建立城乡衔接的社会保障制度

建立城乡衔接的社会保障制度_山西省劳动就业与社会保障研究

二、建立城乡衔接的社会保障制度

(一)城乡二元社会保障制度的形成

1.城乡二元社会保障制度的形成历程

自1949年以来，我国形成了城乡分割的二元社会保障体制:城市形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系;而农村则形成了以家庭保障为主、集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。无论在社会保障的项目上还是在保障的水平上，城市和农村的社会保障具有巨大的差异，中国的社会保障制度在城市和乡村之间有一条明显的鸿沟。

(1)以就业为中心的封闭的城镇社会保障体制的建立

1949年9月，具有宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条规定在企业中“逐步实行劳动保险制度”。根据这一规定，1951年2月20日中央人民政府政务院(后称国务院)颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。这是新中国第一个有关社会保障的法令。法令规定首先在职工人数100人以上的国营、公私合营、私营以及合作经营的工厂、矿山及其附属单位实施劳动保险，对铁路、航运、邮电的各企事业单位及其附属单位也应施行。经过1952年1月2日以及1957年的两次修改，我国基本上建立了面向城市企业职工的劳动保险体系。当时我国企业职工劳动保险(即社会保险)涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。除失业项目外，其他在发达的工业化国家尚存在的各社会保险项目，我国的社会保险都包括了。

(2)依托于集体的农村社会保障制度的建立

新中国成立后，农民并没有像城市一样建立起社会保险，而是建立了一套建立在集体经济之上的集体保障制度。当时，农村的土地归集体所有，并有集体统一经营，人们参加集体劳动，平均分配劳动报酬。根据毛泽东的指示，中国农民生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量给予保障，仅仅当其完全丧失劳动能力，这时，他们才退出农业生产劳动，回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。而对一些没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，则由生产集体实行五保，即保吃、保穿，保医、保住、保葬(儿童保教)。针对其他农民的医疗需求，从1958年开始，我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。后者能够满足职工的基本医疗需要，而前者则不能。农民有病，特别是患了大病，取自合作医疗制度的帮助实在是微不足道的，仍主要是来自家庭。

从以上可以看出，农村的社会保障制度采取了一种和城市完全不同的方式，就社会保障的核心保障社会保险而言，农村根本就没有建立，因此我们可以断定中国的社会保障制度是一种城乡分割的二元社会保障制度。

(3)二元社会保障制度的进一步强化

中国的二元社会保障制度伴随着中国的改革开放而得到进一步的强化。自1978年改革开放以来，农村的集体经济解体，这也就意味着原有的集体保障消失了，而新的农村社会保障体系还没有建立起来，这时农村的生活保障其实就是一种家庭保障，并不是现代意义上的社会保障。而在城市，国家积极配合市场改革的需要，加紧了城市社会保障制度的改革，使得城市社会保障体系进一步完善。就这样，中国二元社会保障制度在新的历史条件下不仅没有得到解决，反而进一步强化了。

其实，在城市社会保障制度进行改革的同时，农村的社会保障制度也在进行改革，只是农村的改革远没有达到实效，而且现在又陷入了停顿状态。以养老体制改革为例，从时间上看，农村养老体制改革最初试点基本上与城市同步。从1986年开始，农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点率先选择在经济发达地区。经过这个阶段的工作，1991年6月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。但1998年以后，农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

城市社会保障制度改革“昂首前进”，而农村社会保障制度改革却是“举步维艰”，就这样，城乡社会保障之间的那条鸿沟越拉越大。统计表明，1991—2001年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家1970年代的社会保障水平，而农村仅为0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村居民的90倍之多(杨翠迎，2004)。另据计算，城市医疗保险的人均享受水平在1990年代的后期达到400～500元，而农村从中央和地方政府得到的医疗补贴人均仅有0.0125元。2002年的农村养老保险全部收入仅32亿元，平均享受水平仅为城市的0.72%(王诚，2004)。

中国有2亿多的进城务工人员，虽然他们从事非农业的生产活动，面对的是非农业生产风险，但是却把他们作为农民对待，因此有关他们的保障和生活在农村的农民一样没有建立起来。比如，我国最早建立经济特区的深圳市1998年底外来劳务工人数达231万人，是户籍人口职工(60万人)的近4倍，共中77%来自外地乡村。该市针对外来劳务工的社会保障项目截至1996年底除工伤保险投保率达到75%外，医疗保险参保人数仅9万人，养老保险17万人，对外来劳动力提供的社会福利几近为零。

2.我国城乡二元社会保障体系形成的原因

我国二元社会保障体系与我国二元经济、社会结构相适应。我国在从传统社会向现代社会转型过程中，城乡二元经济、社会结构将长期并存，城乡二元社会保障体系便是反映这种差异的一种制度安排。

(1)我国的城乡二元经济结构决定城乡二元社会保障体系

城乡二元社会保障体系的形成是适应工业化的要求而建立的。从发达国家的经验看，工业化是城市化和社会结构转型的基本动力，也是社会保障体系演变的主要原因。工业化以机器大工业生产代替传统手工业生产为特征，工人是社会化劳动分工体系的一分子。当工人离开土地和农村，流动到城镇和工厂从事工业及相关产业劳动时，他们的劳动成果绝大部分归雇主或国家，小部分以工资的形式分配给工人作为生活来源。。但工业化使他们面临更大的风险，凭借其自身力量无法使他们继续保证正常的生活和工作。这些风险一旦由个人扩大到集体甚至整个社会，就很可能形成社会的不稳定因素。因此，为工人建立起与大机器工业生产形势相适应的社会保险制度就成为一种客观需要。如果说西方国家社会保险制度的建立是工业化的一个结果，我国的社会保险制度在相当程度上可看作工业化的一个组成部分，是国家适应客观要求而主动实施的，但由于没有先例可循，使这样的制度从开始就留有隐患。从我国的实际看，建国初期开始实行的工业化战略是为加快发展工业，巩固国防。由于工业化战略的重要性使重工业的发展优先于农业等其他产业，以劳动保险为核心的城镇职工社会保障体系的建立就是为适应这样一种工业化发展的需要。当时，我国企业职工劳动保险涉及生、老、病、死、伤等项目及职工供养直系亲属的有关待遇，除失业项目外，其他发达国家尚存的社会保险项目，我国的社会保险都包括了。而且由国家和企业缴费，个人不缴费，在这种制度下，职工的各种风险得到保障，虽然与真正意义上的社会保障还有很大差距，但它适应了当时国家的发展形势。由于农业的地位次于重工业的发展，农民的保障制度化也相应地次于城镇职工。之所以没有形成农村规范的社会保险制度，一方面是因为农民凭借土地可获得基本的生存保障，加之农村具有悠久的家庭保障的传统，“养儿防老”是农民面对老年风险采取的主要对策。另一方面，是为保证工业化的顺利进行提供相应的原料、农产品和资金。由于建国初的国际环境，我国没有大规模利用外资的条件，只能依靠自身积累，除工业自身积累，主要靠农业积累，农业既要为工业提供原料、资金，还要为城市人口提供食品，国家通过这样的工农业产品价格“剪刀差”，征收农业税与实行粮食统购统销政策支持工业发展，因此，为农民建立与城镇工人一样的社会保障制度就不可能。国家是采取集体保障和家庭保障相结合的方式，使农民虽然无法享有与城镇工人一样的保障，但也能维持基本生活。1978年后，随着农村联产承包责任制的实行和乡镇企业的发展，农民的生活水平较之改革开放前有很大改善。但农村保障体制并未完善，经济收入的提高麻痹了农民对社会保障的需求。当改革重点由农村转向城市，尤其是国企改革的深化，使城镇职工原有的保障体系面临冲击，所以城镇职工的养老、医疗、失业等保险制度都进行了相应调整，还建立了城镇居民最低生活保障制度。而农村，养老保险制度试行不利，新兴的合作医疗制度尚未规范化，最低生活保障制度缺失。随着经济发展和社会进步，城乡的收入差距也进一步拉大。作为维护社会公平、缩小贫富差距的社会保障制度并未在农村发挥应有的作用，反而由于农村缺乏完善的保障制度使城乡差距实际上更加拉大。农村人口将不得不在面对原有的养老、疾病、贫困等风险的同时面对市场化和国际化的风险。

(2)我国的二元社会结构决定城乡二元社会保障体系

所谓的二元社会结构是指我国在计划经济体制下形成并发展起来的相对独立的两大社会单元——城市居民和农村人口，他们在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在着巨大的差异，这种差异的标志就是农业与非农业户口。我国的二元社会结构是二元社会保障体系形成的直接原因。随着第一个五年计划的完成，我国计划经济的框架已基本建立，由于选择优先发展重工业的战略，面临一系列问题。一方面，重工业本身属于资金密集型产业，吸纳劳动力的能力有限。所以，工业化无法使农村剩余劳动力实行产业转移，甚至连城市就业也面临压力。因此，政府不得不采取行政手段使大量农村富余劳动力留在农村，同时，动员城市青年到农村去，这样既缓解了城市的就业压力又支援了农业生产。另一方面，由于当时的国情，重工业无法通过自身完成资本积累，而只能依靠农业，通过工农业产品“剪刀差”获得重工业发展的资金。工农业产品交换中的价格扭曲，使享受低价农产品的人口只能是少数以工资为主要收入来源的城市居民。而政府为了维持低工资制度，又不得不向城市居民提供大量的各种补贴，但有限的财力迫使政府只能向有限的人口提供补贴，在这种情形下，城市本身人口日益饱和。因此，政府只得限制农村人口进城以控制城市人口数量，并将部分城市人口输送到农村，从而减轻城市就业以及基本生活资料供应、住房、交通、公用事业等多方面的压力。1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户籍管理制止农村人口盲目外流找工。1958年1月，我国第一个户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布。《条例》正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。这表明，政府限制农民进城的二元户籍制度开始以立法形式正式确定下来。此后近20年间，我国发布一系列法规以及规范性文件等，限制农村人口迁往城镇，建立了以严格限制人口自由流动为特征的二元户籍制度。户籍制度建立后，逐渐形成了城镇和农村二元的社会结构。农业和非农业人口的限制，人为地将中国划分为城镇和乡村两个世界。对于人们流动的限制使得出身很大程度上决定了一个人一生的基本生活轨迹。农业人口的就业被限制在了农村，尽管有大量的富余劳动力需要转移。同样，教育质量和升学也因此受到限制，社会保障的获得更和户口制度紧密联系。城镇建立了比较完善的劳动保险制度，城镇职工还享有企业提供的福利。而农村，除了合作医疗和“五保”制度外，仅仅依靠集体和家庭保障来抵御各种风险。城乡社会保障水平存在很大差距，而城镇户口就是能否获得城镇社会保障的决定因素。二元户籍制度是计划经济的产物，与计划经济时期的社会发展相适应，曾在特定的历史时期起了积极的作用，但随着以市场为导向的经济体制改革，其弊端日益明显。它造成的二元社会结构不但是形成二元社会保障体系的原因，在某种程度上它又影响和阻碍了社会保障体系的发展和完善，公平是当代社会保障的精髓之一。户籍制度人为地对农业和非农业人口的划分使社会保障体系安排分割化，为采用两种不同水平的社会保障制度提供了根据。但城乡保障水平的巨大反差有违社会保障的本质。

我国这种二元的社会保障结构与二元经济和二元社会结构互相影响，不利于我国经济、社会的协调发展，因此，必须对这种结构进行统筹。统筹不等于统一，统筹城乡社会保障并不是要完全消除城乡间差别，而是要解决城乡社会保障发展的不协调问题。目前我国已进入了全面建设小康社会和构建和谐社会的历史时期，按照科学发展观的要求，统筹城乡社会保障，缩小城乡社会保障的差距，有利于缩小二元经济和二元社会结构造成的不良影响，促进社会良性发展。统筹城乡社会保障不仅是全面建设小康社会和构建和谐社会的客观要求，也是使其早日成为现实的重要手段。

3.城乡二元社会保障体系的特点及存在的问题

目前，我国城镇已基本建立起比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤在内的社会保险和社会救助体系，而广大农村却远远落后于城市的社会保障建设。

我国城乡二元社会保障体系主要有两个特点。一是城乡对立的二元性。十四大以前，我国农民除了社会救济、社会优抚外基本上没有任何保障。农民的养老主要依靠家庭，医疗主要依赖于自身的积累，新型的合作医疗制度尚在摸索阶段，农民最低生活保障仍处于立法空白。所以，我们并没有建立起真正意义上的农村社会保障体系。而城市社会保障则不同，无论是1951年的《劳动保险条例》还是现在的城镇职工养老、医疗、工伤以及城镇居民最低生活保障制度等，都标志着我们已建立起较为完整的、面向城镇居民的社会保障体系。二是范围和内容的二元对立性。从社会保障的范围看，建国至今，我们已建立起西方国家需要几百年时间才能完成的、主要面向城镇居民包括生、老、病、死、伤、残、育、抚以及社会救济等在内的相对完整的社会保障体系。但从内容上看，我国的保障并不是西方国家的高福利主义保障，还仅仅是一种低水平、广覆盖、满足基本生存需要的社会保障。

我国城乡二元社会保障体系面临的主要问题:

(1)农村社会保障制度的缺失导致农民面临较大风险

第一，养老保险方面。目前我国城镇已建立起了相对完善的养老保险制度，而农村虽在全国范围内推广并实施《县级农村社会养老保障方案(试行)》，但由于该方案的局限性及不符合我国农村社会的实际情况和农民真正的保障需求，在经过8年的试行后不得不放弃。2000年第五次全国人口普查时我国农村人口已达8.07亿人，占人口总数的63.91%，农村60岁以上老年人口占农村总人口的10.37%，这说明我国农村已是人口老龄化。农村传统的养老方式是依靠土地和子女的赡养，但经济发展以及工业化和城市化带来的人口流动和家庭结构的变化使这种传统的保障形式越来越不能化解农村老年人的风险。第二，医疗保险方面。老年人是疾病高发人群，由于医疗费昂贵，疾病风险往往成为造成农村人口贫困的主要原因之一。但新中国成立以来城乡二元社会保障体系使得农村人口难以享有城镇人口同等的医疗服务。虽然合作医疗制度曾发挥积极作用，但它的保障层次较低，限制因素很多。目前，农村医疗保障制度的主要“瓶颈”仍是资金缺乏，即:各级政府财力的缺乏、集体经济的衰退、农村税费改革造成乡镇提留的减少等。第三，最低生活保障。由于农民与土地的关系，忽视了对农村人口最低生活保障的重视。农民拥有土地并不代表没有被救助的条件和需求。在新的历史时期，“五保”制度已不能满足现实的需要。农村最低生活保障制度建立的迫切要求，是为进一步扩充农村社会救济的覆盖面，也是逐步与城镇最低生活保障制度接轨，使得乡村人口同样能够享有保障基本生存的权利。

(2)城乡居民收入差距拉大

从总体上看，城镇居民的收入增长较快，农民收入相对缓慢，整个社会的财富分配出现一种两极分化的状态。收入分配的不均衡，导致城乡之间贫富悬殊越拉越大，我国目前城乡居民家庭人均收入的基尼系数已达0.434，超过0.4的国际警戒线标准。社会保障制度理应缩小社会成员间的收入差距，但由于长期以来的城乡二元社会保障体系使各项社会保障制度不论是保障项目还是保障水平等方面，都是城市优于农村，使社会保障的收入再分配功能难以真正在城乡间实现，近一步间接拉大了城乡的收入差距。而农民除社会救济和社会优抚外，基本没有享受到其他社会福利，这就使得城乡社会保障的二元对立性越来越明显。

(3)进城务工人员社会保障缺失

随着我国经济的发展，许多农村劳动力开始向城市流动。据第五次全国人口普查的数据推算，2000年底，生活在城市的人口占全国总人口的23.37%，城市吸收了全国外来人口的53.23%。可见，城市在吸纳人口总量方面有着小城镇和农村不可比拟的优势。从农业外来人口的地区分布看，城市吸收50.96%的农业外来人口，其中农业户口占78.5%。目前，我国对通过非正常途径流入城镇的劳动力在社会保障方面尚没有正规的保障制度。长期以来的户籍制度和城乡二元社会保障体系使得农民无法在城镇获得与城镇居民相应的社会保障。而这些外来务工人员往往从事的是劳动条件比较恶劣的工作，他们面临更多的风险，加之收入较低，无法完全通过自身的能力解决这些问题，因此其生活水平难以保障，这也使该群体成为社会不稳定的因素之一。

(4)不利于全国社会保障体系的整合

我国城乡二元社会保障体系存在着城镇和农村人口保障水平的明显差异。城镇有较为完善的社会保障体系，农村的保障体系残缺不全、保障水平低，无法承担社会保障应有的责任。全国社会保障体系是一个完整的体系，虽然因为城乡差别可能导致某些保障项目、范围和水平等方面的差异，但目前城镇明显优于农村的社会保障体系和农村保障体系的残缺使农村保障体系与城镇接轨更加困难。

(二)建立城乡衔接的社会福利保障制度的必要性

1.社会保障均等化是实现包容性增长的重要条件

包容性增长(InclusiveGrowth)与“基础广泛的增长”“分享型增长”“亲穷人的增长”经常互换，但也有区别:1.包容性增长既强调经济增长的速度也强调经济增长的方式。经济增长的速度对贫困的实质减少无疑是重要的，但长期可持续的经济增长必须是基础广泛且包容这个国家最大多数劳动力人口的增长;2.包容性增长是以投资和增加生产型就业机会为导向，加快经济增长速度和扩大经济规模的增长，它更倾向于通过增加生产型就业机会而不是直接的收入分配来实现就业型的经济增长;3.包容性增长应使人们平等、广泛地参与经济增长过程并从中受益，因此机会平等对包容性增长非常重要。

2010年9月16日，胡锦涛主席在第五届亚太经合组织(APEC)人力资源开发部长级会议开幕式致辞中，提到了“包容性增长(inclusivegrowth)”这一引人注目的关键词，他在致辞中强调，实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题，为实现经济长远发展奠定坚实社会基础，是各国需要共同研究和着力解决的重大课题。

作为发展经济学的一个新概念，不同学者对包容性增长有不同的诠释，多数学者认为利益共享是包容性增长的核心价值观，强调在共享过程中所有人的机会均等，在共享的同时也需要社会成员都能为经济增长做出贡献;基于对贫困人群的关注，有学者提出包容性增长的重点是贫困人群的情况改善;还有学者将包容性增长与就业联系在一起，认为包容性增长应当促进穷人充分就业，并使穷人的就业报酬增长速度高于富人的资本报酬增长速度。

尽管学者们的研究角度各有不同，关注的对象也各有侧重，但综合来看，他们均认同包容性增长是对经济增长和社会发展状态的一种描述，并且这种状态至少需要满足三个基本条件，一是可持续的经济增长，二是对所有社会成员的包容，三是平等的机会利用，这三者相互关联、相辅相成。经济增长不一定会带来所有社会成员收入的增加，其结果可能是富者愈富、穷者愈穷。

基本社会保障作为基本公共服务的重要组成部分，其主要职责是为人们的养老、医疗、失业、工伤、生育以及最低生活保障提供基础层面的制度性安排，通常分为社会保险和社会救助两大系统。基本社会保障均等化是指所有国民不分背景或所处环境，均可享受基本相同的社会保障权利。包容性增长概念的提出，使得基本社会保障均等化的建设摆在了非常重要的位置上。

基本社会保障均等化是实现包容性增长的重要公共政策手段:

首先，包容性增长的前提条件是保持经济的持续增长。经济持续增长需要稳定的劳动力供给，一个均等化的基本社会保障体系可以使得劳动者在城乡之间和不同地区之间获得大致相等的保障性制度性安排，从而促进劳动力的充足供给和自由流动，有助于生产率的提高。

其次，包容式增长强调增长过程中的机会平等。基本社会保障均等化作为重要的公共政策手段，在促进机会平等上的主要作用体现在二次分配上。在二次分配过程中，通过推进基本社会保障均等化，可以借助个人社会保障账户的划拨比例、社会保障统筹基金的征缴和支付比例、各级政府对社会保障的财政补助力度等多种政策杠杆，直接缩小城乡、地区和不同人群之间的收入差距，缓解在初次分配中可能存在的机会不平等问题，提高经济增长和社会发展的“包容度”。

此外，基本社会保障均等化程度也是衡量包容性增长的重要指标。基本社会保障均等化的首要任务是扩大覆盖面，使公民在遭遇生存威胁时有平等的机会获得货币补助和相关服务，安全度过困难期，并有能力寻求新的发展机会，这是包容性增长的直接体现。基本社会保障均等化程度应当涵盖以下两类指标，第一是不同区域，不同发展水平的公民是否有同样的机会享有基本社会保障;第二是政府在提供基本社会保障的过程中，公民是否都有相同的选择权利。

2.建立城乡衔接的社会福利保障制度是实现农民权利的重要途径

现代社会保障制度是工业化和市场经济的产物，也是人类文明进步的结晶。从社会保障的历程尤其是国际社会普遍遵守的国际人权宪章来看，农民并不被排除在社会保障的体系之外。从我国的宪法精神和宪法规定来看，同样如此。中国是一个农业人口占绝大比例的农民大国，中国农民的苦难是最深重的。中国共产党虽然诞生于城市，但却扎根于农村，最终通过领导农民革命建立了人民当家做主的社会主义新中国。无论是革命年代还是执政时期，中国共产党从不讳言对包括农民在内的人权的尊重和保障。在革命战争年代，中国共产党就举起了“争人权”的旗帜;成为执政党后，中国共产党领导和颁布了以人民主权为原则的社会主义新宪法。《中华人民共和国宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疫病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”在这里，中华人民共和国公民肯定包括农民在内。1997年中国共产党十五大正式提出“尊重和保障人权”，1997年10月27日中国政府签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，2001年2月28日九届全国人大常委会第20次会议批准了该公约，2001年7月该公约开始在我国生效。2004年3月4日十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”以及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”人权和社会保障入宪，是我国政治文明建设史上新的里程碑。

社会保障权是公民的一项基本权利。农民作为共和国公民，理所当然享有社会保障的权利。而建立包括农民在内的全国统一的社会保障制度之所以成为学界讨论的一个话题，实在是城乡分割的二元社会结构长期作用的结果。由于历史的原因，中国社会保障制度是一种城乡分离的二元社会保障模式。

新中国成立以来，中国社会保障制度有其自身的特殊性，这种特殊性表现在两个方面:一是以城乡分离的二元户籍制度为依托，建立了世界上独特的二元社会保障制度，农民基本上被排除在国家社会保障制度之外;二是在城镇，国家对机关事业单位、国有企业职工实行苏联式的国家保险制度。改革开放以来，我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，被户籍制度长期束缚的农民大量涌入城市谋求职业。这样，实践大大发展了，而传统的社会保障制度却并无多大改变，新的适应社会主义市场经济需要的现代社会保障制度尚未建立起来，实践发展与制度滞后的矛盾相当突出，从而孳生了诸如农民工问题、城市化问题、“三农”问题等一系列社会问题。二元社会保障模式是中国社会保障的根本特征。

中国农民几千年来靠家庭保障和自我保障，没有社会养老保险。城市居民退休后可以领取养老金，农民则只有靠自己和儿女养老。“养儿防老”的观念并不是中国农民愚昧落后的表现，而是农民缺乏社会养老保险制度的现实选择。

社会保障权是每一个公民应当享有的基本权利，农民和进城务工的农民工都应当平等地享有社会保障权，这是我国宪法的明文规定，也是国际社会普遍确认的人权原则。社会保障权属于经济、社会和文化权利界定的范畴，它的实现需要国家的积极行为，因而被称之为积极的权利。在社会转型时期，政府在为公民提供社会保障上不应“缺位”，应担当起作为社会保障主体的公共职责。

在学术理论界，关于农村社会保障则存在诸多的认识误区，有的认为农民有土地保障而不必搞社会保障;有的强调农村人口众多、国家财力不够;有的过分突出福利国家的“福利病”而反对建立全民福利制度，等等。针对这些阻碍我国社会保障制度建立健全的种种传统思维和习惯偏见，有的学者对此作了分析和澄清。

在全面建设小康社会中，我们必须改变那种忽视社会公正的发展思路。政府是全民政府，既要为市民造福，也要为农民提供福利。城乡分离的二元社会结构，扭曲了政府职能，形成了重城市轻农村、重市民轻农民的不正常现象。那种以只计算城镇失业人口而忽视农村失业人口所得出的失业率和以把绝大部分农村人口排除在外的社会保障成果作为政绩炫耀，对农民来说是不公正的。正确的做法，正如十六届三中全会提出的那样，要坚持以人为本，树立全面协调可持续的科学发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，促进经济社会和人的全面发展。这对执政能力建设提出了历史性的新要求。

3.社会保障是国家实现社会公平的重要方面

社会保障是国家实现社会公平的一种必要手段和重要方面，是一个国家社会文明和进步的标志，也是衡量执政能力的重要尺度。2004年9月在北京召开的第28届国际社会保障协会全球大会的主旨是“社会保障:确保社会公平”。大会深切关注“世界上多数人在年老、残疾、死亡、疾病、工伤事故和失业等方面没有任何正规社会保障的保护”，大会认为“为了减少贫困和实现社会融合，必须将社会保障的覆盖面扩大到那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体”，应“让更多的人享有保障”。

希望国际社会保障协会全球大会的《北京宣言》能成为亿万中国农民和农民工享有社会保障的福音。使中国农民享有现代社会保障，是全面建设小康社会的重要目标，是中国特色社会主义优越性的重要体现，是实现社会公正的重要途径，是构建和谐社会的重要内容，也是检验执政能力的重要标志。“我深深地期待着:在同一蓝天之下的同胞和公民，能够有着同样的尊严和基本权利，能够有着同样的发展机会;对社会做出了不同贡献的社会成员也都能够得到相应的、应有的回报;‘结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况’(恩格斯语)，使富裕群众利益的增进同弱势群体生活状况的改善之间能够实现同步化;中国不但能够成为一个发达的社会，同时也能够成为一个公正的社会。”

(三)城乡社会保障衔接的思路与对策

1.城乡社会保障衔接的思路

(1)实施益贫式保障政策，使贫困人群获得高于社会平均水平的收入增长

包容性增长应当致力于贫困人群的减少，使贫困人群的收入增长高于社会平均收入的增长。在推进基本社会保障均等化过程中，借助合适的益贫式保障政策，可使贫困人群在国民收入二次分配中获得高于社会平均水平的收入增长。益贫式保障首先应发挥社会救助的基础作用，可以采用定向性的现金救助、实物救助和服务救助等多种社会救助形式，还应当将社会救助与社会保险两大系统衔接起来，此外，中央和各级政府也可考虑通过专项转移支付实现对贫困地区和贫困人群的政策倾斜，确保不同的地方政府都具备必要的财政能力落实益贫式保障政策。

(2)把握基本社会保障的普惠性与适度性，实现长远的包容性增长

实现基本社会保障的普惠性就是要借助公共财政补助等措施，做到“应保则尽保”。对一些特殊群体，如农民工、失地农民等，要通过完善转移接续制度、简化异地就医报销手续等措施，做好农村与城镇基本社会保障系统的衔接工作。对于有永久迁移意愿和能力的农民工，应赋予他们选择和参加城镇基本社会保障服务的权利，同时还应注意把握基本社会保障标准的适度性。过度的社会保障会引发对劳动者的负面激励和道德风险问题，最终损害包容性增长目标的实现。把握适度性的原则就是要尊重市场机制，合理确定基本社会保障的筹资比例和保障水平，同时还要明确政府、集体(企业)和个人三方的责任限度。

(3)基于就业与社会保障的替代平衡，协调国民收入的初次与二次分配

通过适宜的制度安排，维持就业与社会保障的替代平衡，有利于协调国民收入的初次分配和二次分配。对于大部分劳动力群体，要着眼于通过经济增长为他们创造更多更好的就业机会，提升他们的收入水平，并辅以适度的社会保险为他们提供制度性的安全保障;对于有劳动能力的贫困人群，在提供益贫式保障措施的同时，也要综合利用小额信贷、非正规就业和以工代赈等方式，帮助他们早日脱贫，缩小收入差距。

(4)推进城乡统筹与缩小地区差异并举，为包容性增长提供稳定的安全网

要提高基本社会保障制度的抗风险能力，就必须大力推进城乡统筹，实现城乡基本社会保障制度的接续与并轨，同时打破各统筹地区政策不统一造成的制度壁垒，整合在行政上分立的社保经办管理机构，通过统收统支或者调剂金等模式对社保基金统一管理，逐步提高统筹层次，缩小地区差异，最终实现基本社会保障制度框架在较高统筹层次上的基本统一。

2.城乡社会保障衔接的对策

(1)逐步缩小城乡社会保障水平差距

坚持城乡一体化的政策导向，改变重城市轻农村的社会保障政策，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。一方面，逐步削减政府在城镇的福利开支，取消或降低城镇居民的福利补贴，如食品补贴、交通水电补贴、住房补贴等。同时，按照权利与义务对等的原则，完善城镇社会保障制度。另一方面，改变长期以来实行的重城轻乡的政策，加大对农村社会保障的投入力度，提高农村已有的社会保障水平。以前政府采取的“挖农补工”的政策，以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润，应适当返回给农村和农民，依此资金作为建立农村保障机制的基金，实行pat业反哺农业。另一方面，国家应当在政策、资金上向农村、农民倾斜，加大对农村基础设施、农村基础教育的投入力度，以加快农村经济的发展，为社会保障的建立奠定经济基础。

(2)稳定农村社会养老保险的基本政策

坚持“国家政策引导，农民自我保障为主，集体补助为辅”的保障原则。我国现时正处于大规模的经济建设阶段，资金短缺是阻碍我国更大发展的一个难题，同时，我国又是一个农业人口占绝对多数的发展中国家，经济基础薄弱，城乡差别巨大，因此不可能像西方发达国家那样，为农民提供全面的、高标准的社会保障待遇，我们认为，我国农村社会保障制度应从农村实际出发。我国农村社会养老保险方案的基本思想是:坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策从总体上看是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。

(3)建立多层次的农村社会保障体系

我国农村发展极不平衡，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。我们认为，应建立以我国法定基本社会保障为主体、乡村集体保障和家庭储蓄保障等并存的多层次社会保障体系。

扩大农村社会保障的覆盖面。基本社会保障不分所有制和劳动力从事产业活动的性质，不论是在城镇务工经商还是在乡村集体企业、国有企业、城镇集体企业、私营企业、三资企业从事非农产业活动，还是在本乡、本村从事农业生产活动，均须参加。其资金来源按照部分积累的原则，由国家政策引导、集体补助、个人缴费为主。基本社会保障基金先由县级起步，逐步过渡到省级统筹，待条件成熟后再实行全国统筹，最后实现城乡社会保障一体化的飞跃。

(4)确立农村社会保障的法律地位

农村社会保障制度必须以法律的形式出现，而不能以政策的形式出现，因为法律所具有的强制性，对于农民按期缴纳社会保险的保险费以及国家在一定的条件下为农民提供社会保险都有很强的约束性。通过立法的形式建立、健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保障工作的通行做法。经过多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。2010年10月颁布的《社会保险法》等有关法律，将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，把广大农民排斥在外，而是必须从法律上确认农村社会保障在农村经济和社会发展中的地位和作用，明确社会转型期农村社会保障的性质、对象、内容和标准。规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务，是我国改革农村社会保障制度、建立健全保障体系、维护农村社会稳定的当务之急。

(5)建立个人账户，确保基金的保值增值

建立个人账户，按个人账户储蓄积累的总额确定保障基金的发放标准，是建立农村社会保障制度的核心问题。建立个人账户是我国社会保障改革的方向和世界社会保障改革的潮流。其特点主要是个人享受的社会保障基金，主要依靠自己的劳动积累，在设立个人账户的同时，辅之以社会统筹基金，承担起社会救济的功能。因此，做好社会统筹和个人账户相结合的工作，不断推进农村社会保障制度向更深层次的发展。为了实现基金的安全和保值增值，从我国的实际情况来看可以委托国家进行社会保障的管理。

(6)建立有权威的农村社会保障管理机构

主要体现在设立专门的机构和工作人员从事农村社会保障工作，包括受保人资格的审查、保险费标准的确定、调整和征收、提供社会保障待遇以及为农民提供社会保障咨询等。同时，设立专门的监督机构，对农村社会保障的各项工作进行监督，尤其是对保险基金的管理和营运进行严格的监督。

(7)积极开拓农民社会保险的筹资渠道

农村社会保障制度的核心是社会保险。农民的社会保险主要是依靠农民的自我积累，也是农村社会保障制度的最薄弱环节，因为它要求农民自己也出一部分资金，才能像城镇居民一样享受社会保障。由于近年来农民收入的持续下降，再加上思想上有种种顾虑，因此农民对参与社会保险缺乏积极性和主动性，这会在很大程度上制约农村社会保险事业的发展。为了提高农民参加社会保险的积极性，可以放松对农村土地流转的限制，有效推进我国农村土地制度的改革，提高土地的保障功能。土地既可成为农民获得社会保障的重要手段，也是重要的农业生产资料。在长期稳定土地承包关系的基础上，高度重视尊重农民的土地承包权和经营自主权，尊重农户在土地转让中的主体地位，促进土地流转和土地资本化。可在科学测算、加强试点的基础上，将农民的土地转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的社会保障基金。