民族地区政府扶贫中的农村市场建设思考

民族地区政府扶贫中的农村市场建设思考
——以四川省凉山州为例的调查

民族地区政府扶贫中的农村市场建设思考⁽¹⁾
——以四川省凉山州为例的调查

李　羚⁽²⁾　于　莫⁽³⁾

摘要：贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择的被排斥,对民族地区来说,这个机会最突出表现在农村市场发展机会的不充分。民族地区农贸市场分散性强、功能性弱,民族地区贫困的因素更多地显现出民族地区市场发展的不充分与政府扶贫的有效性问题。具体表现在资源短缺,地方政府市场竞争能力不足；农村商品市场薄弱,基础设施不完善；农业技术滞后,农民市场竞争力弱。因此,民族地区政府加强农村市场扶贫宜从三方面入手：深入挖掘民俗民风特色资源、特色产品,大力发展民族特色产业和特色经济,提高民族地区地方政府的市场竞争力；优化地方性扶贫资金政策,完善金融服务,加大民族地区农村市场基础设施建设力度,构建较为完整的市场要素体系；积极发展农业技术社会化服务,提高农民市场竞争的能力。

关键词：政府扶贫　民族地区　农村市场

一、问题的提出

长期以来,贫困问题一直是国家与社会关注的焦点。现代意义的贫困不仅在于收入水平低下,更重要的是人的能力不足。正如联合国开发计划署指出的,贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择的被排斥。对民族地区来说,这个机会最突出表现在农村市场发展机会的不充分。在凉山喜德长期实地调研中,笔者注意到一个现象,喜德县面积2200多平方公里,24个乡镇,170个村,该县对现有农贸市场（截至2005年）已投入资金近300万元,建有大中型各类市场12个,总面积约15000平方米,其中棚盖设施面积约4000平方米。现在全县个体工商户中少数民族有955户,占全县总户数的80%。农村市场总体来说有历史性的进步,但是,与发达地区相比,民族地区农贸市场规模小、投入少、功能不齐全,交易市场脏、乱、差现象非常突出,是一个内部缺乏应对现代市场经济的灵活思维和开放机制,很难催生出适合现代商业贸易的经济实体；外部资本看不到农业投资的价值,农产品的开发空间和潜力没有得到足够的显现。这种状况在凉山州老九县都很普遍。这一事实反映出我国少数民族地区扶贫行动中的“瞄而不准”的特定内涵。从目前调研的情况来看,有的地方虽然重视农村市场的作用,但缺乏有效思路、办法不多、进展缓慢；有的重视农产品的增收、产业化规模的扩大,但忽视农产品交换的商品价值。重生产,不重流通和消费的发展,也制约了民族地区市场的繁荣和发展,致使扶贫呈现高投入、低回报的不对称性发展。

目前,缺乏有效运作市场导致贫困的研究已经有一定的学术成果,这些研究丰富了我们对民族地区农贸市场的现状问题以及建设的认识,但对政府扶贫与农村民族市场的建设还缺乏深入研究。基于上述问题,本文试图从农村市场的内性发展视角,来讨论政府扶贫的重点,并就民族地区市场扶贫提出一些建议。

二、从农村市场发展现状看民族地区政府扶贫的有效性

民族地区农贸市场,分散性强、功能性弱,主要表现在市场基础设施落后、消费环境差、市场秩序差。老百姓对产品的需求还处在简单的商品交换阶段,笔者在长期挂职实践中,通过观察和比较认为,民族地区贫困的因素在发生历史性变化,在现阶段,更多地显现出民族地区市场发展竞争力不充分与政府扶贫的有效性问题。下面,笔者从基层调研中抽取三个案例来反映民族地区农贸市场扶贫的特殊性。

（一）由于民族地区资源短缺,导致地方政府市场竞争能力不足。比如2009年10月,凉山州喜德支柱产业——火把液公司提出要减免税收等要求,缘由是总公司绵阳传递出绵阳市政府将出台零税收的优惠政策。如果不予调整,火把液公司就将考虑退出喜德。当地县政府面临严峻的考验和回应的挑战。我们注意到一个极具代表性的问题就是在政策短缺的背景下,不同地区经济社会文化发展程度不同,回应市场竞争的能力不同。发达地区的党委政府有更多的能力和途径吸引优势企业资源,促进本地经济社会的发展。而欠发达地区尤其是民族地区党委政府由于资源短缺,办法不多,市场竞争处于劣势,其出台的国家对民族贸易企业实行优惠贷款,税收返还政策也因为商业银行的贷款普遍向效益好的地区和企业倾斜以及民族地区财政困难等现实而有名无实。

（二）民族地区农村商品市场薄弱,基础设施不完善。以民族地区农贸市场的作用而言,既解决了农户销售农副产品的难题,又解决了部分贫困劳动力到市场内就业。目前农贸市场已经从露天发展到摊位,现正向超市化发展。服务三农的功能越来越强。但民族地区农贸市场建设滞后,严重影响产业化发展。从喜德农贸市场调研情况看,农贸市场数量少、规模小、规范化差、“以路代市”、“有市无场”的现象还是普遍存在。大多数农村市场特别是集市农贸市场相当简陋,大都是露天市场,连基本设施都不完善,就更谈不上应有的功能了。滞后的市场发展,使一步跨千年的彝族各级干部普遍对农村市场开发的重要性认识不足,再加上政策不断变化,导致农村市场建设长期停滞在改革开放初期水平。由于农业商品化程度不高,农业生产相对封闭传统,农产品单一等原因,所以民族地区农村经济在现代经济中最易受到冲击。民族地区农户缺乏致富思路和商品意识,居住分散,且生活在交通闭塞、自然条件恶劣的偏远山区,导致扶贫人、财、力无法集中,扶贫措施难度很大。以凉山马铃薯产业化为例,凉山要建成马铃薯基地,目前已达280万亩,仅喜德就种植24万亩,产业化问题得到解决,但新的问题也开始出现,市场不发达,一是没有专门的批发市场；二是缺乏特色农产品商标；三是农村经济合作组织与农户利益很松散,导致种得越多,亏损越大,价格每公斤从0.60元降到0.15元,市场极不稳定,这些问题制约着民族地区农户的增收,直接损害了种薯农户的积极性。马路摊位,简单交易,缺乏农村经纪人,合作社组织少,信息不畅通,基本没有形成农产品的市场化。实践表明,仅有产业化是不够的,如果市场不完善,产业化也会导致农户利益受损。

（三）民族地区农业技术滞后,农民市场竞争力弱。在凉山州主要表现在烤烟产业化扶贫与农户市场风险不确定性之间的冲突。以烤烟生产为代表的现代农业方兴未艾,农民、农业、农村直接受益。近几年来,凉山州始终坚持用抓工业的理念抓烟叶生产,用市场化的思路抓烟叶生产、标准和管理。2005年,全州烟叶总产值达177万担,上等烟比例达35%,橘色烟比例达40%,烟农现金收入达10亿元。比2003年翻了一番,净增6亿元,烟草行业可实现烟叶销售收入15亿元以上,税利5亿元以上。烤烟已真正成为凉山农民增收、财政增收、企业增效的重要支柱产业。更为可喜的一个巨大变化是,为了烟叶生产的发展,两年来共投入基础设施建设资金4.86亿元,通过烟叶生产基础设施工程建设的实施,传统的耕作模式正在被现代化、集约式的生产方式代替。仅此一项投入,超过过去30年政府财政在农田水利兴修上的投入总和。烟水配套工程解决了烟业与烟农的关系,农业基础设施与农户增收的关系。喜德烤烟就是在这种大背景下发展的,目前已经运行两年,仅就烤烟种植面积来看,已经从5000亩扩大到2万亩。但是,这个发展的取得非常艰辛。有政府对农业的重视和扶持,有工商业对农业产业化的扶持,更有当地干部和老百姓对农业增收的信心和期待。在发展中,机遇与挑战并存,挑战最大来自市场的波动、自然灾害的影响、农业技术社会化服务的不足以及农户的生产积极性等。从烟业产业化和农业商品化表现出的矛盾就可见一斑：政府强制农户经营与农户生产积极性冲突；烟叶生产加工的技术性需求与农户对种烟农业技术兴趣缺失冲突；烟叶收购技术等级与种植户利益的冲突。其中最典型的一个现象是,烟叶生产的劳动力成本在凉山新烟区比老烟区高一倍,原因是多方面的,但主要是当地农户生产技术缺乏,又不愿让外面的技术工进入,大大地阻碍了烟叶商品化发展。因此,对于民族地区而言,政府需要对市场影响因素进行排序,并进行有效治理。

上述三个案例,有资源匮乏、市场运行基础薄弱、农村商品化发展不足、农业技术社会化服务不配套等因素。其中农村市场发展的不充分已经显现出较强的制约力。由于市场的缺失,农户难以改变旧有的生产和生活方式,即使个人和家庭拥有一定的资源,他们也只能从事仅能糊口的农业生产而无法与外部市场取得联系,因此无法展开贸易并建立比较优势,也无法进行必要的经济分工以提高劳动生产率；现金性收入少,就业机会少,无法进入金融市场进行长期的生产投资和人力资本投资；等等。换句话说,政府扶贫,需要进入新的治理阶段。要以农村市场发展为导向,推进政府治理扶贫的能力。民族地区扶贫,在中国更需要发挥政府的市场主导力量。

三、民族地区政府加强农村市场扶贫对策建议

结合凉山民族地区农村市场的发展现状,笔者提出政府加强农村市场扶贫对策相关建议：

（一）深入挖掘民俗民风特色资源、特色产品,大力发展民族特色产业和特色经济,提高民族地区地方政府的市场竞争力。民族地区农村商品市场的客体不仅仅局限于农产品,还涉及日用消费品、民族工艺品、农业生产物资等。因而,民族地区农村特殊的自然条件和特殊的民俗民风是其宝贵的资源,充分开发和挖掘这些资源,发展民族贸易,更有利于增进当地经济商业化和货币化。在这个方面政府大有可为,如调整农业产业结构、大力发展民族旅游产业,积极发展民族工艺品产业。政府要从政策上、名牌战略上、经纪人的培训上提供切实的服务和措施壮大民族地区特色产业和经济。

（二）优化地方性扶贫资金政策,完善金融服务,加大民族地区农村市场基础设施建设力度,构建较为完整的市场要素体系。2010年中央出台两项农村金融机构税收优惠政策,内容包括小额农户贷款利息免征营业税,农村信用社等将获得减收营业税率的优惠。旨在加大对农村金融机构的政策扶持力度。如何通过农村金融的创新措施促进民族地区的经济社会发展是政府面临的一个重要课题。由于受财政体制、税收制度以及资源价格体系的制约,少数民族地区的资源收益能力逐年下降,而环境保护、社会治理成本却逐年加大。如地方配套资金的实行,增加地方政府的公共服务成本,拉大了地方政府公共服务差距。对于一些连吃饭都困难的贫困县来说,配套实际上也变相导致“富县越富、穷县更穷”的现象。因此,取消民族地区县及县以下相关资金配套要求是一个需考虑的对策。此举旨在改变过去人为的政策高门槛,进而在经济发展上提供平等的竞争机会。针对民族地区农村公共服务水平落后的状况,建议进一步加大对民族地区农村集贸市场基础设施扶持力度,并将农产品批发市场建设纳入国家扶贫规划纲要之中。大力推进以政府引导为主和农户参与的互助保险和担保业的发展。通过财政支农资金新增部分和政策银行转贷款支持农户建立资金互助组织,重构小农户为主体的资金互助和村级的合作金融组织,满足农户高频率和快速度的资金需要。只有以此为基础,才能由资金互助组织承担内部市场交易成本,实现信息对称和组织对称,催生适合现代商业贸易的经济实体,提高民族地区农产品的市场竞争力,增加农民收入,并以此为契机,构建一个民族地区农民脱贫致富的市场要素体系。

（三）积极发展农业技术社会化服务,提高农民市场竞争的能力。没有市场化,就没有农业商品化,没有农业商品化就没有农业的现代化。这是已经为世界农业现代发展所证实的经验。在这方面政府行为的主要作用应该是,促进工商业与农业产业化的合作,提高农业生产效率；积极引导农户组建经济合作组织,在生产、技术、流通和消费等方面的谈判和博弈能力,增强农业抵抗市场不确定因素的风险的能力；大力推广农业现代生产和流通等服务技术,提高农村劳动分工和产品附加值；帮助农业和农村人口做出调整,以适应农业就业机会的减少。这就意味着政府干预的重点应从产品市场转移到要素市场,尤其是劳动力市场。因此,一方面,政府要把对民族地区的农村市场发展作为一个重要内容纳入扶贫规划以及干部考核之中；另一方面,充分利用好国家支农的优惠政策,扩大内需,繁荣农村市场,扩大农村消费,这就会拉动整个农村地区的物流、服务业的发展,就会增加很多就业岗位。与此同时,政府要加大市场信息发布和农业职业技术教育方面的行动。当农户得到更多的市场信息和技术教育时,劳动力分工和收益就会得到改善。

参考文献：

1.张海燕：《民族地区农产品市场创新建设与民族贸易发展》,中南大学出版社,2007年。

2.吴侃、方传平：《西部地区农村市场发育滞后的三大阻碍》,《重庆工商大学学报（西部论坛）》,2009年第2期。

3.朱明熙、冯俏彬、郭佩霞：《从扶贫看少数民族地区“新农村建设”的艰巨性和复杂性》,《经济研究参考》,2008年第4期。

【注释】

(1)本文已发表于《经济体制改革》2010年第4期。

(2)李羚,四川省社会科学院政治学研究所。

(3)于莫,男,1988年生,上海财经大学金融学院金融学专业本科生。