西部地区最低生活保障体系研究

曹　丽^[1]

最低生活保障体系是指国家和社会对社会成员的基本生存权利给予保障的各种社会制度所构成的有机体，在社会保障体系中处于基础性地位，是社会保障的最后一道安全网，具有承担救济托底、保障人民基本生活、促进社会稳定的功能。城乡居民最低生活保障制度是最低生活保障体系的核心，农村五保供养制度、灾民救助、住房救助、流浪乞讨人员救助、医疗救助、临时救助等都是最低生活保障体系的构成要素。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，是西部大开发民生保障与改善的重要内容。西部地区贫困面广人多，2012年国家扶贫开发重点县共有592个，其中西部地区375个，占全国的63.34%。^[2]2011年，我国的扶贫标准由年人均纯收入1274元调整到2300元。这一新标准的出台，使得全国贫困人口数量由2010年的2688万人扩大到了1.28亿人，西部地区贫困人口数量也大幅提升。如何保证西部贫困居民的基本生活是社会保障体系建设的题中之意，也是保障西部人民生活水平上一个台阶的关键环节。正因如此，西部居民最低生活保障体系建设显得尤为重要。

一、西部居民最低生活保障体系建设现状与问题

(一)注重对个体的经济救助，忽视对个体的发展救助

经济匮乏是贫困最显著的表现，在那些收入不能维持基本生存的绝对贫困人口身上，生活的“捉襟见肘”更是让经济不足成为贫困的本质。因此，对这部分人的救助，最直接的方式就是给予经济补偿。以最低生活保障制度这项以保障低收入人口基本生存为宗旨的救助制度为例，我们可以看到，经济救助是政府的主要救助方法。以《城市居民最低生活保障条例》为例，该《条例》规定:“对持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活标准的，均可从当地政府获得基本生活物质帮助。”《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》也明文规定:“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”由此可见，最低生活保障制度是一项具有选择性的社会救助制度。其选择的标准(或者是救助者申请的标准)在于满足一定的经济贫困条件，其救助方式也多为货币援助。

把低收入者的生存需求转化为经济需求，进而给予一定数额货币的援助办法，在很大程度上简化了政府的救助负担，使低收入者能够获得快速、有效的生存救助。此后，围绕如何合理地制定科学的低保标准，政府和学者都进行了积极的探索，这些探索对于完善最低生活保障制度起着积极作用。但是，对经济的过分偏重，“培养”了部分低保对象的“等、靠、要”思想，对他们来说，每月或每季度的低保金，就像政府给他们发的固定工资一样，不管是否努力工作，这份收入都是始终存在的。同时，对经济的过分偏重也掩盖了贫困的积累效应，以及贫困所带来的权利剥夺，忽视“人是社会中的人”这一实际，衣、食、住、行是个体的基本生存需要，获得发展的能力、社会的尊重也是个体的生存需要。因此，低收入群体如何融合社会，获得发展能力是新时期最低生活保障体系建设不可回避的问题。

(二)最低生活保障体系地区之间、城乡之间差距较大

最低生活保障体系地区之间的差距，主要体现为东部地区和西部地区各种救助标准的差距。以最低生活保障制度的标准为例:2010年6月，东部地区城市低保救助标准，最高为上海市450元，最低为福建省214.44元，城市平均救助标准为318.33元;农村低保救助标准，最高为上海市300元，最低为河北省90.18元，农村平均救助标准为189.43元。西部地区城市低保救助标准，最高为西藏自治区305.75元，最低为贵州省172.45元，城市平均救助标准为217.75元;农村低保救助标准，最高为内蒙古自治区143.88元，最低为西藏自治区64.16元，农村平均救助标准为88.93元。东部地区和西部地区城市平均低保救助标准相差100.58元，农村平均低保救助标准相差100.50元(见表1)。由此可见，无论在城市还是农村，西部与东部地区的最低生活保障标准都存在较大差距。

以户籍制度为标志的城乡二元制度是我国经济、社会的显著特征。长期以来，我国实行的城乡分割二元政策，造成了城乡在经济发展、公共服务等方面的巨大差距。在西部最低生活保障体系建设方面，我们也看到了社会保障政策偏向所带来的城乡差距。在中国，城市居民享有的社会保障大于农村居民已经成为不争的事实。改革开放以前，城市已经建立起了一套较为全面的涵盖养老、医疗、工伤、生育、失业等方面的保障体系，而农村仅仅建立了五保户、灾害救助等低水平、低层次的保障制度。虽然政府在近年大力发展农村社会保障事业，建立和完善了包括农村养老保障、新型农村合作医疗、农村最低生活保障等在内的多项社会保障制度，但是就目前的实际情况来说，农村和城市居民享有的保障水平还存在较大差距。

表1　2010年6月各地低保救助标准表^[3]

作为维护社会稳定的最低生活保障体系建设，理应做到东西一体化、城乡一体化，以使全体公民共享经济发展成果。因此，西部地区最低生活保障体系建设应该以消除国民保障体系不平等为特色。

(三)最低生活保障体系与其他扶贫政策没有做到有效衔接

任何一项社会政策的实施，都需要置于一定的社会文化情境中，与该社会文化的其他情境因素相融合，才能使政策目标得以实现。西部地区最低生活保障体系各项政策的贯彻，也需要与其他政策相融合。自2000年我国实行西部大开发战略以来，国家对西部地区的资金投入、政策优惠、扶贫开发等推动了西部地区的经济发展。然而，西部地区在最低生活保障体系政策方面没有抓住这一机遇，与其他扶贫政策相融合，促使西部地区人民特别是低收入群体生活水平上一个大台阶。如前所述，城乡居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、灾民救助、住房救助、流浪乞讨人员救助、医疗救助、临时救助等都强调对困难群体的经济援助，忽视了对其生存能力的开发，因此大部分受助者在领取保障金后，仍然过着与原来一样的生活。而且，虽然没有全国接受最低生活保障救济的低收入者情况的统计资料，但笔者在走访农村低保家庭时发现:大部分受助者或是因年老、长年患病，或是因残疾而身体素质较差，劳动能力缺乏。

目前，我国实行扶贫政策，在个体层次扶贫对象的选择上以具备劳动能力的人口为主体。各项专项扶贫制度，如整村推进、以工代赈、产业扶贫着重于贫困地区整体。通过对比两项制度我们发现，最低生活保障政策与扶贫政策没有做到有效链接。最低生活保障政策对有劳动能力的受助者没有加强劳动能力培养，使其没能抓住扶贫政策，实现个体脱贫;对没有劳动能力或者劳动能力较弱的受助者没有开发其发展潜能。两项政策的断裂，无论是对最低生活保障体系建设的完善，还是实现贫困者的脱贫都起着较大阻碍作用。因此，西部地区最低生活保障建设特殊性在于要将居民的最低生活保障和脱贫有机结合，使贫困者的生活水平上一个大台阶。

(四)基层机构服务体系不完善

最低生活保障政策执行机构服务体系不完善，主要体现在基层工作者服务意识弱、专业性不强以及人力资源不足三个层面。

中国传统的对弱势群体的救济理念往往带有施恩的色彩，大部分基层工作者将政府的救助行为看作是对弱势群体的施恩行为，甚至是自己对弱势群体的施舍。加上“官本位”思想根深蒂固，基层工作者的服务角色定位相当淡薄，甚至将最低生活保障的分配内化为自己手中的权力资源。学者郭亮对某镇最低生活保障制度的实践研究发现:低保政策在村镇干部的各种变通下，在某种程度上成为基层政权的一种治理手段。在各种变通下，村庄的特困户成为利益的直接受损者，因为低保的补助已经大幅度缩水。^[4]笔者在2010对成都市某县养老保险实施情况调研时，也曾遇到过村干部将村民是否配合自己的工作作为他们是否能享有低保救助的衡量指标。

目前，大部分基层工作者没有经过基层服务的专业性训练，工作开展凭借经验与行政权力实施，造成国家救助政策与基层社会之间出现某种程度上的断裂，引起人们的不满。2012年笔者在对四川省某县农村低保制度实施情况调研时发现，在低保对象的资格审核上，工作人员仅凭申请者家里是否有电器、是否住楼房等主观经验来辨别其是否享有资格。由于操作上的随意性，当有村民抱怨“我比他还穷，为什么他还吃低保，我不能吃低保”时，工作人员不能够很好解释，以致丧失制度实施的公正性。

人力资源不足也是制约基层工作服务体系完善的重大因素。以四川省某镇分管城乡低保机构人员配置为例，该镇分管低保工作的专职人员只有1名，而全镇享受城镇最低生活保障制度的居民有300人，享受农村最低生活保障制度的居民有1400人，低保审核、档案建立、资料送递，如此巨大的工作量压在1人身上，其服务质量可想而知。

二、西部居民最低生活保障体系建设的重点

针对西部居民最低生活保障体系建设的现状，以社会质量理论为导向，完善最低生活保障政策是西部居民最低生活保障体系建设的重点所在。

社会质量理论是近年来在西方国家特别是欧洲流行起来的一种新的社会理论，即一种新的社会政策模式。社会质量指的是社会关系的提升和个人发展状况的改善。为达到可接受的社会质量水准，必须满足如下四个条件:第一，人们必须有机会获得社会经济保障，以保障生活水平和获得教育、收入、健康照顾、社会服务、环境、公共卫生与个人安全等方面资源的权利;第二，在劳动力市场等经济与社会制度中，人们必须体验社会融合或使其遭受的社会排斥最小化;第三，人们能够生活在以整合为特征的社区或者是社会中;第四，人们必须在一定程度上自主，并赋予一定权能，以便有能力参与社会化经济急剧变迁。^[5]以社会政策为导向，重点关注个体自我实现的环境、行动者在日常生活中的互动以及在更复杂的环境中进行沟通的能力和对社会干预的性质、策略、组织等。由此可见，社会质量理论注重行动者培养社会关系、加强社会凝聚、增强适应环境变化的能力。因此，该理论应成为西部地区最低生活保障体系建设的导向，其倡导的四个社会质量水准条件为西部地区最低生活保障体系建设提供了具体的经济与社会并重的建设模式。

(一)西部居民最低生活保障体系建设的经济维度重点

在经济维度上，维持低收入群体的基本生活仍然是西部居民最低生活保障体系建设的重点。因此，在救助金的设置上，不仅要考虑居民的食物支出，还应该考虑个体在医疗、住房、教育方面的需求;在资金投入上，应该偏重贫困地区、农村地区，以缩小目前东西部、城乡地区社会保障体系的差距，体现社会保障公平;在具体操作上，应该提高各项最低生活救助标准，扩展各项政策的救助范围，提升救助体系的实际救助能力。

(二)西部居民最低生活保障体系建设的社会维度重点

在社会维度上，最低生活保障体系建设，首先要增强低收入者的就业能力，因为就业是个体获得各种社会福利的最直接也是最重要的来源，是个体社会价值的重要体现方式。社会学家韦伯认为，工作是联系个体与社会的纽带，是个体融入社会的重要途径。因此，西部居民最低生活保障体系建设一定要将低收入者的就业能力的发掘与培养纳入其中。其次，最低生活保障体系建设要促使受助者融入社会，减少社会排斥，加强社会融合。社会排斥这一概念源于20世纪70年代的法国，强调个体与社会整体之间的断裂，主要关注社会弱势群体如何在劳动力市场以及社会保障体系中受到主流社会的排挤，而日益成为孤独、无援的群体，并且这种排挤如何通过社会的“再造”而累积与传递。^[6]再次，最低生活保障体系建设要注重行动者自助能力的提升，使其有能力应对社会经济的变迁。

三、西部居民最低生活保障体系建设的具体实现途径

(一)扩展基本生活需要的内涵

目前，民政部门在确立最低生活保障标准时常采用基本生活费支出法，即“低保标准=必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出”。其中，“必需食品消费支出”通过市场调查确定当地食品必需品消费清单，再根据中国营养学会推荐的能量摄入量、相应食物摄入量以及食物的市场价格计算得出;“非食品类生活必需品支出”根据调查数据确定维持基本生活所必需的衣物、水电、燃煤(燃气)、公共交通、日用品等消费清单，再测算出支出数额。而在新时期，基本生活需要的内涵应从衣、食、住、行扩展到医疗、住房、教育支出，这就要求我们在制定低保标准时应该加入“发展类生活必需品支出”，即“低保标准=必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出+发展类生活必需品支出”。“发展类生活必需品支出”包括医疗、住房、教育支出，其中医疗支出可参照当地常见疾病平均治疗费按比例确定，住房支出可根据当地廉租房的平均月租金按比例给予补助，教育支出则根据当地教育财政经费预算按一定比例确定。

要科学制定上述低保标准确定办法，应该做到以下几点:

第一，真正做实“分类施保”。“分类施保”是指根据救助群体的不同情况给予有差别的救助，其具体问题具体分析的方法能够有效防止社会救助“一刀切”现象的发生，从而使救助更贴近困难群体的实际需要。目前，最低生活保障制度所遵循的“分类施保”大多按照低保户家庭的贫困深度给予不同档次的救助，但这一原则在实际操作中由于面临贫困深度评定这个难题而无法合理贯彻下去，因为在如何识别低保户都还有较大争议的情况下，要去识别低保户的贫困深度是相当困难的。“在向上申报低保档次时，我们一般都会帮助他们(低保户)争取较高的救助档次。由于档次不同，低保户之间有的多领取(低保金)，有的少领取，而少领取的人就不停地指责我们的工作，矛盾非常大，我们也难办。后来，在实际操作中我们就取消了这个做法，无论情况怎么样都给一样的低保金。对此，上级也知道这一情况。”这是笔者2012年调研某村低保工作实施情况时该村村主任说的话。由此可见，按照贫困深度来确定分类施保确实面临着实际困难，因此可尝试按照低保申请人员的不同情况来分类施保。例如，若该低保户是家中有年老、长年患病者，可以增加医疗方面救助的比例;若该低保户家中有子女接受教育，可以增加教育方面救助的比例;若该低保户有独立产权的住所，则可以取消其住房方面的救助。这样按照贫困群体实际可量化的类别情况来分类，可避免贫困深度测量这一技术难题，从而使分类施保真正落实，为基本生活需要扩展提供技术上的支持。

第二，多渠道筹集资金。资金充足是最低生活保障体系建设的物质保证，在基本生活需要的内涵扩展后，其对救助金的需要必然增加。目前，最低生活保障体系建设的资金投入一直以政府为主体，中央、省、市(县)三级财政按照一定比例承担。根据国外经验来看，多数国家力求调动各种社会资源，发挥社会企业、私人、非政府组织等的作用，以解决社会救助资源匮乏等问题。因此，西部最低生活保障体系建设，首先要争取国家资源重点向西部地区倾斜;其次要倡导社会各界的投入，如设置最低生活保障体系建设基金，号召社会捐款。

(二)实现从基本生活需要到促进社会融合

西部最低生活保障体系建设不能局限于满足低收入者的基本生活需要，而应该在此基础上有促进低收入者融入社会的制度设计，以增强低收入者融入社会的能力。如前所述，就业是连接个体与社会的纽带，因此为有劳动能力的低收入者提供就业服务具有重要意义。首先，政府、社会组织应对低收入者进行就业培训，与以往的群体性培训不同的是，针对低收入者的培训要做到对口，即通过参加培训后，可保证他们能够掌握专门技能，并找到工作。其次，政府应该为低收入者提供公益性的岗位设置，如社区保洁员、公共服务类岗位等。再次，通过减免税收等措施，鼓励企业为低收入群体提供岗位。

除了就业外，政府要加强社会凝聚力建设，鼓励邻里对低收入群体的帮扶，扩宽低收入群体的社会支持网。社区应该通过居民喜闻乐见的方式宣传互助、团结等传统文化，举办社会交流聚会，增加邻里与低收入群体交往机会，以减少他们的社会排斥感。

(三)从促进社会融合转向提升适应能力

在提升低收入群体社会适应能力上，要使用专业化的手段，发掘低收入群体的自助潜力。这就要求政府的基层服务体系在意识、专业性、人力资源等方面有所变革，引入社会工作的基本理念、工作方法等，才能够为政府完善服务能力提供新的视角。社会工作是一种运用个案工作、小组工作、社区工作以及社会政策干预等手段，帮助人们解决在与社会环境互动过程中出现问题的专业方法。它以“助人自助”为基本理念，充分相信个体有能力改变自己现状的潜能。因此，在实际工作中，社会工作者比传统意义上的政府官员更加注重与案主的沟通，寻求他们的需求，通过资源链接、能力发掘与提升，帮助案主解决问题，提升其社会适应能力。在政府层面，涉及最低生活保障体系建设工作的部门，如民政系统，可增设专门的社会工作岗，通过引入专业的社会工作人才，提升政府服务素质;对在岗的工作人员，应通过委托高校、自主学习等形式的社会工作培训，转变基层工作人员的意识，提高基层工作专业性。同时，政府可采用向第三方购买服务的方式，外包部分职能，减轻政府部门的压力，给予社会组织发展空间。

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【注释】

[1]曹丽:四川大学－香港理工大学灾后重建与管理学院助教。

[2]数据来源:中国人民政府网。

[3]数据来源:中国民政局网站。

[4]郭亮:《农村低保政策的实践分析:以河南F县C镇为例》，载《中国宁波市委党校学报》，2009年6期，第59页。

[5]柳拯:《中国农村最低生活保障制度政策过程与实施效果研究》，中国社会出版社2009年版，第30页。

[6]李斌:《社会排斥理论与中国城市住房改革制度》，载《社会科学研究》，2002年第3期，第107页。