非正规就业是农村劳动力转移就业的重要途径

三、非正规就业是农村劳动力转移就业的重要途径

近年来，我国的非正规就业形式以及非正规就业者逐步受到人们的重视。我国城镇的非正规就业数量非常庞大，而且呈上升趋势。认真研究非正规就业，深入分析存在的问题，及时提出有效的政策措施，加强对非正规就业的管理，保障非正规就业者的合法权益，不仅对缓解城镇就业困难，而且对农村劳动力转移就业具有重要意义。

(一)对非正规就业概念的再理解

非正规就业是一个从国外引进的概念，它指在非正规部门的就业。国际上，非正规部门通常被视为这样一类生产单位，主要表现为自我雇佣、家族企业和微型企业。因此，非正规就业人员从事的生产或服务活动，没有独立于家庭或家庭成员的单独的法律权利，也没有完整独立的账户，无法与家庭其他活动清楚地区别开来。

目前，我国尚没有关于正规部门和非正规部门的划分，而且，我国经济正处在转型时期，企事业单位之间、各类所有制企业之间劳动关系的建立和管理制度方面都存在巨大的差异，所以，上述国际上关于非正规部门和非正规就业的概念在我国并不适用，更不能直接照搬，为了研究的深入，必须根据我国实际情况，重新认识和界定。

国内大多数人同意而且经常使用的概念是:“非正规就业”是指“下岗、失业人员个人或组织起来，通过参与社区便民服务、市容环境建设中的公益性劳动，为企事业单位提供各种临时性、突击性的劳务以及家庭手工业、工艺作坊等形式进行生产自救，又无法建立或暂时无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。”

这一观点特别强调非正规就业者为“下岗、失业人员”，即城市内的特定就业人口。本人认为，非正规就业还应当包括从农村进入城市的就业人口。随着我国市场经济的发展，大量农民进入城市劳动力市场，其就业显然属于非正规就业，他们的人数甚至比城市下岗失业人员更多，而且仍在逐年增加。这部分人应当是非正规就业的主体，不能忽视。

另外较有代表性的观点认为，“非正规就业”包括:一是在劳动关系方面，有别于正式单位职工的稳定性而具有灵活性的就业形式，如季节工、临时工等;二是有别于传统就业方式的现代就业形式，如阶段性就业、远程就业、兼职就业等;三是独立于单位就业之外的就业形式，如自雇型就业即个体经营和合伙经营等，自主型就业即自由职业者等，临时型就业即街头小贩和其他类型的打零工者等。

这些观点从非正规就业的形式和特征进行定义和分类，但仍然不够准确。例如，本人认为，不应当把“自雇型就业即个体经营和合伙经营”包括在非正规就业内。所谓非正规就业者，应当是指被雇佣的劳动力出卖者，而不应当包括经营管理者和投资者。这种类型的就业，显然不是我们理解的“非正规就业”。

国务院发展研究中心陈淮指出，认定非正规就业状态的关键是“劳动契约随时可能被中止”和“劳动时间长短可由雇主和劳动者双方灵活选择”两项。从实际情况看，非正规就业与雇主是否“正规单位”并无必然联系，与就业者是否能够实现全时就业也并无必然联系。此外，就经济学意义上说，有三种情况不应被视为非正规就业:一是非法就业，二是专业技术人员兼业;三是收入具有不稳定性的演艺界、体育界人士“走穴”。这一认识有一定道理。

本人认为，我们更应当从其劳动关系的非正规性、就业层次的低级性和就业管理的非规范性上来理解非正规就业。我国的非正规就业，是指在我国城镇中劳动者与用人单位没有建立稳定的劳动法律关系、劳动时间不确定、工资水平较低、缺乏社会保障、劳动关系随时可能中止，或以个体劳动形式从事的灵活多样的劳动就业形式。它既包括个体私营企业内的就业，也包括国有企事业行政机关内的非正规就业;既包括城镇下岗失业人员，也包括农村进城务工人员。

(二)非正规就业存在的问题

非正规就业存在和发展的优势在于其灵活多样性，它可以根据市场和社会需要，通过各种形式，为用人单位提供充足而多样化的劳动力，此外，非正规就业也为缓减就业压力和解除贫困发挥了积极作用。但不可否认的是，非正规就业仍然存在着一系列问题。

1.劳动关系松散而极不稳定

一方面，非正规就业人员与用人单位的劳动关系，一般都比较松散、不稳定。如正规单位使用的临时工、季节工、小时工很多没有签订正规劳动合同，劳动关系随时可能中止。很多就业人员与用工单位确定劳动关系只是订立口头约定，很少建立规范而公平的书面劳务协议。正因为如此，非正规就业人员经常处在就业和失业的边缘。另一方面，由于非正规就业人员大部分为低技能劳动力，在劳动力市场供大于求的情况下，非正规就业者之间存在较强的替代性，竞争激烈，进一步加剧了非正规就业机会的不稳定。

2.劳动条件差而工资待遇低下

非正规就业人员主要依靠体力，从事简单的生产和服务，他们的劳动条件和劳动保护条件有时十分恶劣，一般劳动报酬较低，同时经常出现用人单位拖欠工资现象。此外，超过法定工作时间劳动、没有休息日、被随意解雇、个人权益和人格尊严得不到维护等现象也时有发生，更谈不到其他福利保障。我国在2001年劳动仲裁部门受理的劳动争议案件中，有关劳动报酬争议的案件发生率，私营企业比国有部门高143%;有关保险福利的争议，私营企业比国有部门高14%;有关劳动保护的争议，私营企业比国有部门高221%。这里，私营企业还是那些相对正规，至少是进行了登记的企业。至于那些没有进行正式登记的企业，其劳动保护等方面的问题更多。

3.非正规就业人员缺乏来自社会的制度性保护

首先是劳动者权益得不到保护。由于就业机制不规范，非正规就业人员同用工者之间的劳动关系，往往处在社会有关部门的监督管理之外，也缺乏相应的保护机制，劳动法和其他有关劳动保护规制不能得到良好的贯彻。大量伤害事故，以及许多劳动纠纷无法很好解决。劳动者权益往往得不到有效保障，是典型的弱势群体。

其次，由于各种原因，该群体大都与社会保障体系没有制度性联系，难以参与到社会保障体系中来。一方面，很多小型企业尤其是私营企业千方百计逃避为其职工缴纳社会保险的义务;另一方面，现行社会保障制度与促进非正规就业发展的要求严重不相适应。正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下很不适用。

4.非正规就业人员技能低，缺少职业培训以及就业服务

非正规就业人员的文化和技术水平低，初中、高中以下文化程度比例高，绝大多数没有专业技术。很大一部分来自农村以及年龄较大的下岗失业人员，承担技能比较简单的劳动。但是，无论是农村进城务工人员，还是城镇失业下岗人员，都不能得到来自企业、政府或社区的良好的职业培训。许多单位为降低劳动力成本，不愿意对非正规就业者提供人力资本投资;而一些正规部门就业的歧视性政策也使得非正规就业人员对自身人力资本投资的回报十分有限，失去接受培训的动力。

由于我国劳动力市场管理还不到位，规范的非正规就业劳动力市场尚未建立起来。各种非法的职业中介组织大量存在，经常侵害求职的非正规就业人员利益。此外，非正规就业市场还缺乏政府提供的市场信息服务体系、咨询服务体系和创业培训体系等。

5.多头管理，缺少统一的管理部门

非正规就业几乎涉及政府所有的管理部门，如工商、税务、卫生、城管等等。这些部门都在履行管理职责，但是，目前仍然没有明确的统一的部门和机构集中管理，统一政策，结果造成多头管理，政令不一的混乱局面。令非正规就业人员无所适从。

6.涉及非正规就业发展问题的规定操作性不强，缺乏专门的法律政策

在实际工作中，对非正规就业的发展缺乏统筹规划，已有的规划涉及非正规就业问题的部分规定得还比较原则，操作性不强;在国家现行的法规政策体系中，对于非正规就业形式没有专门的规定;已有的一些涉及非正规就业的法规政策不够系统和全面;一些政策只是针对特定群体(如国有企业下岗职工)制定的，适用面比较狭窄。此外，对于正规部门中的非正规就业、非正规部门就业、非正规就业人员的统计指标的界定尚未形成统一意见，也不利于制定相应政策法规。

(三)发展非正规就业的对策

非正规就业对社会经济发展有着不可或缺的作用，要改变现存的对非正规就业的各种制约因素，首先必须切实转变观念，形成全社会尊重非正规就业以及非正规就业人员的意识，政府、社会各方面给予重视，建立健全促进非正规就业的机制，形成有效的管理服务机构，切实落实国家法律法规与政策。具体来讲，主要做好以下几个方面的工作:

1.建立高效务实统一的非正规就业管理体系

(1)明确非正规就业主管部门。为了避免多头管理，应在劳动保障部门内部设立专门的管理机构，以协调各管理部门之间的关系，为非正规就业提供服务和进行管理。过渡时期，可以在就业审核时，采用联合办公的形式，由相关部门在规定时间到固定场所办公。对非正规就业的日常管理，如各类收费、证照年检、信息提供、岗位培训等，由劳动保障部门负责。

(2)建立纵横交错的管理网络。首先建立起从市、区到街道的纵向管理网络，在各区设立社会保障专业服务站。建议政府拨出专项资金，尽快建立以市为龙头，以社区为单位，延伸到街道的信息网络，其次连点成线、连线成网，形成纵横交错的管理网络。这一网络将来也可与“低保”管理网并轨，这样既能了解非正规就业人员的就业信息，也能掌握非正规就业人员的生活情况，把他们纳入社会保障覆盖之下。

(3)充分发挥社区的管理作用。随着城市化进程的加快，社区功能日益健全，一方面社区将提供越来越多的就业岗位，另一方面，社区对城镇失业人员和外地求职人员都可利用属地管辖的优势，将社区作为政府与非正规就业人员沟通的基点。政府应借助社区的管理力量，给社区更大的管理权限并发挥其积极作用。

2.创新和完善劳动制度，逐步规范非正规就业人员的劳动关系

(1)对各种非正规就业中劳动关系的规范。在正规部门中的非正规就业，仍然存在劳动关系不规范的问题，因此对受雇于正规部门的临时工、季节工等非正规就业群体，主要是依法规范问题，即要根据《劳动法》及相关的劳动法规、社会保险政策，规范用工单位的行为，从而规范用工单位和非正规就业者的劳动关系，以此来维护劳动者的合法权益。同时，要认真研究探索从事独立服务的非正规就业中劳动关系的规范。

(2)利用“劳务派遣”规范非正规就业中劳动关系。“劳务派遣”在实行市场经济的国家早就存在，其典型特征是劳动力的使用与管理相分离，派遣单位负责管理职工，承办有关劳动和社会保障事务，用人单位根据合同约定给派遣单位经济报酬，而劳动者则根据派遣单位的安排和用人单位的要求完成规定任务和工作的一种就业形式。即使劳务派遣也有很多弊端，但可以通过法律法规严格规范来加以克服。

3.拓宽非正规就业领域，强化社会保障，逐步改善非正规就业者的生存环境

非正规就业者的劳动条件差和工资待遇较低，一方面是由于其自身条件较差知识水平和技术水平较低决定的，另一方面是由于市场上劳动力供求关系决定的。要改善劳动条件差和工资待遇，一个很重要的因素就是要尽量改变市场供求状况，大力拓宽非正规就业领域。

在这方面，尤其第三产业在非正规就业的领域中，在解决就业方面都发挥着重要的作用。政府可以通过制订一系列推动服务业发展、有利于非公经济参与三产的政策，让服务行业采取多种经营方式，用市场化运作机制，以创造更多非正规就业岗位、创新更多的用工方式。政府还应当制定优惠政策，通过税收减免和财政补贴，对下岗失业人员再就业的优惠政策外，对一些吸纳非正规就业量较大的特殊行业和地区可给予专项的税收减免和财政补贴。

为了发挥社会保障制度对非正规就业人员的作用，可以探索对非正规就业人员特殊的社保基金缴纳办法。如对非正规就业人员个人自负采取灵活的交费比例，政府给予补助。鼓励非正规就业人员个人和用人单位缴纳社会保障基金，避免其由于就业不稳定造成的困难。

4.加强对非正规就业人员的就业服务

(1)鼓励职业培训。政府应将非正规就业人员与城市化发展、调整地方产业结构、合理配置人才资源等结合起来长远考虑，对非正规就业人员进行必要的职业培训。可规定城镇失业人员在失业期间到当地劳动保障部门核准的职业培训机构参加短期职业培训，并享受当地劳动保障部门提供的免费职业指导和免费服务。对农村进城务工人员，政府要鼓励用人单位进行培训，并适当给予补助。

(2)培育和整顿劳动力市场。要建立统一、开放、竞争、规范的劳动力市场，加大对劳动力市场的规范力度，整顿街头劳务市场，打击和取缔黑职业中介机构。促进供需双方自由选择，公平竞争，实现劳动关系的法律化和规范化。

5.完善法规法律，加强法律宣传，保障非正规就业者的权益

首先，国家应通过调整现有劳动争议处理程序，缩短劳动争议处理时间，减轻非规范就业者的诉讼压力。劳动争议处理时间冗长造成的拖延赔偿，是一些用人单位对付非正规就业人员索取赔偿最主要常见的手段，也是造成处于不稳定就业中的非正规就业人员权益无法得到保护的原因。所以，保障非正规就业者的权益，还应当在劳动争议处理程序上进行改进。

其次，法律应强调用人者提供的劳动条件的合法性来保障非正规就业者的权益。例如，按现行法律法规，提供合法劳动条件下所受的工伤和没有提供合法劳动条件下所受的工伤所支付的赔偿额是一样的，同时也没有明确规定工伤者在获得工伤保险待遇后可以按民事侵权原则获得民事赔偿。因此要让那些不提供合法劳动条件的用人者受到更严厉的法律制裁和行政制裁。

再次，把劳动争议处理纳入法制轨道。劳动仲裁机构作为政府的下属行政机构，容易受政府的影响，而一些地方政府因为种种原因间接或直接会给劳动部门施加压力而忽视非正规就业者合法权益的保护，这样劳动行政部门在处理劳动争议的过程中往往会倾有所倾向。这种仲裁制度急需改进。国家还应通过各种措施，如利用各种民间组织，把法律援助的范围进一步扩大，落实政府的法律援助工作，保证法律服务的良好环境。

最后，政府应加大对非正规就业者的普法工作。非正规就业者素质较低，法律意识不足也是自身权益经常受到侵害的原因之一。政府要加大普法工作的力度，通过各种途径，向非正规就业者普及法律知识，鼓励非正规就业者了解法律法规，学会通过法律手段保护和捍卫自己的合法权益。