2014年12月底召开的重庆市委四届六次全会部署了2015年全市的经济社会发展工作，提出要大力实施五大功能区域发展战略，保持合理的投资规模，加快开放型经济建设。这为我市加大招商引资力度推动五大功能区经济增长提出了新要求。但受国际国内经济形势下行，以及2014年10月国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求地方政府要锁定债务、只减不增等因素的影响和制约，我市工业园区普遍反映招商引资难度增大。而从我们对部分工业园区招商引资情况的调查来看，工业园区面临的一些实际突出问题与困难也是影响园区招商引资的重要影响与制约因素。如何解决这些突出问题与困难，对我市工业园区经济社会发展与五大功能区产业布局与发展具有重要意义。
一、我市工业园区招商引资面临的五大突出问题
在我们调查的工业园区中，作为国家级的两江新区内的龙头、水土等工业园区，以及作为市级的江津区双福新区的招商引资工作卓有成效。两江新区近5年来累计招商签约项目2100多个，合同投资额超过8500亿元，年均经济增长率高达20%。双福新区从2004年成为市级工业园区以来，入驻企业从2006年38家发展到2014年370余家，工业总产值从2006年16亿元增长到395亿元。但目前国际国内经济的下行与国家宏观政策的限制性规定给新区的招商引资增加了明显的困难，双福新区以前每年储备的招商引资项目大约保持在40个，但现在已减少，目前正在推进的6个融资项目（金额15.8亿元）也出现困难。相比这些大局层面的困难而言，工业园区面临的一些实际突出问题正在妨碍园区的招商引资，继而影响到五大功能区建设的良性发展。
1.功能区优势互补不明显，招商引资协调机制作用不力
都市功能拓展区作为先进制造业集聚区，和城市发展新区作为集聚新增产业与全市重要制造业基地，两者在制造业方面存在明显重叠与竞争。从双福新区来看，一是新区在进行结构调整，逐渐将摩托车及其零配件生产项目转移到汽车及其零配件生产项目，而人力成本的升高也导致一些企业转移出去。二是由于双福新区地处城市发展新区和都市功能拓展区的衔接带，区位优势不及都市功能拓展区，导致一些进入谈判程序的招商引资项目最终转移到拓展区。在这种情况下，一些城市发展新区的工业园区采取了种种措施防止招商引资项目转移。因此，如何从区位优势及其互补的角度协调五大功能区的招商引资，解决应该招什么商、靠什么招商、怎么招商等问题，减少招商引资成本，提高招商引资效率效益，成为工业园区招商引资的头疼问题。
2.功能区产业布局宏观调控不足，招商引资同质化竞争加剧
现在各个区县都在加大招商引资力度。五大功能区划分以后尽管市委市政府在功能区产业发展方面有较为明确的布局和要求，但在实际执行方面缺乏详细的指导意见与操作规则，使宏观调整难以处处落实，功能区域内和功能区之间均出现招商引资项目的同质化，恶性竞争加剧。《重庆市五大功能区域产业投资禁投清单（2014版）》与国家发改委的《西部地区鼓励类产业目录（2014年）》都只是导向性的要求。出于行政审批制度改革而作出的总投资3亿美元以下的外商投资鼓励类和允许类项目由区县发改委核准的政策规定，也可能加剧同质化竞争。如双福新区的和润国际汽摩城、英利国际五金机电城和毗邻的九龙坡区白市驿镇的九州国际汽摩城、赣江国际五金机电采购中心出现同质化，导致双方部分建筑面积与设施一直闲置。这种同质化竞争可能导致土地浪费、重复建设、企业市场做不活、客户两难选择，使双方的招商引资实际效益下降。
3.税费优惠政策不明确，招商引资不确定性因素增多
税收优惠政策过多过滥确实导致了招商引资的恶性竞争，但现实是没有优惠政策又很难招商引资。工业园区与投资方虽然存在双向选择，但在全国各地都在进行招商引资的情况下，大的、优质的投资方事实上处于“卖方市场”，没有优惠政策它不会来。同时，个别区县领导或园区领导为政绩和面子也看中企业牌子，明里暗里会承诺给予企业优惠。从调查来看，目前招商引资中的优惠政策基本上已经触底了。清理与规范优惠政策之后，很多工业园区事实上仍然在用各种各样优惠政策来吸引投资方。但土地、税费、水电等优惠政策在一些工业园区难以出现在招商引资的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要里面，“空口承诺”导致企业与工业园区之间难以相互信任，因此在项目谈判与落地的过程中都充满不确定性因素，使一些招商引资项目迟迟难以决定而失去机会。同时，招商引资优惠政策竞争的混乱与招商引资的渴求，也使一些工业园区疏于对企业优劣的评估鉴定，导致挂羊头卖狗肉的忽悠公司多了；只要项目能落地也不顾企业是否污染环境等，最终引进的企业并非政府需要，甚至并非优质的企业。
4.用地指标短缺凸显，招商引资承接项目能力下降
要招商引资就需要相应的用地指标。双福新区发展规划的43平方千米用地指标现已用完。现在用地指标方面的短缺主要在于房地产、商业和公共服务等用地方面，虽然工业用地指标稍好，但随着一些重大招商引资项目的落地也使工业用地指标捉襟见肘，如引进的日丰管材就需要300亩用地。现在用地审批与竞价流程完全公开，对引进的企业没有土地方面的优惠政策，随之而来的是以前签订的优惠政策怎样执行，如果按以前政策执行又给紧随其后的企业带来难题，因此双福新区在招商引资中又面临投资方外迁的压力。在土地征用之后带来的另一个难题是还房建设压力较大。目前双福新区在建还房100.2万平方米、9127套，拟建还房19.3万平方米、2006套，将投入建设资金13亿元，目前在还房建设方面资金缺口约15亿元，加大了新区管委会融资困难。土地用地指标的紧张与政府配套资金的短缺，使招商引资承接项目能力明显下降。另外，土地日渐增值的情况也导致一些工业园区出现企业圈地“待价而沽”的现象。
5.园区公立教育医疗交通建设滞后，招商引资公共设施配套服务能力不足
现在招商引资中很多投资方很关注教育卫生交通等配套设施问题，企业招工之中工人也关注这些问题。目前双福新区城市人口超过16万人，2015年预计达18万人，外来人口子女入学难问题十分突出，使原有中小学校压力增大。一段时间内一些劳资双方的子女需要到10千米外的享堂小学上学，经过协商之后到双福小学上学，一度导致双福小学人满为患。私立学校收费贵，一些村小学过于老旧，距离城区较远，且教学质量不高。在这种情况下双福新区采取兴建第二小学、改造旧校、开办主城区名校分校等措施，缓解了教育需求的难题。此外，双福新区的轨道交通建设速度跟不上日益增长的居民（主要是工人与大学生）的需求，高速公路、普通公路、轨道交通之间的互联互通也还未实现。这表明，目前工业园区或多或少地面临公立中小学校、交通、医院等公共设施建设滞后的问题。配套服务能力不足的问题现已成为招商引资中的瓶颈因素。
二、解决工业园区招商引资突出问题与困难的五项对策建议
工业园区在招商引资中面临的这些实际突出问题与困难，在调查访谈的基础上我们提出以下对策建议：
1.建立健全三级产业指导政策与机制，规避招商引资同质化恶性竞争
一是在市级层面建立健全五大区域产业科学布局机制，制定具有指导性的、规范性的招商引资实施细则。市商委、市经信委、市发改委等市级部门需要加强指导各个区域的产业布局，鼓励各个区域从区域定位角度分级分类招商引资，尤其需要加强对五大功能区的衔接地带的工业园区产业布局与招商引资的协调，从宏观上规避招商引资同质化恶性竞争。二是建立健全五大功能区区域内部招商引资协调政策与机制。加强五大功能区内部所涉区县的产业布局协调与招商引资配合，规范相互之间的优惠政策竞争，从中观层面上规避招商引资同质化恶性竞争与重复建设。三是建立健全区县内部工业园区的招商引资合作与协调政策和机制，从微观层面上规避招商引资同质化恶性竞争与重复建设。四是在市级层面建立健全五大功能区招商引资对等协调机制。不再将一个谈妥的项目转移到另一个区域，确需转移的，应用另一个对等项目进行补偿或进行同额专项财政补偿，避免工业园区在招商引资方面先做后汇报的现象。通过制定招商引资实施细则，规范和协调各个区县的招商引资，以带领和指导区县政府走出“囚徒困境”。
2.建立健全两级专项优惠政策，降低招商引资不确定风险
一是建立健全两级政府专项财税优惠政策用于招商引资。根据五大功能区的产业布局要求、经济社会发展水平差异和区位优势评级等因素，在市级层面与县级层面确定并公开政府专项财税优惠政策用于各个工业园区的招商引资，并监督核查落实情况，对违规者责令整改清理并进行惩处。二是考虑设立两级产业发展专项基金用于招商引资。市级产业发展专项基金主要用于市级工业园区，以及重点支持贫困县的招商引资。区县产业发展专项基金主要用于区县级工业园区，以及重点支持贫困乡镇的招商引资。三是公开并规范两级专项优惠政策，确保招商引资的合理竞争。通过招商引资专项优惠政策的制定、公开与监督核查，一方面避免在优惠政策上竞相降价、变相补贴等恶性竞争导致的招商引资乱象、政策优惠乱象与税收流失；另一方面降低招商引资中的不确定风险，提升工业园区与投资方之间的信任度。四是鼓励引进、孵化、培育创新型企业，在政策上、资金上给予市区两级特殊扶持。创新型企业是今后经济发展的增长点，具有投资大、周期长等特点，但是它是未来经济的发展方向，需要通过确定性的政策来降低创新型企业发展的不确定性风险。
3.“合增控核保”等手段多管齐下，缓解招商引资用地指标紧张程度
一是建议镇（街道）行政机构与工业园区管委会的职能合二为一，提高土地流转、征用与交易效率。产城融合与园城互动的趋势可能是镇或街道的行政机构与工业园区的合二为一，扩大工业园区的管辖范围，从而增加土地流转与征用的机会与交易效率。建议推广双福工业园区管委会与双福街道办事处合并的做法，减少机构设置，提高经济社会管理效率。二是建议适度合并主要工业园区周边的村社，在同一行政区划内通过宅基地复垦、废旧建设用地复垦、烂尾楼复建复垦等来实现内部工业用地指标的增长，减少地票交易成本，提高地票交易的速度和效率。三是适度增加重点重大的优质项目用地指标，严格控制土地单位产出价值较低的项目征地。四是建立健全工业园区土地使用专项核查制度。市级部门联合对工业园区的土地征地、土地使用、土地单位产出率、环境保护等进行核查，督促工业园区集约高效环保的利用土地，防止圈地、滥用，防止土地一次性征用而分期分批报批的现象，防止土地征用可能导致的社会矛盾发生。五是建立健全被征地农民社会保障资金管理使用办法，出台地方法规，严格执行财经纪律，保障资金合理、安全、有效使用，维护被征地农民的合法权益。多种手段并用，一方面促使在招商引资中注重引进优质企业，扩大财税收入；另一方面随土地增值率上调被征农户的养老保障费用，减少征地矛盾。通过两个方面的结合促使政府对招商引资与征地慎重决策，节约高效使用土地，提高土地的单位产出价值。
4.公共设施建设和工业园区规划同步，提高招商引资配套设施服务能力
一是区县的教育规划与工业园区规划同步，跟进园区人口增长速度，建设一批新的公立中小学满足需求。二是政府教育部门与工业园区联合对老旧落后中小学实施改造升级，或与主城区中小学名校联合办分校，提高教学质量。三是重点或大型的工业园区与高等职业技术院校联合办校，或与高校联合办分校，学校可大可小，为园区提供技术工人和为工人提供技术培训。双福新区在职业技术学院开办方面比较成功，目前有7所大学，在校学生达5万人，为园区企业和商贸服务直接提供了技术工人。四是市级层面推动全市工业园区重大公共设施互联互通，如轨道交通、高速公路与铁路、环保卫生设施、大中型医院、高等职业技术学校等规划建设与工业园区发展需求相衔接。
5.建立健全评估监察制度机制，创造招商引资优质政务与治理环境
一是建立健全工业园区经济社会科学发展评估报告制度。结合重庆三大发展战略与重庆市“十三五”发展规划，对全市工业园区的经济社会文化生态等进行综合评估，对部分综合发展良好且位置关键的工业园区适时升级为国家级开发区或市级开发区，为招商引资提供更高平台，形成我市经济社会发展的战略性增长极。对发展潜力不足的工业园区限制招商引资，并逐步退出工业园区序列或与其他工业园区合并。二是进一步落实并逐步细化五大功能区差异化考核干部的制度。贯彻落实《中共重庆市委关于改进完善区县(自治县)党政领导班子和领导干部综合考核的意见》，将“坚持把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会进步、生态效益、党的建设作为考核评价的重要内容”落到实处，切实在五大功能区招商引资中发挥出指挥棒的作用。三是建立健全大中型招商引资企业综合监测制度。市级部门联合对市级与区县的工业园区的企业进行经济绩效、技术创新、环境影响等指标综合监测，防止引进低端、低效、高污染、违背五大功能区产业布局的企业。四是建立健全工业园区政务服务综合评价体系与机制。对工业园区的行政审批制度改革、政务服务态度、机构设置、行政效能等进行综合评估与监察，推进区县政府与工业园区优化政府审批流程，提高审批时效，加快法治建设与环境生态建设，为招商引资提供优质政务服务与法治环境、生产与生活环境。五是以行政审批制度为契机加快政府职能转变，遵循市场配置资源的规律，逐步退出招商引资活动组织者和项目投资合作主导者的角色，专心做好区域投资环境营造者和市场秩序监管维护者的角色。
作者：蒋英州 重庆行政学院科社教研部副主任、教授
罗 杰 重庆市两江新区管委会服务业发展部副部长
课题组成员：王梅琳 罗尚义 谭 平
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