规范创新发展农民合作社

中央“十三五”规划建议指出，要“构建培育新型农业经营主体的政策体系，培养新型职业农民”。《深化农村改革综合性实施方案》将“加强农民合作社规范化建设”作为构建新型农业经营体系的六大改革举措之一。为此，行政学院课题组通过入户走访、定点调研、问卷调查等方式，对我市37个区县的322个农民合作社进行了深入调查和研究。现将调查中发现的主要问题及课题组建议报告如下。

一、我市农民合作社发展中面临的主要问题

1.在农民合作社治理方面：社员参与不够、自我监管较弱、财务管理不够规范

一是社员参与不够。尽管大部分合作社根据《农民专业合作社法》制订了表决机制，但34%的受调查社员表示，经营决策仍存在着“少数人说了算”的现象。二是自我监管较弱。调查的农民合作社中都设有理事会、监事会，但未能有效发挥监管作用。47%的受调查社员表示其所在的合作社存在会议召开不按时，向社员和监事会通报不及时等问题，12%的合作社作出重大决策没有通过社员大会和理事会。三是财务管理不够规范。与2008年财政部颁发的《农民专业合作社财务会计制度》的要求相比，存在会计核算不规范、信息披露不透明等问题，访谈发现合作社多数是委托村会计做账，或临时聘人结算账目，多以“流水账”为主。在调查中，63%的社员认为其所在的合作社财务管理制度流于形式，甚至有受访者表示其所在的合作社账款未分离、财务管理混乱，这其中可能存在骗补、骗扶、骗吸储等风险隐患。

2.在农民合作社运营方面：产业链延伸不够、经营理念较保守、利益分配不合理、经营性建设用地供给不足

一是产业链延伸不够。与经销商存在3年以上采购、代销关系的合作社仅占31%；与下游环节的加工企业一体化发展的程度较低。以开县柑橘合作社为例，虽然是统一培管、统一销售，资金由合作社赊销运作，但在产业链条延伸环节上未能与深加工厂商形成开放协作的伙伴关系。二是经营理念较保守。调查中涉及的322家农业合作社中，只有23家申请了注册商标。绝大多数合作社对于绿色品牌、原产地认证、无公害认证等概念认识模糊，现代经营的品牌意识尚未植入合作社的细胞。三是利益分配不合理。尽管有31%的合作社采取了“二次返利”的形式与社员分享经营成果，但往往存在着“合作社拿大头，社员拿小头”的情况，这与“合作社全部盈利最终应为全体社员所分享”的宗旨存在差距。四是经营性建设用地供给不足。在合作社运营过程中，一般需要有储藏、加工或收购产品的场地以及办公场所等。但目前许多合作社发展过程中面临的一个客观瓶颈是没有办法获得用地，从而无法顺利开展业务。如云阳县甜桃专业合作社，需要建设储藏冷库，农业局给予立项并拨给专项资金，因土地解决不了，只得买旧民房改建。

3.在农民合作社带头人方面：文化程度整体偏低、年龄结构偏大、“兼业”现象突出

一是合作社带头人文化程度整体偏低。本次调查样本中，初中及以下的占到样本总量的55.3%，受过高等教育的仅占11.9%，难以适应合作社生产经营对新知识、新技术的要求。二是合作社带头人年龄结构偏大。从年龄分布来看，呈“倒金字塔”结构，未能形成合理的管理层梯队。本次调查中，合作社带头人平均年龄为51.2岁，45岁以下的仅占39.6%，与现代企业管理层“橄榄型”年龄结构相比存在差异。三是合作社带头人的“兼业”现象突出。问卷调查中发现，56%的合作社带头人兼有村办企业主、集体企业主、村干部等各类身份，花在其他社会事务方面的时间精力远多于合作社本身。不少合作社的带头人更像是具有较大买卖能力的经纪人，与合作社成立的初衷有所背离。

二、规范创新发展我市农民合作社的对策建议

1.以“三个监管”促进农民合作社的规范发展

一是强化准入监管，把好入口关。区县主管部门在农民合作社注册时要对入社成员数量、有无场地、是否具备条件等情况进行摸底调查，防止填张表、写个数，就能注册成立农民专业合作社的现象。针对现有合作社登记行业范围难界定的情况，建议依据《合作社法》的立法精神，将“是否有利于促进农业和农村经济的发展”作为判别市场准入的根本宗旨。对于一些属于第一产业以外的边缘行业，先分析该行业与农业的关联性，再判别其是否可作为合作社的经营范围，建议尽快明确我市合作社产业指导目录，作为其他各级行政部门的同例参考。同时，针对问卷中反映的合作社自我监管不到位的问题，建议对拟注册的合作社试行为期1年的辅导期，期内重点考察该合作社章程执行是否到位，经营是否合法合规，期满后转为备案监管，防止合作社跑偏走样。

二是加强资金风险监管，杜绝变相吸储放贷。调研时课题组发现社员对于市外其他地区出现的合作社骗补、骗扶、骗吸储等风险较为关注，建议尽快制订《重庆市农民合作社条例》，明确农民合作社可以依照国家有关规定在本社成员内部开展信用合作，但需确保合作资金严格用于农业用途，不得以入股资金之名义变相吸储放贷。

三是加强内部监管，做实社员监督权。可倡导合作社内部事务采取村务公开建立公示栏、上网公示等做法，对于财务开支、资产购置及处理、基地建设等事项都要及时向社员告知。参照农业部颁布的《农民专业合作社示范章程》制订规范的内部制度，抓紧制订重庆市农民专业合作社管理制度示范文本，提高其内部监管水平。

2.以“四个支持”破解农民合作社的要素瓶颈

一是支持合作社适度扩大生产性配套用地。针对调研中合作社反映的生产性配套设施用地紧缺的问题，在不违反2014年9月国土资源部、农业部联合下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中“不占用农地”的前提下，建议针对从事工厂化作物栽培、畜禽水产养殖等事业的合作社，以结构调整的方式适度加大“非农性”的生产配套用地的供给。新增用地来源于实施城乡建设用地增减挂钩项目后的部分指标。此外，还建议将公用涉农配套设施用地纳入城乡土地利用总体规划的编制工作，鼓励各农民合作社及其他新型农业经营主体共建、共享生产性配套设施，提高农业设施使用效率，促进土地节约集约利用。

二是支持合作社探索“三方协议+统一账户+贴息保险+互保联贷”的融资方式。可尝试由合作社、农户、金融机构签署三方协议，金融机构对社员按在授信额度内发放信用贷款，社员将其获得的贷款存入合作社在金融机构的统一账户，由金融机构对合作社账户资金的使用进行全程监控，并预留一定比例（30%）担保基金。合作社以销售回笼货款作为还款来源，由金融机构代付农户收购款。同时，建议各区县财政对农户贷款提供部分或全部贴息，由市兴农担保集团提供农业政策性保险业务。

三是建设新型职业农民队伍支持合作社的用工需求。在“十三五”期间抓紧制订《重庆市新型职业农民建设发展规划》，重点发挥合作社、龙头企业等新型经营主体对外出务工人员尤其是青壮年劳动力的就近“吸纳”作用，形成支持合作社的长期稳定的劳动力供给。同时，可在我市涉农大中专院校探索试行新型职业农民经理人培育项目，引导应届毕业生到合作社等新型农业经营主体从事现代农业的生产、管理及市场营销工作。此外，鼓励合作社牵头建设兼业农民队伍，服务于各类农业经营主体季节性、临时性用工需求，作为涉农劳动力的“蓄水池”。

四是支持合作社培育具有现代“企业家精神”的能人团队。建议由市农委牵头会同有关部门实施我市农民合作社带头人培训工程，按照现代企业管理制度的要求，培育一批具有互联网思维、善于经营管理、掌握先进技术的带头人。同时，在我市农业系统下派优秀青年干部、专技人员，或在涉农院校应届毕业生中遴选优秀人才担任合作社理事长助理，开拓合作社的发展视野。

3.以“三个融合”创新合作社的组织形式、产业业态和利益连接机制

一是探索“土地入股”和“土地托管”融合，实现合作社组织形态创新。在社员自愿以土地经营权入股的基础上，探索以合作社为主体成立土地托管中心，引导其他更多进城务工农民和其他无力耕作的农民将撂荒地“存”入合作社，形成土地流转的储备池，合作社对社员“入股”的土地和其他主体“存入”的土地统一规划、统一整理，可采取统一自营生产建设或“贷给”其他新型农业经营主体建设两种方式，其经营收入扣除成本和利润后的剩余部分在入股社员、存地主体中合理分配。

二是探索“有形产品”和“无形服务”融合，实现合作社产业业态创新。建议以合作社为突破口，打造多元化、多层次的农业产业链和价值链，在渝西地区探索种养循环、产销一体与都市休闲农业的对接机制，在两翼生态区探索特色效益农业与乡村旅游、特色民俗旅游的对接机制。进一步探索合作社生产经营与淘宝、京东等电子商务平台的对接机制，促使传统种养业拓展到深加工、体验性服务、供应链金融等领域，更好发挥“产品”和“服务”融合发展的乘数效应，实现贫困地区的跨越发展。

三是探索“财政资金”和“农民入股”融合，实现合作社利益联结机制创新。可借鉴其他地区经验，在我市贫困地区，探索财政资金、项目资金、扶贫资金折股量化到农民个人的新机制，农民以入股的方式投入合作社，并把财政项目形成的资产转交合作社持有和管护，合作社对此项资产单独记账管理，建立“破产隔离”防火墙，确保其长期增值使社员持续受益，形成农户与合作社的外部利益联结。

执笔人：陈　霄　重庆行政学院经济社会发展研究所副所长、研究员

伏　虎　重庆行政学院经济社会发展研究所教师

课题组成员：吴康明　唐青阳　尹　博　童　彬　向艳宏　谢治国

（本文为重庆市社科规划重大项目“加快构建我市新型农业经营体系研究”（2014ZD11）阶段性成果）