社会保险的覆盖面

当前我国社会保险最大的问题是覆盖率低。这里先计算社会保险的覆盖面。尽管近年来谈养老保险覆盖面问题的文章很多，但是真正对养老保险覆盖面进行测量的尝试却很少。张光和杨晶晶曾采用如下方法对养老保险覆盖面进行过测算。他们的计算公式是：覆盖面＝（参保人数/应保人数）×100%。《中国劳动统计年鉴》和《中国统计年鉴》给出了各省历年参保人员的现成数据，应保人数是根据国务院有关文件规定，利用两个年鉴提供的数据计算得出的。劳动和社会保障部1999年发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定：“基本养老保险费的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。”该条例还授权省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险体系。为此，各省应保人数的计算公式是：应保人数＝　城镇就业人员－党政机关社会团体就业人员＋城镇退休人员－党政机关社会团体退休人员＋城镇失业人员。这个公式把事业单位就业和退休人员都包括在应保人员范畴之内，比劳动部的养老保险费征缴范围包括“实行企业化管理的事业单位及其职工”的规定宽泛。这样做主要是基于两个考虑。一是数据的限制，没有任何统计数据把实行和不实行企业化管理的事业单位及其员工分开来加以报告；二是企业化管理、养老保险的社会化，乃是我国事业单位改革的基本方向之一^[7]。

本书在计算我国城镇养老保险的覆盖率时也采用张光和杨晶晶的计算公式。但根据本研究需要应保人数的计算公式里不包括退休人员，即应保人数的计算公式是：应保人数＝城镇就业人员人数－党政机关社会团体就业人数＋城镇登记失业人数。之所以不将退休人员加入进行计算主要是因为《中国统计年鉴》上并没有城镇退休人员和党政机关社会团体退休人员相关数字，如果采用其他统计资料上的相关统计数字可能会因为统计口径的差异而造成计算结果的误差太大。根据《2008中国统计年鉴》提供的数字，2007年我国城镇应保人数和覆盖面的具体计算过程如下：再根据中国统计年鉴公布的参保人数（仅指参保在职职工人数，不包括参保退休职工），可以计算出2006年我国城镇养老保险的覆盖面，即：

应保人数＝29350－1　291.2＋830＝28　888.8（万人）

覆盖面＝参保人数/应保人数＝15183.2/28　888.8＝52.56%

这个计算结果与前面提到的其他人的研究结果基本吻合。但有两点需要注意：（1）由于应保人数（即分母）只考虑了城镇登记失业人数，而不是所有城镇失业人数，因此52.56%的覆盖面是被高估的数字。（2）因为计算过程中的应保人数（即分母）包含了事业单位就业人员，而事业单位的就业人员大部分都有退休保障的，因此52.56%的覆盖面是一个被低估的数字。将两种情况对覆盖面的影响进行综合考虑，笔者认为52.56%的覆盖面是一个被低估的数字，实际的基本养老保险覆盖面应该高于这个数字，笔者认为50%到60%之间应该是一个合理的数字。根据这样的计算方法可以得出我国其他社会保险的覆盖率。见下表：

表5-3　2007年五大社会保险参保人数和覆盖面

资料来源：《中国统计年鉴》（2008年电子版），根据表4-1、表4-7和表22-38、表22-42、表22-41、表22-43、表22-44整理计算而成。

根据表5-3可以对我国社会保险的覆盖面情况进行分析。首先，我国城镇基本养老保险覆盖城镇劳动者的50%到60%的判断也可以从近年来的相关研究得到印证。有研究认为，2003年我国养老保险制度覆盖了1.11亿城镇职工（覆盖的人数占城乡职工总数的68%，即覆盖率已经达到68%）和3330万退休人员^[8]。Heller，Peter S则认为，相对于亚洲其他国家，中国的养老金系统目前还处在一个很强的变动状态。在城市地区，政府开始“三支柱制度”模式代替原先由政府和企业负责的碎片化的养老金制度。“三支柱模式”的第一支柱是强制性待遇确定制度（DB/PAYGO），第二支柱是强制性缴费确定制度（DC），第三支柱是志愿性个人储蓄。但是他认为新的制度（DC）覆盖率不到城市劳动者的一半^[9]。Estoban Calvo指出，中国和拉美国家一样有大量的人口没有被养老金制度覆盖。2004年，我国农村地区的劳动者只有大约11%的农村地区劳动者有制度性养老金。在城市地区，养老金覆盖率已经上升到了劳动者的55%^[10]。这些研究结果表明，中国社会养老保险仅仅覆盖城镇劳动者50%到60%应该说是我国政府不断努力扩大覆盖面的结果，但较之发达国家还有很大的差距，特别是大量农民工和非正规就业劳动者没有被覆盖可以说对于预防城镇相对贫困非常不利。

其次是城镇职工基本医疗保险。近年来，政府充分认识到医疗体制改革对人民群众医疗保障造成的负面影响，开始通过各种努力来提高医疗保险的覆盖面。那么目前我国医疗保险的覆盖面有多大呢？如果我们仍将城镇在职劳动者及失业者作为应保对象的话，从表5-3可以看出我国2007年城镇职工医疗保险的覆盖面为46.45%。由于应保人数包含了事业单位，因此46.45%的覆盖面同样是一个低估的数字，实际情况应该更好一些。值得注意的是，随着2008年和2009年政府在医疗卫生体制改革的力度加大，因此相信医疗保险的覆盖面会在短期内有显著提高。尽管如此，当前医疗社会保险的覆盖面仍然有限，扩面任务仍然十分艰巨。

第三是失业保险。在计划经济时代，完全就业被认为是社会主义优越性的重要表现，因此在那个时代政府并不承认失业现象的存在，也没有失业保险。但这并不意味着当时城镇没有失业现象，只是在当时的就业政策下失业率较低而已。在1979年，中国的失业率是5.8%。此后失业率上升的原因是大量“文化大革命”期间被送到农村劳动的城市青年返城找工作。但通过种种创造工作的努力，失业率到1985年下降到1.8%。此后失业率又重新上升，到1991年达到2.3%。1990年代中期，随着城镇企业下岗职工的大量出现，失业率迅速上升。为了应对不断升级的失业问题，1986年政府颁布了失业保险方案。到1992年，7100万就业人员参加了失业保险，相当于当时就业人口的50%。但当时参加失业保险仅限于国有企业员工，而国有企业就业人数占总就业人数的74%^[11]。经过10多年的发展，失业保险的人数和覆盖面也不断上升。从表5-3可以看出，到2007年失业保险的参保人数达到了11　644.6万人，至少超过城镇就业人口的40.31%。尽管如此，考虑到我国当前庞大的就业人口基数，我国失业保险制度覆盖面仍然过窄。

第四是工伤保险。工伤保险的覆盖面问题对于相对贫困者来说更加紧迫，因为大量相对贫困者在非正规部门就业，他们中的很多人在危险、有毒有害的岗位上工作，工伤事故的发生率相对其他群体来说要高得多。从表5-3看出，2007年我国工伤保险覆盖了42.14%的城镇在职劳动者。由于计算口径不同，其他研究估计一般要比这个数字高一些。例如李志明等人认为，2000年、2001年和2002年全国参加工伤保险的职工占职工总人数的比例分别为38.6%、40.3% 和41.7%^[12]。虽然工伤保险的覆盖人数呈逐年上升之势，但离实现工伤保险对在职劳动者全覆盖的目标还有很大的差距。此外，工伤保险的参保者主要集中在国有企业，而安全生产相对薄弱的中小型企业，特别是集体企业、民营企业覆盖率反而很低，一些私营企业、乡镇企业甚至与职工、雇工订立“生死合同”的现象也屡禁不止。

从上面对覆盖面的讨论中可以看出，我国社会保险离“广覆盖”的目标还有很大的差距。而且目前参加社会保险的人群主要是正规部门的职工，非正规部门的劳动者参保率仍然很低。尽管五大社会保险的覆盖人数每年都在上升，但多数社会保险的覆盖面仍然不到一半。特别是大量非正规就业人员以及进城务工经商的农村劳动力没有参加社会保险，而这些没有社会保险的人是城镇相对贫困人口的主要来源。因此从覆盖面来看，我国社会保险制度的建设需要走的路还很长。