健全和完善公民旁听制度的对策与思考

五、健全和完善公民旁听制度的对策与思考

胡锦涛同志在党的“十七大”报告中强调指出：“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。”为我们坚持和完善公民旁听制度指明了正确的方向。

实施公民旁听制度是确保权力在阳光下运行的有效途径。但是，这项制度的实施、坚持和完善在一些地方并不顺利，有的地方人大及其常委会感叹：“旁听制度虽好，叫好不叫座”。为什么一些地方人大及其常委会难以实施公民旁听制度？为什么公民旁听制度至今不能广为人知、被广泛接受？为什么在实施公民旁听制度时还会遇到人为障碍？值得深思。地方各级人大及其常委会对此应拿出相应对策，创新思维方式，采取有力措施，健全运行机制，解决实际问题，使公民旁听工作健康向前发展。

1.扩大宣传，深化认识，增强实施公民旁听制度的紧迫感和责任感

2000多年的封建社会严重禁锢了人们的思想观念。新中国成立后，中国人民虽然在政治上翻身，经济上解放，人身权利和民主权利得到一定保障。但是，公民民主法制意识的提高还不够，人民群众主人翁意识还不强，参与国家政治生活的热情还未完全被激发出来。所以，实施公民旁听制度做好宣传工作尤为重要。各级地方人大常委会要始终把提高全体公民对旁听制度重要性和必要性的认识，作为完善、实施和坚持旁听制度的首要任务。要以积极、认真、负责的态度，以更加开放、透明、公开、民主的姿态，在提高人大代表和组成人员的素质上下工夫，在创新旁听模式上下工夫，在便捷服务上下工夫，在提高人代会和常委会会议质量上下工夫。同时要采取切实措施，教育和引导全体工作人员，提高对公民旁听制度的深刻认识，并作为人大及其常委会行使权力、接受监督的重要环节，积极解决工作中存在的问题，将这一制度完善好、实施好、坚持好。

（1）加强对人民代表大会制度的宣传。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。广泛宣传人大制度与人大工作，对于提高全体公民对地方国家权力机关性质、地位、作用的认识，了解人大及其常委会会议议程，让人民群众增强国家主人翁意识，提高当家做主的责任感和使命感，具有十分重要的意义。

（2）加强公民旁听制度的宣传。深入宣传什么是公民旁听制度，实施公民旁听制度的重要意义和作用，公民旁听需要具备什么条件，参与旁听享受的权利和承担的义务，使广大公民正确认识、深刻理解和自觉接受公民旁听制度。

（3）加强公民旁听实行情况的宣传。运用新闻媒体作好公民旁听活动的专题报道，让旁听公民向人代会和常委会反映人民群众的真实愿望，向社会表达自己的亲身感受。要宣传公民旁听的好典型、好方法、好经验，旁听公民的意见和建议在简报、文件、报刊、电台和电视上有所反映，激发广大公民参与旁听的政治热情。

2.完善制度，加强立法，推进公民旁听的法制建设

公民旁听确认了公民与人大及其常委会之间的监督与被监督关系，这种关系也是宪法和法律予以明确规定的。旁听作为公民对人大及其常委会会议及工作实施监督的一种有效形式，体现了我国宪法的精神，是落实宪法“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”等相关规定的具体措施之一。1989年4月，七届全国人大二次会议通过《全国人民代表大会议事规则》首次规定：“大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。”这就为公民旁听人大会议制度的建立提供了一定的法律基础和制度保障。现在的问题是，对于公民旁听的制度设置有缺陷，而且至今没有制定专项的国家法律，各地也没有出台相应的地方性法规。对此，各级人大及其常委会面临的任务是：

（1）进一步完善公民旁听制度。旁听制度是公民有序参与国家政治生活的实现方式之一，在整个社会主义政治文明发展历程中，都需要自我完善和不断发展。当前，我国的政治体制改革相对滞后于经济体制改革，保持国家长治久安的机制、体制和制度仍在创建和完善过程之中，旁听制度的某些规定有缺陷、不配套、难操作是不容回避的问题，并且在实施过程中不断发生新情况、产生新问题，需要地方各级人大及其常委会坚持科学发展和实事求是的态度，大胆探索，学习借鉴国内外实施公民旁听制度的最新经验和创新做法，适时修改完善旁听制度。

（2）积极开展公民旁听的地方立法。在各地试行旁听制度的基础上，有立法权的地方人大及其常委会可以先行制定地方性法规，对公民参加旁听的对象、原则、资格条件、申报程序及旁听规则等以地方立法做出明确规定，使其具有一定的法律效力，为公民有序参与国家政治生活提供一定的法制保障，同时为全国人大常委会制定相关国家法律先行探路。

（3）制定全国性的公民旁听法。建设社会主义法治国家，推进社会主义政治文明，公民旁听人大及其常委会会议，仅仅停留在一般的制度规定上是不够的，还需要配套和完善的法律法规作保障。希望全国人大常委会考虑制定《中华人民共和国公民旁听法》，使公民旁听有法可依。制定法律，要解放思想、实事求是、转变观念、有所突破，不求“一步到位”，要注重实效，防止抬高“门槛”和人为增设附加条件，为公民旁听的普遍实施创造良好的法制环境。

3.探索创新，保障民权，拓展和规范公民旁听范围

旁听范围到底是公民、人民、国民、市民，还是居民，各地的规定和做法不尽相同，依据宪法有关规定，课题组认为界定为公民较为妥当。因此，昆明市人大常委会制定的《关于公民旁听市人民代表大会和常务委员会会议的办法》第四条规定：“凡具有昆明市市民身份，年满十八周岁并具有完全民事行为能力的公民，均可以向常务委员会办公厅提出申请，经确认可以旁听市人民代表大会会议、常务委员会会议。但是依法被剥夺政治权利的人除外。”这一规定既明确了旁听的主体是公民，又从制度上保障了公民的参与权。

从各地人大及其常委会制定的公民旁听制度来看，旁听范围主要有三种：第一种是本行政区域内的公民，即本行政区域内，具有我国国籍的人都具有旁听资格。作这样规定的主要是那些较早实行公民旁听制度的城市，如大连等城市。第二种是年满18周岁、具有完全民事行为能力、持有本地身份证的居民，作这样规定的有郑州等城市。第三种是本行政区域内，年满18周岁，具有完全民事行为能力的我国公民，作这样规定的有石家庄、鹰潭等城市。

公民参与旁听的范围是一个比较敏感的问题，也是保障公民民主权利和人身权利最基本、最直接的内容，过去很多地方出台的旁听制度对此限制过多、过死，制约了旁听工作的健康发展。确定旁听公民范围，关键是既要体现广泛性，又要注意严肃性和可操作性。第一种公民旁听范围太广，在实际操作中可能会出现一些不具有完全民事行为能力的公民，如16周岁以下的未成年人、精神病患者以及被依法剥夺政治权利的公民旁听人大及其常委会会议的情况，这将影响会议的严肃性。第二种旁听范围相对来说又太窄，强调了旁听公民的年龄条件、法定权利和行为能力，但在广泛性上有所欠缺，其弊端是将在本行政区人口中占一定比重的外来务工者排除在外。第三种规定较为合理，它既避免了第一种范围太广而可能出现的尴尬，又避免了第二种范围过窄而不能完全体现旁听制度宗旨的缺憾。但美中不足的是把年满16周岁的具有相对行为能力的中学生排除在外。

课题组认为，随着改革开放的深入，市场经济的发展，人口流动性的增强，各地的外来务工者占人口比重越来越大，他们虽然没有当地户口，但长期居住城镇，已成为该行政区的新居民。况且，人大及其常委会的许多决策都与他们密切相关，如果将这部分人排除在旁听之外，无异于剥夺了他们参与管理国家事务的权利。当前，一些农民工已经可以当选为地方人大代表，因而赋予外来务工人员旁听资格势在必行。

青年学生是祖国的希望和接班人，组织一些16周岁以上不满18周岁、具有较高素质的中学生旁听人大及其常委会会议，直接感受我国人民代表大会及其常委会议事决策的情境，使他们接受身临其境的民主法制教育非常重要和十分必要，北京市人大及其常委会对此积累的成功经验，值得各地认真借鉴。

为进一步宣传人民代表大会制度，扩大社会主义民主，打造阳光政务，地方人大及其常委会要围绕会议议题拓展旁听范围，选择、推荐或邀请具备旁听资格、具有一定代表性的公民参加旁听，保证人大常委会会议能够更加及时、充分、广泛地听取送上门的民情民意，吸纳来自基层，来自不同岗位、不同层面的公民声音，不断扩大旁听的社会影响。具备条件的，还可邀请在本地居住和工作的港澳台同胞、侨胞甚至外国公民旁听人大及其常委会会议。目前，昆明市对此有相关规定，只是实施效果不明显。厦门、武汉、贵阳等城市在这方面的有益尝试提供了重要启示：在本地投资的港澳台同胞、侨胞和外国公民参加旁听，本身就是一种制度创新和突破，此举既有利于人大及其常委会更为广泛地听取意见，提高决策的民主性和科学性，又有利于调动港澳台同胞、侨胞和外国公民参与国家政治生活的积极性，激发他们对社会主义中国的感情，支持国家统一，进而推进当地的改革开放和现代化建设。

4.以民为本，公开透明，增加公民旁听的会议范围和相应的发言权

公民是否旁听人大及其常委会所有的会议，各地在这方面的规定不尽相同。有的规定只允许公民旁听人大及其常委会部分会议，而不允许旁听每次会议；有的规定只允许旁听人大及其常委会全体会议，而不允许旁听分组会议；有的规定由大会秘书处或主任会议根据会议内容或议题来决定是否让公民旁听。

作出上述规定，主要是基于人大常委会会议的议题和组成人员的审议发言可能涉及一些所谓不宜公开的内容等原因的考虑，但这里面临一个民主的公开性问题。人大及其常委会召开会议，就是按照民主集中制的原则，代表人民行使当家做主的权力。它如何代表人民，怎样行使职权，这正是公民旁听所要知道的内容。一般来说，地方人大及其常委会的会议内容大多不涉及国家机密，而恰恰是人民群众普遍关心的重大问题，理应公开其议事、决策的全过程。如果人大常委会会议仅仅是部分公开，有的甚至该公开的不公开，一遇上诸如人事任免和讨论、决定重大事项之类的所谓敏感议题，就不允许公民旁听，实际上并没有给予公民完全的知情权，增加人大及其常委会会议的透明度就成了一句空话，实行公民旁听制度也就失去了意义。《昆明市的旁听办法》第十条在公民的权利和义务中明确规定：“旁听公民可以旁听全体会议、联组会议、代表团会议和分组会议”。在目前情况下，作出这一规定是必要和可行的。

旁听公民是否拥有发言权，各地也有争议。目前主要有两种意见。一种意见认为，既然是旁听会议，就不应该拥有发言权。因此，旁听公民在会上不能直接发言，如对会议审议的事项有意见和建议，可以书面或会后口头向人大常委会有关机构反映。另一种意见则认为，既然允许公民旁听，就应让他们在会上直接围绕议题发表意见和建议，以便人大及其常委会及时采纳，改进工作。

上述两种意见各有一定道理。第一种意见比较稳妥，旁听公民的意见和建议也可以表达，但对这些意见和建议的采纳和处理答复会因多一道环节而不够及时，有时会不了了之，容易挫伤旁听公民的积极性。第二种意见的优点是显而易见的，它便于人大代表和常委会组成人员与旁听人员就议题直接交换意见，提高决策科学性；也便于列席会议的“一府两院”负责人当面听取来自人民群众的反映和呼声，及时采纳和处理他们的意见和建议。但这种方式也有缺陷，如果允许旁听公民在会上随意发言，既会影响会议进程，又有点喧宾夺主的味道，也超出了旁听的本意。

要想真正落实公民旁听制度的宗旨而不流于形式，就应给予旁听人大会议的公民一定的发言权，使他们旁听不旁观，能听也能言。给旁听人员必要的发言权，有利于提高人大及其常委会决策的科学性，有利于增强会议的民主气氛，有利于保护旁听人员的表述权，有利于调动旁听公民参政议政的积极性。当然，旁听公民的发言权应有别于出席人员的审议权和列席人员的发言权，应该是一种基于旁听性质的有一定限制的发言权。一种较为实际的办法，就是可在人代会或常委会会议期间，召开专题座谈会，让旁听公民在一定场合集中发言，这样既能让常委会组成人员和列席人员直接听取意见，也不违背公民旁听的性质，可谓两全其美。

5.求真务实，注重实效，提高公民旁听制度的社会效应

当前，绝大多数地方人大及其常委会都相继建立了公民旁听制度，但实施和坚持好公民旁听制度并不容易，有的怕麻烦而不愿组织，这是不妥的。实行旁听制度20多年来的实践说明，凡是常委会领导班子思想上比较重视，认识上比较统一，工作上比较认真，措施上比较得力，公民旁听制度就实行得比较好。反之，再好的公民旁听制度也形同虚设。增强旁听实效，是设立公民旁听制度的工作要求和基本目标，在实际操作中应把握好以下几点：

（1）要确定专门的办事机构和工作人员。组织公民旁听代表大会，一般由大会秘书处负责；组织公民旁听常委会会议，有的由办公厅（室）直接组织，有的则由办公厅（室）所属秘书、综合、信访等处（科）负责。无论何种分工，由相对固定的机构组织公民旁听比较好。

（2）要夯实公民旁听的基础。地方各级人大及其常委会应根据我国民主法制建设的客观要求，认真组织培训，进一步提高代表及组成人员的综合素质和依法履职能力，进一步提高机关办文办会水平，进一步提高人大及其常委会会议质量，使公民在参与旁听的过程中，真正感受到我国人民代表大会制度的科学性、民主性和优越性。

（3）要适当放宽旁听公民的人数限制。针对有的地方报名人员不足的现象，适当增加旁听公民的数额，采取指定机关、事业单位、社会团体、学校、街道、部队推荐部分公民代表旁听，也可有侧重、有针对性地邀请有关人员旁听，采取积极主动的措施扩大公民旁听制度的影响，吸引更多的公民参与到旁听队伍中来。

（4）要强化旁听服务。旁听服务是会议服务的重要组成部分。地方人大及其常委会机关在搞好公民旁听制度建设和法制建设的基础上，建立信息化的网络报名平台，简化申请旁听手续，放宽报名条件，规范组织工作，通过切实转变工作作风，提高办事效率，变被动受理为主动服务。对已申请，但因名额限制不能参加本次会议旁听的，应主动说明情况，并优先安排参加下次会议旁听。

（5）要创新工作机制。地方人大及其常委会要建立旁听公民与人大代表、常委会委员的联系机制，在召开人代会和常委会会议时，应安排部分代表、委员与旁听公民座谈讨论，形成互动，使代表、委员把自己置于人民群众的监督下，履职时充分考虑人民群众的意见和要求，真正成为人民利益的代言人。

（6）要充分保障旁听公民的权利。要给旁听公民提供必要的会议材料，让其了解会议工作的概况，热情回答他们的询问，征询他们的意见。大会秘书处和常委会办事机构要妥善安排公民旁听的有关事宜，会前，把会议材料发给旁听公民，使他们对会议议题有更全面的了解；会上，安排常委会有关领导专门听取旁听公民的发言，对于旁听公民的发言只要不是故意扰乱会议秩序，违反四项基本原则、宪法法律和国家大政方针，即使意见较尖锐、说话有出入、语言有偏激，都应坚持“不抓辫子、不扣帽子、不打棍子”。

（7）要认真处理旁听公民的意见和建议。地方人大及其常委会对公民在旁听会议时提出的意见和建议，要整理分类认真处理。对关系会议议题的意见和建议，能采纳的要积极采纳，有的可吸收到会议审议意见中，并抓好督促落实；对给人大机关工作的意见和建议，要研究吸纳，改进工作；对给其他国家机关提出的意见和建议，由常委会办事机构及时转交有关国家机关，并认真督促办理。对一些不可行的意见，要向旁听公民做出必要的解释，取得他们的理解；对所提意见和建议的处理情况，要及时向旁听公民反馈。要把接受意见、转办督办、答复反馈作为大事抓紧抓实，真正摆脱“想说不让说，不说白不说，说了也白说，白说也要说”的怪圈，切实依法保障公民的民主权利，在解决问题和推动工作上下工夫，使公民旁听更具活力，更具实效。

（课题组组长：韩成富；组员：韩慧玲、李荣、段跃红、刘国强、张有为）