就业保障概述

第一节　就业保障概述

一、失业及失业保障

(一)失业与失业率

失业是指处于劳动年龄且有劳动能力的人，虽有劳动意愿但因社会各种原因而没有从事有报酬劳动的状况。国际劳工组织将“失业”定义为：一定年龄范围的劳动人口，同时满足下述三个条件的视为失业：(1)本人无工作，没有从事有报酬的职业或自营职业;(2)本人当前具有劳动能力，可以工作;(3)本人正在采取各种方式寻找工作。我国劳动保障部门对“失业”一词的界定是：失业是指劳动者在有劳动能力并确实在寻找工作的情况下不能得到适当职业而失去收入的状态。从上述对“失业”的两种界定中可以看出，失业是指处于法定劳动年龄阶段，并且有就业意愿与劳动能力的人，由于社会的各种因素所致，尚处于没有就业状态或被解雇后没有实现重新就业的一种社会现象。关于劳动年龄的范围，各国规定不尽相同，有的只规定下限，有的规定上下限。中国规定劳动年龄的下限为：男性及女性均为16岁。上限男性为60岁，女性体力劳动者为50岁，脑力劳动者为55岁。该年龄段内丧失劳动能力，或正在上学、服役的人口不属于劳动适龄人口。根据以上界定，那些虽处在法定劳动年龄，但正在学校读书、在军队服役的人口不能视为失业;没有就业意愿的无业者也不属于失业范畴。

失业率是反映一个国家或地区失业状况的主要指标，国际上通常以失业人数与在业人数和失业人数之和的比例反映失业率，即：

我国目前使用的城镇登记失业率是指城镇登记失业人数同城镇在业人数与城镇登记失业人数之和的比例，即：

在社会高度组织化与劳动社会化的环境中，劳动者一旦失业，便意味着失去了自己乃至整个家庭的生活来源，同时也失去了参与社会经济生活、获得社会归属感的机会。一个国家或地区失业群体规模过大，会威胁社会的安全稳定和经济的健康发展，因此，世界各国都十分关注失业问题。

与“失业”相对应的便是“就业”，就业是指有劳动能力并处在法定劳动年龄阶段的人，从事某一岗位的工作或合法的社会经济活动以获取劳动报酬或经营收入的一种活动。根据这一定义，就业需要具备三个条件：一是从事劳动的人必须处在法定劳动年龄阶段，且有劳动能力;二是从事的劳动必须是法律允许、社会承认的劳动;三是从事的劳动必须是有报酬或收入的劳动，义务劳动不能属于就业范畴。国际劳工组织认为，就业是指一定年龄阶段内的人们所从事的为获取报酬或为赚取利润所进行的活动。

(二)失业的原因

造成失业的原因是多方面的，在不同国家或一个国家的不同时期里，造成劳动者失业的因素并不完全相同。国际上一般将失业原因分为如下几类：

(1)摩擦性失业，即由求职的劳动者与社会可提供的岗位之间存在着时间上的差异导致的失业，如新生劳动力找不到工作，工人想转换工作岗位时出现的工作中断等。

(2)季节性失业，即某些行业生产条件或产品受气候条件、社会风俗或购买习惯的影响，使生产对劳动力的需求出现季节性变化而导致的失业，如空调、冷饮生产企业在冬季因减产而解雇部分工人。

(3)技术性失业，即企业因使用新机器设备和材料，采用新的生产工艺和新的生产管理方式，使得一部分劳动者因无法适应而导致的失业。

(4)结构性失业，即经济、产业结构的变化以及生产形式、规模的变化，促使劳动力结构进行相应调整而导致的失业。

(5)周期性失业，即市场经济国家由经济的周期性萎缩导致的失业。

从我国目前的情况分析，造成失业的原因主要有以下几个方面：一是劳动力供大于求。一方面，我国是世界第一人口大国，根据国家统计局2007年2月28日发布的《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》，2006年末我国总人口为131 448万人。从2006—2008年，我国经济活动人口从7.5亿增至10.58亿，且以每年1 800万的数量递增。另一方面，我国又是一个发展中国家，经济发展水平相对较低，其他经济资源相对短缺，制约了劳动力资源的开发利用。从发展趋势看，农村剩余劳动力有相当一部分将要转移到城镇之中，更加重了城镇就业的压力。另外，随着企业事业单位改革的不断深化，历史上形成的富余人员问题将逐步得到解决，多年来积淀的大量冗员进入社会竞争就业岗位将成为必然趋势。可以说，劳动力供大于求的矛盾将在一个相当长的时期内存在。二是我国正在对经济结构进行重大调整，与之相适应，劳动力结构必然要进行相应调整，从而不可避免地会造成部分人员失业，这种结构性失业的状况增加了失业压力。三是伴随着科技进步和劳动生产率的提高，一些领域特别是第一产业、第二产业的传统部门，不仅不能扩大就业容量，反而会减少用人，分流部分劳动力，致使失业人员数量增加。四是由于许多失业人员技能单一，文化素质水平不高，难以适应用人单位的需要，加上择业观念陈旧，加大了实现再就业的难度。五是我国的二元社会经济结构对劳动力流动和合理配置也有着明显的制约作用。

(三)失业保障及其制度

从社会的层面上讲，就业也可以理解为劳动力要素和生产资料要素结合的状态，它是通过劳动过程中的人和物结合形成社会生产力，为社会创造财富。但这并不仅仅取决于劳动者个人，而是受各种社会因素的影响，如经济发展周期和政府政策等。对于广大劳动者而言，一旦失业便意味着失去了生活来源，因此，社会有必要提供满足劳动者及其家庭基本生活需求的费用，并为其提供再次就业的机会，这便是失业保障。失业保障具有保障基本生活和促进再就业的功能。

二、失业保险制度的类型

失业保险是指国家通过立法强制建立失业保险基金，对非本人原因失去工作、中断收入的劳动者，提供限定时期的物质帮助以及再就业服务的一项社会保险制度。纵观世界各国的失业保险制度，大体上可分为以下三种类型：

1.强制性失业保险制度

强制性失业保险制度是目前采用最多的一种失业保障模式，一般由国家立法强制实施，由政府直接管理或委托一个机构负责管理，凡属失业保险法覆盖范围的用工单位及劳动者都必须依法参加，雇主和个人没有选择的权利。

2.非强制性失业保险制度

在这一制度下，劳动者可自愿选择是否参加失业保险，失业保险一般由工会组织建立，政府提供大量资金，失业保险的管理一般由失业基金会负责。

3.失业救济制度

失业救济也是失业保险的一项制度，具体方式包括：(1)由政府或雇主支付一次性失业救济或一次性解雇费;(2)对不具备享受失业保险条件的失业者提供标准较低的失业救济;(3)不具备领取失业保险金(失业津贴)条件的失业者可以申请失业救济，但要接受家庭经济状况调查，符合条件者才可以领取。有的国家还规定，失业者在领取失业救济金或等待正式就业期间，必须参加一些公益性劳动。

以上述三种模式为基础，又可以派生出三种模式，一是非强制性失业保险制度与失业救济制度并行;二是强制性失业保险制度与失业救济制度并行;三是强制性失业保险制度与非强制性失业保险制度相结合。

劳动者失业期间，国家和社会有必要为其提供再就业服务。再就业服务是指国家和社会帮助失业者学习职业知识和实用技能，增强他们的就业能力和劳动能力，并对就业困难者直接提供就业机会，以帮助失业者重新实现就业。

三、失业保险制度的建立与发展

劳动者一旦失业，会给本人的物质与精神生活带来负面影响，甚至会拖累家庭。而大量失业的存在，还会影响一国的经济发展和社会的稳定。因此，世界各国都非常关注失业问题，西方工业化国家更是将失业率和经济增长率、通货膨胀率、国际收支平衡作为监控宏观经济运行的四个主要指标。我国也从1996年起将失业率作为国民经济和社会发展计划的主要宏观调控指标之一。失业保险就是一国政府为缓解失业压力，维护社会稳定、促进社会就业而实施的一项重要的社会政策。

失业保险起源于欧洲，最早实施的国家是法国，法国于1905年就建立了失业保险，挪威、丹麦也分别在1906年、1907年分别建立了失业保险制度。当时这几个国家实行的都是非强制性失业保险制度。最早实施强制性失业保险制度的国家是英国，1911年英国颁布《失业保险法》，实行强制性失业保险，并最终发展成为世界失业保险的主流。目前，世界上已有70多个的国家和地区建立了失业保险，其中绝大多数国家和地区实行的是强制性失业保险。

与社会保险的其他项目相比，失业保险制度的建立和发展进程相对缓慢，1995年，建立失业保险制度的国家和地区有61个，主要是中高收入国家，而建立了老年社会保险制度的国家有158个，其中，人均收入不足700美元的48个国家只有13%建立了失业保险制度;人均收入为700～3 000美元的52个国家和地区，有35%建立了失业保险制度;而人均收入为3 000～5 000美元的25个国家和地区，有52%建立了失业保险制度。由此可见，失业保险制度与经济发展水平密切相关。

在失业保险制度的发展过程中，国际劳工组织发挥了积极的作用。国际劳工组织制定的有关失业保险的公约和建议书主要有：1934年《失业津贴公约》和《失业补贴建议书》;1952年《社会保障最低标准公约》、1988年《促进就业和失业保护建议书》和《促进就业和失业保护建议书》等。这些公约和建议书为各国制定失业保险政策提供了基本原则和指导性意见。

除国际劳工组织外，联合国制定的许多国际条约中也涉及失业保险方面的内容，如第三次联合国大会通过的《世界人权宣言》第23条第1款规定：人人有权工作，自由选择职业，享受公平优裕的工作条件及失业的保障。

2007—2009年，世界经济笼罩在由美国次贷危机所引发的金融危机阴影之下，西方各国失业率大幅攀升，2009年上半年，美国的失业率已攀升到9.5%，英国、法国的失业率也升至7.9%和9.5%，冰岛的失业率达到8.6%，创下1997年以来失业人数的最高纪录，其他国家也受到程度不同的影响。居高不下的失业率严重影响经济的复苏，同时也凸显出建立和完善失业保险制度的必要性。