国外社会保障法律制度

第二节　国外社会保障法律制度

一、国外社会保障法发展的历史

社会保障法律制度是随着资本国家经济的发展而逐渐发展起来的社会制度。社会保障法始于英国，而正式制度的建立始于德国，美国是对社会保障进行最为全面和系统的规定的国家，而且至此之后，“社会保障”一词被世界各国及世界劳动组织所接受，成为一个统一而规范的称法。

(一)社会保障法雏形期

英国社会保障法律制度是在传统社会救济制度的基础上发展起来的。1601年英国颁布了世界上第一部《济贫法》，该法产生于一个以农业经济为主体的社会中，在内容上具有明显的局限性：认为政府济贫是统治者的恩惠，强调对劳动者的惩罚而较忽略对需求者的帮助。但它毕竟在人类历史上第一次以专门法律的形式对社会保障事项做了规定，确立了国家采取积极手段对贫民进行救济的责任。该部法律的颁布意味着社会保障从临时性走向制度化，从随意性走向法律化，标志着西方社会保障制度的初步形成。18世纪下半叶，工业革命的开始使英国再次面临严重的社会问题。新《济贫法》奠定了现代社会保障立法的基础，形成了政府直接管理社会保障事业的传统，并成为以后欧美各国社会保障立法的典范。

1.《济贫法》

1601年，英国政府颁布了《济贫法》，这部法律是在传统社会救济制度的基础上发展起来的国家救济制度。尽管英国政府颁布的这部《济贫法》是为了解决“不工作”的流浪者引发的社会问题，迫使其进行劳动的一部带有“惩罚”性质的救助法律制度，但是它的颁布标志着人类历史上第一次用正式制度的方式对社会保障制度进行了统一的规定，解决了当时依靠教会和世俗社会慈善救济的不足。

《济贫法》规定的救济对象有三种：(1)由劳动能力的贫民;(2)无劳动能力的贫民;(3)无依无靠的孤儿。救济措施包括：(1)建立地方行政和征税机构;(2)为有劳动能力的人提供劳动场所;(3)资助老人、盲人等丧失劳动能力的人，为他们建立收容所;(4)组织穷人和儿童学艺，建立贫民习艺所;(5)提倡父母子女的社会责任;(6)从比较富裕的地区征税补贴贫穷地区。

但是这部《济贫法》带有一定的时代局限性，政府的救济行为并非慷慨之举，获得救济的人往往以丧失个人尊严、个人自由和政治权利为前提。因为当时主导英国政府行为的新教教义以及伦理观认为，贫穷是万恶之源，它不仅造成道德原则的扭曲或沦丧，而且由于与其伴随而来的刑事犯罪和政治动荡对于社会秩序产生威胁，因此新教提出对贫穷者必须进行必要的压制和惩戒。^[14]因此，政府对贫民的救济就成为一种“惩罚和矫正”相结合的手段，来达到稳定社会秩序、保障富人阶级利益的目的。

2.新《济贫法》

1834年，英国议会通过了新《济贫法》，宣布停止向济贫院以外的穷人发放救济金，强迫他们重新回到习艺所去。新《济贫法》是在国王威廉四世的组织之下对原有的《济贫法》的改革，新法创立了第一个全国性的行政机构——济贫委员会，该委员会是在废止由各教区掌握的济贫行政管理权，合并临近若干教区的基础上建立起来的，将济贫由分散变为集中，克服了地方济贫管理腐败和不称职的局限，为在全国范围内建立统一的社会保障制度奠定了基础。新《济贫法》认定救济不是消极行动，而是一项积极的福利措施。将社会救助确定为公民的合法权利，确认人人有生存的权利，救济成为国家和社会的一项义务。但新《济贫法》规定了极为苛刻的领取救济的条件，要求领取者必须住进济贫院，取消对无业贫民的一切金钱和实物救济，他们只能去习艺所从事待遇低廉的繁重劳动。^[15]

前后两部《济贫法》对稳定当时的社会和促进、巩固资本主义经济产生了积极的作用，也为世界各国建立相应的社会保障制度发挥了范本式的作用，而随着工业化的发展，社会保障制度以此为契机在世界各国蓬勃发展起来。

(二)社会保障法形成期

社会保障法的核心制度社会保险法并没有顺势在工业革命发源之地英国发展起来，而是在更适应工业化发展的德国形成和壮大起来。19世纪80年代，德国不仅完成了国家的统一，而且国家经济发展迅猛，很快成为欧洲工业化国家的“老大”。但是随着资本主义经济的发展，德国的阶级矛盾也日益加剧，劳资矛盾随之爆发。为了安抚工人阶级，调和劳资矛盾，稳定刚刚建立的德意志帝国的统治大厦，首相俾斯麦进行了一系列的社会改革，社会保险法律体系的形成就是这次改革的成果。

1881年11月17日，德皇发表《黄金诏书》，宣布建立“社会保险”，采取一系列改善工人生活待遇的措施，以立法的形式建立了社会保险制度。1883年德国制定了世界上第一部《疾病保险法》，为手工工人和非手工工人患病时提供生活和医疗保险;1884年又制定了《工伤保险法》，对因工受伤的劳动者提供补偿;1889年又颁布了《老年残废保险法》，为全体工业劳动者提供老年和残废时的生活保障。以上三项立法奠定了德国社会保障的法律基础。1911年，德国又颁布了《孤儿寡妇保险法》，连同以上三项法律组成《社会保险法典》，史称“帝国社会保险法典”。1923年又制定《帝国矿工保险法》，1927年颁布《职业介绍和失业保险法》。至此，德国创立了以社会保险为主的社会保险制度。

上述社会保险法体系的构建标志着社会保障制度的形成，而以此为核心内容的社会保障制度很快成为欧洲其他工业化国家建立本国社会保障制度的模本。法国于1894年颁布了《劳动工伤补偿法》;1910年又制定了《劳动者农民年金保险》，在工业和农业工人中推行强制性的年金制度;1928年又颁布了《社会保险法》，在全国范围内推行疾病、生育、死亡、残疾、老龄等保险。英国于1908年颁布《老人年金保险法》，规定国家为年满70岁，年收入低于21英镑的老年人提供每周1先令的养老金;1911年又颁布《国民保险法》，对健康及失业保险做了法律规定。意大利在1898年和1910年分别制定了《老龄残废保险法》和《生育保险法》。瑞典从19世纪后半期就已出现了医疗保险的合作组织，1901年出台了《工伤补偿法》;1913年颁布了《老龄金制度》;1918年制定《工伤事故保险法》;1926年颁布《国民保险法》;1934年制定《失业保险法》。^[16]

各国所建立起来的社会保障法律体系，不仅标志着社会保障制度作为一项独立的制度被国家纳入正式制度的范围，同时也标志着社会保障法作为独立的法律体系的形成。

(三)社会保障法成长期

19世纪末到20世纪初，欧美国家建立的社会保险法律制度作为经济发展的重要手段发挥了积极的作用，但是以1929年的一场波及全世界的经济危机为分界线，社会保障法的新的发展由此展开。1929年经济危机的发生，打破了“市场万能”的神话，新的经济理论的构建要求政府介入市场经济中，通过宏观调控的手段，解决市场无法解决的问题，如不完全的竞争市场、公共物品的供给问题和外部性现象。美国虽然在19世纪末20世纪初经过经济的强劲发展已经占据了世界经济霸主的地位，但是社会保障制度相对落后，因此在经济危机发生之后，无产者和老年人因为生活无着、流离失所所引发的阶级矛盾尖锐化。为了解救陷入经济危机困境的美国，同时也为了平息因为经济危机而酿成的社会危机给美国社会带来的巨大震荡，福兰克林·罗斯福当选为总统之后制定并实施了他的铁腕政策——新政。新政理论的基石恰恰就是由国家向全社会实施社会救济、社会保险和社会福利，强调国家对经济生活的干预，通过拉动社会的有效需求来带动经济的复苏和发展。正如罗斯福总统在1934年6月8日在其文中所言：“根据我国宪法，联邦政府所以建立的目的之一是增进全民之福利，提供福利所依存的这种保障也就是我们的明确职责。这三大任务——家庭安全、生活保障、社会保障——在我看来，乃是我们能够像美国人民提出的最低限度的承诺。”^[17]

在新政的基础上，1935年参众两院通过并颁布了《社会保障法》，并成立了执行法律的联邦社会保障署。该部《社会保障法》开篇便称：“本法案旨在增进公共福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障。为妇幼保健公共卫生和失业补助法的实行作出妥善的安排。”法案共10章，规定了各种补助款、救济金，最重要的内容是规定了老年人、失业人员和未成年儿童的保障。

《社会保障法》的主要内容有：^[18]社会保障是大机器生产的客观需要;以“普遍福利”为核心的社会保障制度作为建国方略;初期社会保障项目应包括失业、养老、家庭保险，实行“家庭平安、生活保障、社会保障”;实行“以工代赈”的现代社会救助，反对消极的救济行为;实行以地方为主的失业社会保险和强制性、多层次的养老保险;社会保险必须促进自我保障意识的确立;社会保障项目必须逐渐展开。

1935年的《社会保障法》是美国历史上非常重要而关键的法律，它成为美国社会保障事业体系化的基础。尤其是对“社会保障”一词的确立和使用，为世界各国对社会保障制度进行研究和使用确立了统一而规范的名称，也成为我们对现代社会保障制度发展进行探索的一个新的历史起点。

二、国外社会保障法的特点

社会保障制度经过近一个世纪的发展，由原来简单的效仿或有限的移植，到现在的各国社会保障制度都与本国的经济发展水平进行调适而改革、修订，形成各具特色的“本土化”社会保障法律制度。这些有代表性的国家现行的社会保障制度，足以体现和代表一个新的社会保障法律制度的新格局。

(一)国外社会保障法模式

1.自由保险模式——美国

有学者称其为多元化社会保障模式或自由保险型。其特点为社会保障的实施分别由联邦政府、州及地方政府和团体及私人组织来承担;社会保障形成了以社会保险为中心，以社会救助和社会福利为补充的保障网络;社会保障制度的推行主要以立法为依据，实施强制性保险，尽管社会保障的覆盖面很广，但是保障的程度很低;社会保障制度中的社会保险项目主要以雇主和雇员缴费为主，国家主要承担的是社会福利和社会救助的责任，例如主要为伤残、年老和医疗保险提供津贴;除了社会保障部分，公民还通过私人或补充保险来弥补社会保障的不足。

2.福利国家模式——瑞典

有学者称其为福利国家型社会保障模式，其高福利的社会保障为公民提供了从“从摇篮到坟墓”的一切社会保障，涉及社会生活的各个领域，包括儿童服务、教育保障、住房保障、残疾保障、医疗保障、最低生活补助金、工伤补贴、失业保险、老年人保障等;社会保障水平高，而且强调均等化，即全体公民，不论收入高低、身体残疾与否、年龄大小，都会均等地享有各种社会福利和社会服务;社会保障基金主要由国家和企业来承担，依靠高额的个人所得税来维持这种高福利支出的财政需要。

3.投保资助模式——德国

作为世界上最早进行社会保险立法的国家，德国的社会保障模式被称为“投保资助型”模式，这种模式强调了公民参与社会保障的强制性，并且定期缴纳社会保险费从而享有申请保险待遇的权利;国家在社会保障管理中发挥着积极的作用，通过完善而有效的社会保障制度体系，促使劳资关系融洽和和睦;社会保险、社会赡养、社会救助和社会补贴是德国主要的社会保障制度，社会保险中的失业保险、养老保险、事故保险和医疗保险被誉为德国社会保障体系的四大支柱。

4.个人积累模式——新加坡

新加坡的保障模式是以公积金制度为核心的个人积累模式，法律规定，只要是参加工作获得工资或薪金收入的人都必须参加该制度，个人公积金按工资收入的一定比例由雇主和雇员共同负担，所有权归个人所有，退休之后，按月发放。国家只是充当监督者的角色，由官方性质的公积金局负责管理。这种模式强调个人的自我保障，缺乏互济性。

(二)国外社会保障法的特点

尽管各国所推行的社会保障模式不同，但是有一个共同的特点就是各国社会保障政策的实施和推行都建立在一套完善的法律制度的基础之上，通过立法规定保障人和被保障人之间的权利和义务。就这些具有典型代表的国家社会保障法实施情况而言，国外社会保障法律制度的特点如下：

1.社会保障法的发展不是一蹴而就的，是通过比照经济发展的水平和社会生活的需求而经过不断的修订、调适而形成的社会保障法律体系。因此，各国的社会保障法不具有雷同性，缺少一般法律制度所具有的移植和照搬的意义。例如，罗斯福新政时期之后的70多年的时间里，美国的社会保障制度经历了继续发展和扩大的时期，到调整巩固时期，直至奥巴马政府在21世纪进行了社会保障的重大改革，完善了国家医疗保障制度，这一切说明了美国模式的存在除了与它们的经济、文化相匹配，更重要的是与每一位执政者的执政理念以及推行的政策相一致。

2.国外社会保障法是以社会保障基本法为起点，逐步发展而形成的社会保障法律体系。社会保障法不同于传统意义上的民法、刑法，法律涉及的社会生活领域广，跨越的学科门类多，立法技术手段复杂，各国首先制定了一部原则性的基本法来统领其他社会保障子法律的发展，为子法律提供立法的价值目标和立法宗旨。如1935年美国颁布实施《社会保障法》之后，历届总统分别在住宅、教育培训、老年残疾遗嘱等方面进行了立法，包括2010年奥巴马政府通过的以医保改革为背景的医保法案，这些立法都是旨在实现1935年《社会保障法》的目标：“本法案旨在增进公共福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障。为妇幼保健公共卫生和失业补助法的实行做出妥善的安排。”法国则拥有一部社会保障法典，其中容纳了上千部社会保障方面的法律，这是大陆法系立法的模式和习惯。

3.在现代社会，世界各国都有自成体系的社会保障法，而且基于调整对象的复杂性，各国社会保障法涉及的保障项目较多，涉及社会生活中的各个方面，因此就立法的数量而言，社会保障法典统帅之下的社会保障法律数量庞大，立法的种类也是名目繁多(见表5-1、表5-2、表5-3)。^[19]

表5-1　世界各国(地区)社会保障立法情况

表5-2　世界各国(地区)社会保障立法情况

表5-3　世界各国(地区)社会保障立法情况

4.各国社会保障法的基本理念是实现社会公平，从而实现社会的长治久安。人类社会发展的历史是一部人类追求社会公平、平等的历史。而作为一项社会制度，法律同样也是用自身特定的调整手段和方法来追求社会所需要的平等或公平价值。不同的研究者对平等或公平给出了不同的理解和界定，如罗尔斯在其《正义论》中提到，人类社会的正义问题乃是社会中分配的公正，他用“分蛋糕”的例子证明了这一点;而朗斯曼在其《相对劣势与社会正义》一书中也提道：“在一个有争议的社会，必然有财富的不断移转，从最富有的移转到最贫穷的人，除非在最贫穷以上的人能够根据上述的原则来证明他们拥有较多的财富权利，在缺乏这些特殊条件时，其财富移转逐渐向中间平均数回归。”^[20]与之相反的是市场经济所遵循的“优胜劣汰”的基本规律决定了人类社会必然是一个有差别的阶层社会。因此，为了抵消市场经济发展给人类社会带来的“副作用”，我们通过社会保障法律制度，运用社会保障工具，以国家为主导来对公民初次分配的财富进行再分配，在不损害富人的财产利益的基础上，将社会财富转移至穷人或疾病、失业、老年人等弱势群体，达到社会的财富平衡，从而实现社会的平等或公平。因此，这种转移的理论基础之一就是建立在社会公平之上的。

三、国外社会保障法的发展趋势

进入21世纪，伴随着知识经济和信息时代的开启和发展，人类社会的财富积累也达到规模空前的程度，似乎人类社会已经摆脱了贫困、疾病、失业、年老等工业化社会带来的各种社会问题，但是恰恰相反，在实际生活中这些问题不但没有解决，而且有加剧的趋势。例如，2008年的经济危机破坏作用的辐射效果产生了这些数据：日本在2009年上半年的失业率达到5.2%，美国为9.5%，欧盟为10.9%，失业人口都是以百万计，而失业问题带来的连锁反应例如财政危机、社会暴力事件也日益频繁。因此，正如国际劳动组织所获得的调查报告所显示的，社会保障制度不仅仅是反对贫困，而有着更为深远的目的，这就是必须维持生活水平和质量，增加个人的安全感。经济更加繁荣并不能取消社会保障，必须防患于未然，看到预防性措施的重要地位。因此，“把分散的社会保障法规统一起来并尽可能加以巩固，同时应该用最明白易懂的语言草拟法规”。^[21]

当然，法律随着社会制度的发展和变革进行及时的修订势所必然，但是纵观世界各国的社会保障制度，似乎在进入21世纪之后，面临着对制度进行变革以适应更加多元化的社会保障需求的诸多困惑，而问题的关键依然是“公平优先、兼顾效率”的基本原则能不能有效实现，例如“高福利”国家的典范瑞典，因为社会保障的财政支出超过其收入，所以国家为这种高福利背上了沉重的包袱;美国社会保险中，国家不对工薪阶层提供医疗保险，而是由雇主和雇员承担责任，附加雇主通过向私有商业保险购买医疗保险而提供给员工的补充商业保险，而这种医疗保险模式因为其“高支出、低效率、欠公平”等问题长期困扰着民主党人，奥巴马政府2010年3月签署的医疗保险改革法案，为美国实现医疗保障的全民覆盖铺平了道路，该法案被称为美国社会保障体系45年来最大变革。独树一帜的智利社会保障模式，其养老保险私营化的模式在许多社会保障学的专家看来，属于逆潮流而上的失败的模式，“这种改革只能在革命或反革命的斗争情况下出现，况且这种改革经过10多年的实践并未实现其诺言，在其他拉美国家的推广情况亦不理想，从而得出发达福利国家不可能采纳智利模式的结论，并告诫说智利经验的负面教训应当是那些坚信私营化替代社会统筹将增加大众福利的人民警醒”。^[22]

除了本国社会保障立法的发展，在全球经济一体化发展的大趋势下，社会保障法治的国际合作日益增多，通过召开国际会议，制定有关社会保险的国际公约和共同纲领，阐述普遍适用的原则、标准和行动方案;而作为国际组织，国际卫生组织、国家社会保障协会、国际社会工作者协会以及国际社会福利协会等在社会保障立法方面也有所贡献，尤其是国际劳工组织，从1919年制定《国际劳工组织章程》起，有关社会保障事务的国际劳工公约和建议书就有几十个，成为社会保障国际立法的权威机构。^[23]