工伤预防与职业康复

第二节　工伤预防与职业康复

现代工伤保险在给予劳动者工伤补偿的同时，通常把工伤预防与职业康复有机地结合起来，以便更好地发挥工伤保险制度维护社会稳定、保护和促进生产力发展方面的作用。实践证明，工伤保险向工伤预防领域的发展，大大减少了工伤事故和职业病的发生率，减少了工伤保险基金的支出；而职业康复亦可使劳动者尽快恢复和提高劳动能力，使其能够尽快适应社会生活。

一、工伤预防

工伤预防注重对劳动过程中意外事故的防范，尽可能降低或避免工伤事故的发生，减少工伤保险补偿费用的支出。做好工伤预防工作，对于推进工伤制度改革，促进安全生产，保障人民和国家的生命、财产安全具有重要的意义。

（一）工伤预防的含义

工伤预防是工伤保险的首要问题和任务。工伤预防是指事先防范工伤事故和职业病的发生，减少工伤事故和职业病的隐患，改善和创造有利于劳动者健康的、安全的生产环境和工作条件，保护劳动者在生产和工作环境中的健康和安全。随着工业化、市场化和城市化进程的加快，各种职业危害和工伤事故的发生率大大增加，危害了人民和国家的生命、财产安全。健全和完善工伤预防机制已成为工伤保险制度的首要任务。

工伤预防包含两个方面的内容：一是工伤事故预防，即对突发性的外部事故引起的对人体伤害的预防；二是职业病预防，即通过提高对职业卫生的认识、改善工作场所的卫生条件和标准等一切可行的措施，对因工作环境和工作性质而引起的职业病的防范。

工伤预防机制是推动预防工伤和减少职业病的有效办法和措施，是达到工伤保险目的的高级手段和重要途径。通过工伤预防可以预防和减少工伤事故和职业病的发生，减少工伤保险基金的支出，降低企业缴纳工伤保险的费率，从而激发企业加强安全生产和加入工伤保险的积极性；通过工伤预防，可以减少社会资源的使用和浪费，促进社会健康事业的持续发展，保障劳动者身体健康和生命安全。

（二）我国工伤保险与工伤预防相结合的原则和实施的机制

（1）改革我国工伤保险制度所遵循的指导思想或原则是“工伤保险与工伤预防、职业病防治相结合”，确立这个原则首先是面对我国各类事故和职业病严峻的形势，我们必须运用被外国证明行之有效的工伤预防机制遏制事故和职业病；其次是为了建立与完善社会保障体系，因为工伤保险与工伤预防、职业康复相结合的制度是适应市场经济体制需要的社会保障制度的组成部分；最后，是适应对外开放的需要。我国工伤保险制度与国际公约接轨并借鉴外国成功经验，不仅有利于开展国际交流与合作，而且有利于提高和发展我国社会保险事业。

（2）工伤保险基金的组成和征收办法有利于工伤预防。《工伤保险条例》规定了工伤保险基金组成和征收办法，工伤保险基金支出除统筹项目支付外，还包括“事故预防费”、“安全奖励金”、“宣传和科研费”；工伤保险费由用人单位缴纳；基金按以支定收、收入基本平衡的原则统一筹集、统一调剂（目前以地市为统筹单位）；基金要专款专用，留有一定的风险储备金。这样规定有利于运用社会保险基金强制征收机制和统一调剂机制，保证工伤预防费用的到位。

（3）征收工伤保险费实行差别费率和浮动费率是工伤预防的主要机制。差别费率反映行业风险等级差别，根据工伤人数和保险费支出情况确定，数据相同或相近的归为一个种类。行业差别费率每5年调整一次，以反映企业劳动条件和安全卫生状况的变化。浮动费率是在行业差别费率的基础上对企业年度费率的调整，一般在实行统筹一年以后实施，浮动幅度为本行业费率的5%～40%。工伤保险费征收办法，一方面发挥了社会保险互助互济、共担风险的作用，因为在确定行业差别费率时已经体现了“大数法则”；另一方面，建立了高风险多收费、低风险少收费的安全功过惩罚机制。

（4）实行安全生产奖励机制。对于当年未发生工伤事故和职业病，或者其发生率低于本行业平均水平的企业，工伤保险经办机构可以从该企业当年缴纳的工伤保险费用中返还5%～20%给企业，用于安全生产宣传和职工安全培训、教育工作，奖励先进单位或个人等。

（5）赋予工伤保险经办机构从事工伤预防的职责。工伤保险经办机构除了做好基金收缴、管理、支付和工伤保险统计外，还要“开展工伤保险和工伤预防的宣传、教育和咨询”，“采取宣传、教育、检查和奖励措施，并支持工伤和职业病预防的科学研究工作”，支持和配合职业安全、卫生的监督检查等。这就是说，工伤预防要有良好机制，还要有组织来保证落实。

二、职业康复

如果说工伤预防是工伤保险的首要任务，那职业康复就是工伤保险的第三任务。职业康复的任务决定了这项工作要投入大量的人力、物力和财力以及相当长的时间。

（一）职业康复的含义

职业康复是指综合使用药物、器具、疗养、护理、就业咨询、职业能力测试、就业前的技术教育和训练、就业安置等多种手段，帮助因工伤残者基本恢复正常人所具备的工作、生活能力和心理状态的一项工作。职业康复注重在事故和职业病发生后的善后工作，体现了“以人为本”的思想理念，有利于树立政府的良好形象和社会的安定团结。

从内容上看，职业康复包括医疗康复和职业康复。医疗康复主要是指通过医学上的治疗、语言训练、假肢安装、体能测试等手段恢复工伤职工的生活自理能力和正常人所应具备的劳动能力，为进行重新培训和就业以及重返工作岗位打下基础。职业康复是指对恢复身体健康的工伤职工结合其身体的潜在素质和再就业的能力进行就业培训，帮助其实现再就业。医疗康复和职业康复两者紧密结合，医疗康复是前提和基础，职业康复是根本目的，是医疗康复的发展和完善。

（二）现行我国工伤保险对于职业康复的规定

（1）职业康复是适应市场经济发展的需要。转轨前我国工伤保险只有医疗康复和配置假肢等规定，工会举办的疗养所为工伤致残职工休养康复和锻炼身体功能创造了条件，但那时的康复不是现代意义的职业康复。首先是由于过去经济条件有限，难以发展残疾人康复事业。在市场经济条件下劳动者和用人单位实行“双向选择”。这样，作为劳动能力弱的残疾人就在劳务市场中处于极其不利的地位，他们的生活保障和就业问题就成为特殊问题，由政府和社会给予照顾。对于工伤残疾人来说，劳动合同期满后，如果用人单位不续订合同，他们就要进入劳务市场。工伤保险制度除了实施补偿外，还通过举办职业康复事业为他们再就业提供一定帮助。此外，政府应规定用人单位安置一定比例残疾人。这就是市场经济体制解决残疾人就业问题的主要办法。

（2）举办职业康复事业要有经济条件和服务范围。《工伤保险试行办法》规定，“各地应当依据本地区社会经济条件，逐步发展职业康复事业，帮助因工致残职工从事适合其身体状况的劳动”，“对具有一定劳动能力并需要通过专门培训恢复或者提高劳动能力的工伤残疾人”，才可以进行职业康复。从目前的情况来看，可以进行职业康复的主要是被评为7～10级的伤残职工，被评为1～4级的全残职工，由于他们可以享受的伤残抚恤金能够保障其生活，他们可以不需要以再就业为目的的职业康复，但是，辅助日常生活配置假肢、轮椅的待遇是可以享受的。第21条规定，因辅助日常生活和生产劳动需要而被批准配置辅助器具的，按国内普及型标准报销费用。

（3）经费来源和举办方式是发展职业康复的重要问题。搞康复事业需要大量资金，有的发展中国家只搞一个示范性的康复中心，其他就在社区因陋就简地进行康复。我国初步规定：“有条件的地区应当通过工伤保险基金提留、民间赞助等方式筹集资金，逐步兴办工伤职业康复事业”，“发展职业康复事业应当利用现有条件，可以与有关医院、疗养院联合举办，也可以建立康复中心”。根据外国经验，开办康复事业应由国家拨专款。但由于条件限制，我们在兴办方式上，提出联合举办和单独新建两种设想，主要倾向是利用现有条件，与有关康复医院、疗养院联合举办，既可以省钱又便于开展社区服务。

三、工伤预防和职业康复的现状和完善

在工伤预防和职业康复问题上，目前我国才开始探索，只能要求初步建立机制。虽然个别地区也曾出现过事故下降的效果，但也是由各种因素所促成，不能全部归功于工伤保险改革，也不能从两三年的数据来判断事故下降的趋势。不过也取得了以下两点成就：一是初步建立了工伤保险的事故预防机制，多数地区规定事故预防费的比例，所有地区的统筹办法都规定了差别费率和浮动费率及奖励办法。这是会长远发挥作用的，很多地区由于实行工伤改革，解决了安全生产奖励的费用问题。年终奖和浮动费率可以提高企业安全生产的积极性。二是工伤预防宣传力度加强了。各地宣传、贯彻新的工伤保险办法也同时宣传了工伤预防。一些地区的社保机构与安全监察机构联合举办宣传教育活动。至于职业康复，目前只有很少的社会保险机构已经建设劳动康复中心，多数地方才规定提留积累资金。有几个省市与有关医院和疗养院合办康复事业。从目前情况看，举办康复事业步履维难。

在我国，工伤预防和职业康复刚刚起步，由于尚未立法和从上而下地大力推动，所以进展较慢，加上机构改革的原因，今后如何实施工伤保险与事故预防相结合，还需要进行部门之间的协调，职业康复的发展也有赖于残疾人就业政策的推动和配套。因此，全面推进工伤保险事业，必须具备各方面相关的条件。目前我国要解决几个主要问题：一是立法，处理职业伤害的工伤保险必须具有法律法规的地位，我国应当制定《工伤保险赔偿法》。二是加强工伤保险经办机构建设，因为工伤保险三项任务的政策性、专业性和技术性都很强，没有相应匹配的机构和人员，工伤预防和职业康复事业是难以开展的。三是要解决好体制问题。现在就安全、卫生反映的情况看，地方保护主义严重影响事故的查处，安全生产法规也就难以落实。这也是工伤预防遇到的问题。因此，安全监察也好，工伤保险也好，建立一个垂直管理的体制，可能比地方分散管理更有利于工作。四是完善差别费率和浮动费率及安全奖励等办法，其中制定合理的费率标准是很重要的。我们规定平均费率控制在工资总额1%左右，这是为了便于改革起步，但是，这样低的费率水平很难合理拉开差别和实行浮动。根据亚洲一些国家的经验，平均费率达到工资总额的2%～3%的水平，行业差别费率才好合理设定。