我国社会保障制度的改革与发展

第三节　我国社会保障制度的改革与发展

一、我国社会保障制度改革的内容

(一)养老保险的改革

国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了企业和职工个人的缴费比例，统一了个人账户规模，统一了基本养老金计发办法，标志着我国城镇企业职工基本养老保险进入制度统一阶段。2005年，统一了城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，改革基本养老金计发办法，扩大了自2001年在辽宁省开始的做实个人账户的试点范围。

2009年，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，2009年起开展新型农村社会养老保险试点，2020年之前覆盖全国所有的农村适龄居民。建立新型农村社会养老保险制度，实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等。

同时，一些地方已经开展了城镇居民社会养老保险工作，新型农村社会养老保险试点开始后，有些地方还将“新农保”和城镇居民养老保险统筹安排，统一实施。

(二)医疗保险的改革

国务院1998年颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，规定城镇单位职工都要参加基本医疗保险。为适应就业形式多样化的情况，2003年、2004年基本医疗保险覆盖范围延伸到城镇所有从业人员。为解决城镇非从业人员的医疗保障问题，2007年开始进行城镇居民基本医疗保险制度试点。

2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。自2003年下半年实施以来，新型农村合作医疗试点2008年已全面覆盖农村地区，2009年第一季度参合人数已达到8.3亿。^[11]这一制度的建立，使农村居民医疗负担得到减轻，卫生服务利用率得到提高，农民因病致贫、因病返贫的状况得到缓解。

此外，国家还支持建立了公务员医疗补助、大额医疗费用补助、企业补充医疗保险和城乡医疗救助制度。

(三)失业保险的改革

国务院于1999年颁布了《失业保险条例》，标志着中国的失业保障制度逐步走向法制化轨道。失业保险的覆盖范围开始从国有企业扩大到包括国有企业、私营企业及其他企业的所有城镇企业和事业单位。失业保险制度与当时建立的下岗职工生活保障制度和城镇居民最低生活保障一起，构成了针对城镇失业人员尤其是大批下岗人员的三道保障线，在体制转轨和结构调整期间处理国有企业大量冗员下岗问题发挥了积极作用。

(四)其他社会保险的改革

2003年国务院颁布实施了《工伤保险条例》，各类企业以及事业单位、非营利组织等都必须为本单位职工建立工伤保险制度，工伤保险费由雇主缴纳，实行工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的制度，确立了中国工伤保险制度的基本框架。同一时期，生育保险的参保率和覆盖面也不断扩大。

(五)社会救济制度的改革

1993年，上海市率先探索建立城市最低生活保障制度。1995年民政部向全国推广上海经验。1997年国务院发布了《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》，规定家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。同时，为解决低保对象在子女教育、医疗、住房及取暖等方面的问题，逐步建立了医疗救助、教育救助、住房救助制度。2006年国务院将五保供养资金纳入财政预算，2007年决定在全国农村建立最低生活保障制度，确立了中国新的农村反贫困国家战略。

此外，2003年颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，2008年颁布了《突发公共事件应急管理条例》及《汶川地震灾后恢复重建条例》等法规，灾害应急机制、灾害救助制度逐步健全。

(六)社会保障管理体制的改革

1998年8月国务院颁布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，解决了过去长期存在的行业统筹与地方统筹条块分割的矛盾。1998年新组建的劳动和社会保障部，统一管理城镇企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险和农村社会养老保险。1999年国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，对社会保险费征缴范围、征缴管理、监督检查和处罚等做了规定，社会保险体制逐步完善。2008年，新一届中央政府把人事部与劳动和社会保障部合并为“人力资源和社会保障部”，进一步统一管理全国社会保险事务。养老保险的统筹层次不断提高，到2006年年底13个省区市实现了省级统筹。^[12]为应对将来人口老龄化可能带来的资金支付压力，国家从2000年开始建立具有战略储备性质的全国社会保障基金，到2009年年底已积累资金约7 766亿元。^[13]

二、我国社会保障制度改革的成效和问题

(一)中国社会保障制度改革的成效

1.初步形成了现代社会保障制度

一是基本打破了计划经济体制下主要由“公有制单位管理保障”的旧体制，初步实现了社会保障制度的社会统筹和属地化管理，单位保障制度转换为社会保障制度。

二是新的社会保障制度覆盖面逐步向各种所有制类型的正规就业职工和部分灵活就业人员扩展，覆盖面不断扩大。截至2009年年底，全国城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别达到23 550万人、40 147万人、12 715万人、14 896万人和10 876万人^[14]。

三是新的社会保障制度内容不断完善。除不断发展的社会保险项目外，覆盖城乡居民的最低生活保障已经在2007年基本建立，新型农村合作医疗已经覆盖90%以上的农村居民、城镇居民基本医疗保险制度发展迅速，灾害救助、教育救助、医疗救助、临时困难补助等综合社会救助体系和针对特殊人群的社会福利制度得到了一定发展。

2.初步打破了完全以户籍划界的城乡二元社会保障制度

一些地区的一些社会保障项目实行了制度之间的有效衔接甚至同等保障待遇，实现了社会保障的城乡一体化发展。比如，浙江嘉兴等地的城乡居民合作医疗制度不再区分城乡户籍;北京2007年颁布的《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》，对符合规定的城乡老年居民每人每月发放200元的老年保障待遇。^[15]

3.初步建立了与市场经济体制相适应的现代社会保障制度的运行机制

在由单位保障向社会化的社会保险制度的过程中，逐渐引入了国际通行的个人责任机制，体现了社会保障制度风险分担、权利与义务相结合的原则。在目前推行的五种社会保险制度中，除工伤保险由雇主承担交费责任外，其他社会保险制度以及新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度，参保人员都要缴纳一定比例的费用。值得一提的是，中国在基本养老保险和医疗保险制度中，比较全面地引入了个人账户制度或家庭账户制度，适应了社会保障制度改革的国际趋势。

4.为经济转轨期的中国经济发展和社会稳定发挥了积极作用

一是促进了经济体制改革与国有企业改革。由计划经济向市场经济的转轨，必然会造成劳动力的合理流动和一部分人因不能适应竞争环境而下岗、失业。20世纪90年代，中国大约有6 000万国有企业和城镇集体企业职工下岗，其中在亚洲金融危机爆发时的1997年和1998年就达到2 000多万，对社会安定造成了巨大的威胁。经济体制的市场化改革迫切要求建立与之相应的社会保障制度，否则无法保障伴随体制改革深化出现的大批失业下岗职工的基本生活，不利于国有企业改革、经济结构调整和社会稳定。中国在改革过程中逐步建立了待业保险制度、失业保险制度，并且大力实施“再就业工程”，保障了下岗失业人员的基本生活，解决了相当数量人员的再就业问题，维护了社会稳定。

二是极大地缓解了贫困问题。经济快速发展提高了绝大多数城乡居民的收入和生活水平，但不可能完全消除贫困。事实上，一些生产条件和生态环境恶劣的农村地区，尽管开发性扶贫的投入很大，但是效益很低，相当数量的农民仍然难以摆脱贫困问题。同时，国有企业改制及由此产生的城市新贫困问题，严重制约了中国的经济发展和社会稳定。自20世纪90年代开始建立的城市居民最低生活保障制度，覆盖人群从1997年的200万人提高到2009年的2 347多万人。同时，2009年已经基本覆盖全部农村地区的农村居民最低生活保障制度，使4 759多万人得到救助。^[16]中国社会救助制度取得了较好的社会功效。

三是促进了劳动力的转移和流动。社会保障制度的建立，使城镇职工逐步从单位所有制中解脱出来，变成可以双向选择的“社会人”，促进了劳动力的自由流动。同时，经济体制改革的不断深化，使农村劳动力大量向城镇地区流动，目前农民工的规模达到1.2亿人。他们逐步替代原来的国有集体企业职工，成为中国制造业和城镇服务业从业人员的重要组成部分。为此，国家正在积极探索建立农村和被征地农民、农民工的社会保障制度。

(二)中国社会保障制度改革中的问题

经过几十年来的努力，中国的社会保障体系已经奠定了一个基本完整的框架，新阶段的一个重要目标应当是使这个基本制度运行得更加顺畅和有效。从目前情况来看，还存在以下几个问题：

一是中国现行社会保障基金的筹集形式不规范，统筹范围小，覆盖面窄，社会化程度低，导致社会保障负担不公平，也不利于国家对社会经济的宏观调控。目前的社会保险制度直接从就业保障体制转变过来，由于承担着大批已退休职工的保险费用负担，缴费率很高，不适应灵活就业人员收入比例低且很不稳定的特点。城乡户籍制度仍然阻挡着农民工和失地农民进入城镇职工保险制度。此外，大多数农村劳动者和农村居民没有被纳入社会保障体系，整个社会保障制度的覆盖面仍然较窄，离人人享有社会保障的目标还有很大差距。

二是社会保障历史债务缺乏明确的处置方案。根据多个研究机构的测算，我国的养老金隐性债务高达数万亿元到十几万亿元不等，但这只是养老金隐性债务几种定义或算法中的一种结果。因为算法及参数的不同对结论的影响非常大，所以在面对各种测算结果时常常会觉得无所适从。在这种情况下，从寻找并确定决策依据的角度来讲，最重要的就是要找到一个可以现实地解决问题的突破口。

三是政府手段和市场机制的作用不协调。在企业年金制度建立起来，以及个人账户逐步做实以后，政府作用和市场作用的边界或范围比以前更加清晰了，但是政府如何运用自己的行政手段才能与市场机制的作用相协调，而不是互相干扰或互相抵触，仍然是个需要认真学习和谨慎处理的问题。单纯依靠行政手段容易陷入“一刀切”的陷阱，在面对众多个体的细微差别时往往是无效率的。

四是中央与地方在管理事务的责权方面划分不清。在区分了政府和市场的边界的前提下，要进一步划分好中央政府和地方政府在社会保障中的责任。概括地讲，政府的责任在于管理公共社会保障计划，以及为半公共社会保障计划和非公共社会保障计划提供有所区别的公共管理和公共服务。

五是多头管理降低了农村社会保障的效用。当前，我国农村社会保障管理体制正处在城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政的状态之中。从管理机构看，在乡镇企业工作的农村职工的社会保障统筹和农村养老归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，最低生活保障和优抚救济归民政部门管理。另外，在一些部门和乡村制定了一些社会保障的办法和规定，同时其管理也各自为政，结果形成了条块分权的局面。

六是中国社会保障事业发展存在着较大的地区性差异。由于中国社会保障事业分散管理(分属于劳动部、人事部、民政部、卫生部、总工会等部门管理)，其计划和统计缺乏集中、统一的规划和制度，缺乏整体的观念和准确全面的数据，更没有综合、系统的指标体系，很难对各省、市、自治区的社会保障水平进行评价和分析。

三、中国社会保障制度发展的未来展望

改革开放以来，中国社会保障制度建设已经奠定了一个比较坚实的基本制度框架。展望未来，应当根据中国经济社会发展的阶段性特征和社会保障自身的发展规律，加快建立健全“老有所养、学有所教、病有所医、劳有所得、住有所居”的现代社会保障体系。

(一)社会保障建设的目标和原则

党的“十七大”报告提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”的社会保障方针。鉴于此，社会保障体系建设的近期目标，应以“保基本、广覆盖”为原则，增强社保公平，实现人人享有社会保障的目标。

“保基本”的含义，在于国家承诺的保障水平不低于城乡居民的收入(或消费)贫困线。要按照人人享有社会保障的目标，加快建立社会保障的“兜底”机制，包括完善以城乡居民最低生活保障制度为基础的社会救助体系，以特殊人群社会福利服务为重点的国民基础福利体系，以重大自然灾害和公共安全事件为核心的应急管理处置服务体系，以公共服务均等化为目标的社会化服务体系，确保全体国民得到比较公平的基本社会保障、社会福利和社会服务。

“广覆盖”的含义，在于以“保基本”为前提，推广到全社会。在此过程中，要遵循市场机制和政府调控协调的建设原则，继续注重发挥市场机制和社会力量的作用，大力发展多层次、多支柱的社会保险。例如，国家可通过税收手段激励企业、机构或个人，为超出社会基本水平的保障需求，做出商业性的补充保险或储蓄安排。这在更大程度上体现了社会保险权利与义务相对应的原则和社会保障的效率特征，减轻政府社会福利支出与服务提供的压力，确保社会保障体系的健康运行和持续发展，这就是“广覆盖”的意义所在。

(二)社会保障建设的制度框架

现代社会保障制度是十分复杂的庞大体系，每一种社会保障项目具有各自的特点与运行规律。要积极探索并根据不同社会保障项目的具体特点，使社会保障项目的制度安排与运行机制符合自身运行规律，又适合国情特点。

在养老保障方面，养老保障体系必须是多支柱、多层次的，必须体现个人负责精神和家庭责任，但是前提是到2020年基本实现养老保障覆盖所有老年人，尽量把更多的劳动者纳入养老保险体系。

在医疗保障与医疗服务提供方面，要使医疗保障制度覆盖全体劳动者和城乡居民，加强政府主导的城乡社区卫生服务体系建设，完善医疗服务和药品生产流通市场秩序，限制卫生服务机构逐利性行为，引导城市大型卫生服务机构规范发展。

在就业服务与失业保障、社会救助方面，在保障退出劳动力市场竞争人员基本生活的前提下，政策取向是鼓励和引导劳动力就业和再就业，大力实施积极就业政策和就业援助。

在社会福利服务与社会发展方面，政府应当重视并不断加大投入，并引导社会力量进入社会服务事业与社会工作，这既是促进消费，更是促进发展，因为社会福利服务包括教育福利、医疗服务、就业援助、适当的住房保障等，都属于发展型社会政策。发达国家在经济起飞阶段之后，更重视社会保障制度建设，尤其是发展型社会政策的实施，对保持经济社会协调发展发挥了重要作用。

综上所述，建设社会保障制度与确保国民经济效率运行并不是替代关系。经验表明，发展型社会政策与经济发展是相辅相成、互相促进的。这些经验值得我们借鉴和学习。只要我们的制度设计科学合理，符合发展规律和我国实际情况，社会保障建设将使我国经济继续保持活力和竞争力，同时使全体劳动者和国民都能享有更加公平、水平更高的社会保障和社会福利。