美国社会保障的内容涉及生老病残、衣食住行、工作学习、职业工种等方面，集保险、福利、安居和救济于一体，项目达三百多种。但保障对象更多地倾向于社会弱势群体，且保障水平不高，仅能满足社会成员的基本生活。美国在职职工不能享受国家提供的医疗保险，只有退休后才能享受。这在一定程度上避免了福利国家普遍存在的“福利养懒”问题。

(3)权利与义务相对应。该模式中社会保险是整个社会保障体系的核心，而社会保险又以有收入的劳动者为对象，因此，特别强调劳动者的收入保障。该模式主张待遇的给付与劳动者的收入和缴费多少相联系，不同的社会成员适用不同的保障标准。不缴费或缴费年限不足，就不能享受应有的待遇;个人收入较多，待遇标准也相对较高。这在考虑社会公平的同时，更多地体现了效率与贡献的因素。

(4)实行自治管理。从国家到地方各级政府都有社会保障管理机构，国家级政府的职责主要是举办项目、制定标准、颁布政策、筹措资金等，各级政府的基层机构主要职责是对社会保障的具体管理与服务。社会保障基金的管理与运营也严格分开，政府部门只负责监督，包括保险基金保值、增值在内的运营活动由专门的经营机构管理。这大大降低了各种交易成本，提高了社会保障基金的利用效率，同时又减轻了政府财政负担。

(三)强制储蓄型模式

强制储蓄型模式是国家通过立法，强制雇主和雇员按照工资收入的一定比例缴纳社会保险税(或费)的一种社会保障模式。目前推行这一模式的国家多为发展中国家，主要以新加坡和智利为代表，中国企业单位的个人账户就是这种强制性储蓄模式。这一模式主要有以下几个方面的特点：

(1)雇主和雇员共同缴费或者仅由雇员缴费。该模式特别强调个人的责任，如新加坡规定雇主和雇员都必须缴纳社会保障税，智利只要求雇员缴费，雇主不用为员工缴费。而国家在资金上的支持力度很小，只有在养老保险基金管理公司出现亏损的情况下，政府才支付最低额度的投资收益担保。

(2)保障内容广泛，保障水平不等。新加坡的公积金制度涵盖内容极为丰富，除养老保障和医疗保障之外，还包括购买住宅、子女教育、股票投资、产业购置等16项。由于社会保险积累的基金已成为巨额的金融资产，这部分金融资产的实际投资收益率决定了雇员未来的保障水平。

(3)权利与义务高度对等。该模式遵循“自存自用，自立自保”原则，职工储蓄与收益具有高度的相关性。新加坡每名公积金会员都有一个公积金账户，由雇主和雇员每月共同缴费存入雇员的个人账户，以解决雇员退休后的生活之需。职工将来能获得多少养老金，取决于职工工作期间个人账户上的储蓄积累额，以及社会保险基金的投资收益率。这种高度相关的社会保障制度不具有代际互助互济、分摊风险的功能，也不具有收入再分配的功能。

(4)社会保险基金由政府运营或私人运营。新加坡对社会保险基金的投资运营采取政府集中运营管理的方式。新加坡政府将中央公积金存款引导到政府控制的投资项目上，从而使政府获得充足的公共建设资金。智利则实行社会保险基金私人化、分散化管理，由政府授权的私营金融公司管理和运营养老保险基金。雇员可以在政府批准的所有养老金管理公司之间自由选择，也可以随时将个人账户积累的基金从一个养老金管理公司转到另一个养老金管理公司。

(四)国家保险型模式

国家保险型模式是完全由国家包办的一种社会保障制度。前苏联和东欧前社会主义国家以及改革开放前的中国都曾实行过这种类型的社会保障制度，目前仍在继续实行这种保障模式的国家已为数不多。这一模式主要有以下几个方面的特点：

(1)由国家出资，雇员不缴费。该模式特别强调政府的责任，个人不承担任何责任和费用，所有社会成员都有权享受社会保障的福利待遇和社会服务。

(2)保障水平比较高。相对于投保资助型社会保障模式，国家保险型社会保障模式提供的保障水平比较高。该模式推行物质保障与精神保障相结合的保障路线，在社会平等和民主自由的前提下不仅向社会成员提供物质保障，而且注意保障人们的精神文明。

(3)实行集中管理。政府在社会保障制度中发挥着决定性作用，包括社会保障政策的制定以及日常运作管理，均由国家议会和政府有关机构以及代表国家意志的工会组织处理、决定。