党的十六大以来，在党中央、国务院提出的“科学发展观”和“构建社会主义和谐社会”的理论指导下，我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体，互为支撑，构成全面建设小康社会和有中国特色的社会主义的新格局，表明我国的社会主义现代化建设已从经济优先发展战略进入全面、协调和可持续发展战略的新阶段。适应这一转变的需要，必须把建立高效、覆盖全社会的公共服务事业体系提上重要日程。
一、实现农村经济、社会和文化的全面发展需要大幅度提高农村的公共服务
作为全球最大的发展中国家，城乡之间客观存在的“二元结构”是我国的基本国情。因此，我国的现代化在本质上是一个在经济发展的基础上，通过建立包括农村公共服务事业在内的覆盖全社会的公共服务事业体系，最终消除城乡“二元结构”的巨大鸿沟，实现城乡经济、社会发展一体化的过程。
目前，我国城乡发展不平衡，农村科教文卫等方面的公共服务设施落后，成为影响和制约农村发展的重要因素。从资金投入来说，改革开放以来，国家公共投资的主要对象是城市，对农村投入严重偏低。以公共文化建设为例，据广电总局提供的情况，目前城市广播电视人口覆盖率已达100%，可以看到30套以上的电视节目，而农村的广播电视覆盖率分别为93．4%和94．3%，还有约五千万人听不到广播，看不到电视。70%以上的农村人口只能通过无线方式接收五套左右信号较差的广播电视节目，针对农村的专业频率、频道更是少之又少。另据文化部提供的数据，2003年，在全国文化事业费中，城市占71．9%，农村只占28．1%，而农村人口有8亿多，城市则不到5亿，但是农村的文化事业费只占城市的40%左右。2002年，全国2860个县中，还有49个县没有文化馆，562个县有馆无舍，占全国总数的21%。全国121个县没有图书馆，215个县有馆无舍，占全国县区总数的12%。全国38240个农村乡镇中，还有3650个没有文化站，占10%。许多乡镇已建文化馆由于年久失修，无法开展活动，有的则有站无舍，名存实亡。由于农村公共文化服务落后，导致中西部一些农村地区出现了文化的“荒漠化”现象，甚至在一些地区出现了“黄、赌、毒”严重泛滥的问题，严重影响和制约着农村经济、社会和文化的全面发展。
经过20多年的改革开放，我国绝大多数私人消费品已处于供过于求的结构性过剩状态，然而，包括公共文化服务在内的整个公共产品“短缺”的状态仍未从根本上得到扭转。1998年以来，面对亚洲金融危机后国内需求不足的情况，党中央、国务院决定实行积极的财政政策和稳健的货币政策，在交通、能源、通信、水利等公共服务“硬件”方面投入了大量资金，致使基础设施落后的状况已有明显改观。但对科教文卫和社保等公共服务“软件”方面，尤其是对农村公共服务“软件”的投资则严重不足，以致广大农村地区包括公共文化服务在内的公共产品“短缺”的问题仍十分突出。为此，必须按照党的十六届三中全会提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府改革目标，不失时机地把对国民经济尤其是对农村的“软投入”提上日程，以国家财政投资为主渠道，综合运用多种投融资工具，逐步建立覆盖全社会的公共服务体系。当前，首先要大幅度增加农村的公共投资，把包括公共文化在内的农村公共服务设施的投资作为重点，尽快改变农村公共服务体系严重落后的状态，推动农村经济、社会和文化的全面发展，逐步消除城乡“二元结构”的鸿沟，为实现城乡经济、社会一体化和全面建设小康社会的战略目标奠定坚实的基础。
二、提高广播电视对农服务水平需要深化广电体制改革，按照分类指导的原则，科学界定对农节目的准公共文化产品性质
大幅度提高对农村的软投入，广播电视是其中的一个重要方面。广播电视是随着现代无线传播技术和数字化技术而发展起来的新兴传媒行业，它在信息传播方面所具有的远距离、高覆盖、速度快的特点，无疑比纸质媒介有更大的优势。在我国，广播电视作为一个新兴的传媒行业，无论是在宣传党和国家的方针政策方面，还是在满足城乡居民的文化消费需求方面都发挥着极为重要的作用，因而一直得到党和政府以及社会各界的高度重视。改革开放以来，国家财政对广播电视给予了巨大的资金投入和多方面的优惠政策扶持，促使我国广播电视的基础设施建设和技术水平得到了跨越式的发展，初步形成覆盖全国的广电传输网络和节目制作体系。然而，由于长期以来以国有资本为单一投资主体，以行政性手段配置资源和要素，管办不分、政企不分、政事不分、条块分割为特征的传统文化体制的影响，我国广播电视行业所蕴含的巨大潜力还远远没有释放出来。目前，依据党的十六大提出的文化体制改革的精神，广播电视行业按照“制播分离”的原则，实行经营性业务与公益性业务分离。在这一过程中，不仅要在节目制作等经营性业务领域放开投资准入门槛，通过引入社会资本加快传媒产业发展，也要在对公益性领域的公共频率、公共频道进行科学定位的基础上，加大国家财政和各方面的投入，转换运营机制，提高公共服务的质量和数量。这既是落实“科学发展观”和“构建和谐社会”的基本要求，也是深化文化体制改革、加快文化建设步伐、满足城乡居民日益增长的文化消费需求的迫切需要。
在广大农村地区，目前现代化的信息传播手段主要还是靠广播电视。那么，对农广播电视的情况怎么样呢？总体来看，节目总量偏少，而且这些年对农节目有弱化的趋势。以电视为例，目前全国性的频道有50多个，还有2000多个区域性和专业化的频道，其中，对农节目频道寥寥无几。这和我国农村人口占这么大的比例、“三农”问题作为全党全国工作重中之重的地位是很不相称的。这里，除了思想认识方面对“三农”重视不够和长期以来广电事业体制、机制不活等原因外，更重要的是近年来在广播电视改革过程中，对经营性产品和公共产品缺乏科学的界定和分类，存在过度市场化的问题。
近几年来，按照“事业体制、企业化运营”和“制播分离”的原则，我们对广播电视的频率、频道与节目属性进行了纵向分类，在把频率、频道作为公共资源由国家进行垄断性经营的前提下，对节目资源实行市场化、社会化的定位和开发，这无疑是正确的。然而，由于尚未对频率、频道的所有权和使用权实行分离，因而，在“管办不分”、频率和频道的所有权与使用权合一，以及财政“差额拨款”的体制下，对频率、频道的栏目性质就缺乏进一步科学界定和分类的动力，因而，追求利益最大化就成为电台、电视台难以避免的行为准则。2004年是广播电视的“产业年”，在大力发展文化产业的指导思想下，形成了利用国家频率、频道资源进行创收的高潮，由于没有进行科学的分类，其结果必然导致公共频道的弱化。因为公共频道的投入成本高，创收能力弱，市场收益难以弥补其成本支出，在考核评比中，如果用“创收”一把尺子衡量，公共频道肯定要败下阵来。这是很多地方对农节目之所以弱化的根本原因。
按照公共经济学的理论，公共产品是区别于私人产品的集体消费品。其基本特征为：一是非竞争性，即一个使用者对某一商品或服务的消费不会减少该商品或服务对全社会的供给；二是非排他性，即任何人都无法阻止一个用户对该商品或服务的消费。具有上述两个特点的公共产品属于纯公共产品，其典型例证是经济学家经常用来举证的“国防”和“灯塔”。然而，在现实生活中，同时兼有这两个特点的纯公共产品并不多，更为普遍的是介于公共产品和私人产品之间的混合产品，或称之为准公共产品。准公共产品又可进一步细分为俱乐部产品和公共资源。前者是指具有公共产品的非竞争性，但在技术手段上可以实现排他性消费的产品和服务，如桥梁、公园、有线电视等；后者是指在消费上具有私人产品的竞争性，但在技术手段上却难以实现排他性消费的产品和服务，如公共草原等。
然而，文化产品毕竟与物质产品有所不同。无论是公共文化产品还是一般文化产品都负载了“非物质性”的意义内容，这种意义内容由于具有人类精神消费的价值诉求、教化理想和审美态度，因而超出了一般物质产品消费的意义，从而对消费者个人产生持久的延伸性影响或消费者群体的扩大性影响。消费任何一件文化产品，都是自觉不自觉地对其中所包含的价值诉求、教化理想和审美态度的接受。文化产品的这种特点使之具有或多或少的“公共性”。如果把一些文化产品所特有的“意识形态”属性也归结为意义内容的“公共性”，那么，文化产品意义内容的“公共性”从低到高（1～100），可以有无数个结点。因此，可以结合公共经济学的分析框架，依据文化产品意义内容“公共性”的高低、强弱，划分公共文化产品和私人文化产品、纯公共文化产品和准公共文化产品的界限。
依据上述分析，我们认为，对农节目应当属于公共文化产品，是广播电视公共服务体系的一个组成部分。从公共文化产品的进一步分类来说，应当是属于准公共文化产品，而不是纯公共文化产品。所谓纯公共文化产品，是指其内容意义的“公共性”特别高，直接关系到社会稳定或国家文化信息安全的文化产品，如中央人民广播电台的新闻频率、对外频率，中央电视台的新闻频道、对外频道等。这类文化产品和服务由于其功能体现为国家意志，并具有消费的非竞争性和非排他性，市场无法提供，只能由政府投资提供。所谓准公共文化产品，是指其内容意义的“公共性”较高，但与国家文化信息安全不直接相关的文化产品。以广播电视对农节目而言，其内容意义的“公共性”较高，是指其服务对象——8亿农民目前还属于社会弱势群体，应当由政府进行扶持，而对农节目服务的质量和数量如何，不仅与农村经济、社会和文化的全面发展有关，而且与国家稳定直接相关。与此同时，这类文化产品虽然在消费上具有私人产品的竞争性，但在技术手段上却难以实现排他性消费的服务和收费，因此，必须由政府进行干预，并采取由政府和市场混合提供的模式来解决节目的生产和提供问题。
三、在市场经济条件下，广播电视对农节目的准公共产品性质决定了可以有多种形式的节目提供方式
国际经验表明，在市场经济条件下，除了极少数纯公共产品外，绝大多数公共产品和公共服务都是采取由政府和市场混合提供的方式。公共产品和公共服务主要由市场提供，存在着消费者“搭便车”的“市场失灵”问题，致使其供给不足；完全由政府提供，则又矫枉过正，不仅纳税人的税负和政府的财政负担过重，而且容易产生政府和公共服务部门效率低下的“政府失灵”问题，以及由于“寻租”而滋生的腐败问题。从西方经济史的发展历程看，自由主义和干预主义两大派别实际上在交替发挥作用的过程中，出现了相互吸收、逐步合流的趋势。无论是自由主义还是干预主义，都既不否认政府和公共部门的作用，也不否认市场机制配置资源的基础性作用，只不过其强调的侧重点不同而已。事实上，公共产品和公共服务因其“公共性”和“受益范围”而与一定的组织有关。任何公共产品和公共服务都不是独立存在的，而是同某一组织相联系的。公共产品是组织内部成员共享的产品，对内部成员具有“消费的非竞争性和非排他性”，而对于组织的外部成员则具有“消费的竞争性和排他性”。这种组织构成从极小（可以由两个人组成）到极大（由超国家的全球性组织），其间存在着各种规模。
因此，代表公共利益提供公共产品和公共服务的公共机构是一个多元的体制，政府并不是唯一合法的机构和单一的提供者。在公共服务领域引入市场机制，采取中央政府和地方政府，以及政府与非政府公共服务机构分权的形式竞争性地提供公共产品和公共服务，已成为目前国际上普遍的做法。
公共产品和公共服务也没有单一的生产者。特别要注意的是，不能将公共产品和公共服务的提供与生产相混淆，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以不是。公共产品和公共服务的提供是解决谁付费的问题，但是谁生产的问题还要通过公共政策的选择机制做出决策。政府和公共机构提供公共产品和公共服务，但不一定必须包揽生产事务，可以采取多种方式，如政策支持和税收优惠减免、政府采购、委托私营部门生产等方式，同时，还可以在不同公共机构之间展开竞争来降低成本，提高服务质量。因此，市场经济的发展使得公共产品和公共服务体制在具体的运营形式上有了更大的灵活性。
目前，国家广电总局已经确定2005年为广播电视行业的“对农服务年”。那么，按照对农节目的准公共文化产品定位，首先要加强政府干预和监管的力度。具体而言，就是政府主管部门要在制定工作规划的基础上，对各级广播电视部门和公共机构明确提出对农节目的数量和质量要求，并给予相应的配套政策支持。
其次，要大幅度增加国家财政的投入，运用多种投融资工具，推动农村广电传输网络建设和对农节目数量、质量的提高。目前，国家财政正在从建设型财政向公共型财政转型，财政收入连年大幅度增长，因而增加投入应该是可以做得到的。“三农”问题作为全党和全国工作的重中之重，国家财政增加这方面的公共投资，与国家公共财政的定位是完全吻合的。
再次，要深化广电体制改革，探索对农节目以政府为主、政府与市场混合提供的多种实现方式。作为准公共文化产品的广播电视对农节目，政府无疑应当通过财政直接投资的手段对之进行干预。除此之外，要实现政府与市场混合提供的多种方式，可以考虑的其他方式主要有：
一是产业政策扶持。包括税收减免政策、财政补贴政策等，积极支持社会各类广播电视节目制作机构发展对农节目。
二是政府采购。各级政府的广电部门委托专业机构，面向社会公开发布采购标书，采购符合政府要求的对农节目。
三是委托生产。政府广电主管部门和公共机构根据农村发展的需求，委托有资质、有信誉的广播电视节目制作机构生产政府规划指定的对农节目。
四是少数缺乏管理和制作能力的广电公共机构，可以采取政府或广电公共机构提出经营目标，并给予相应的财政补贴，把对农节目整体外包或栏目承包，以及从市场招聘栏目负责人等多种市场化的方式，以切实提高对农节目的数量和质量。
最后，要按照“分类指导”的原则，转换广播电视对农节目的管理体制和运营机制。依据准公共文化产品的定位，对于广播电视对农节目，政府或广电公共机构应当对其实行以社会效益为目标的考核办法，同时建立健全相应的岗位责任制和经营责任制度，从而通过制度建设，加快发展和完善广播电视对农节目的公共服务体系。
（本文是作者于2005年4月3日出席由《中国广播电视学刊》主办的“广播电视对农服务论坛”上发表的讲演稿，经修改补充后发表于该刊2005年第5期）
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