第一节 中国共产党的土地政策思想
农村土地政策的正确选择和设定，是中国革命胜利的必然要求，也是中国农村持续发展的重要制度保障。中国共产党以马克思主义的土地思想为指导，结合中国革命的实际创造性地运用和发展了马克思的土地思想。土地政策的实施也是中国共产党社会动员策略的成功，是中国共产党与中国国民党在20世纪20—40年代中国命运大决战中最终获胜的主要因素之一。
一、马克思主义经典作家的土地思想
马克思和恩格斯生活在资本主义已经有了充分发展的欧洲，当时西欧面临的最严重的经济问题不是土地问题，而是资本问题，因此马克思、恩格斯最关心资本问题，土地思想不是马、恩经济思想的核心。在马克思的名著《资本论》中并不考察土地所有制的各种历史形式，而只考察资本主义制度下的土地所有制。
社会主义的土地问题在莫尔的《乌托邦》中就已提出，莫尔的乌托邦岛土地的公有实质上就是远离尘世的岛国所有。19世纪中叶，英国的工联改良派领袖鲁克拉夫特力主土地的国家所有，要求将土地交给统一的公社实行大规模的耕种。英国的许多资产阶级经济学家如詹姆斯·穆勒、希尔迪奇等认为，只有农业资本家和农业工人才对土地享有权利，他们提出把地租作为赋税交给国家，将土地的收益权从地主手中转移到国家。
马克思正是在扬弃西方土地公有思想的基础上，提出了自己的土地思想。马克思认为土地国有，把地租转归国家，本来是激进的资产阶级提出的土地主张，是用来加快资本主义发展的措施，无产阶级可以拿来利用，使之成为剥夺资产阶级土地私有权的措施。他认为“土地私有制的拥护者们——法学家、哲学家、政治经济学家……他们都花了不少精力用‘天然权力’来掩盖掠夺这一原始事实”，“掠夺给少数人造成了天然权力”，因此，“多数人就只得积聚足够的力量，来取得夺回他们被夺去的一切的天然权利”。[1]马克思反对农民的土地私有制，认为“土地只能是国家的财产”。“土地国有化将使劳动和资本之间的关系彻底改变，归根到底将完全消灭工业和农业中的资本主义生产方式……阶级差别和特权将与它们赖以存在的经济基础一同消失。靠他人的劳动而生活将成为往事”。[2]
农民从地主那里夺回土地实行国有化后采取何种经营方式呢?马克思认为“在资产阶级掌握政权的情况下，实行土地国有化，并把土地分成小块出租给个人或工人协作社，只会造成他们之间的残酷竞争，引起地租的增长，从而给占有者提供了靠生产者为生的新的方便”。为了避免土地国有后的资本主义经营，必须采取“全国规模地经营农业”的计划化的农业经营方式，“把土地交给联合起来的农业劳动者”，使土地的耕种是在国家的监督下并为了国家的利益进行，“使社会仅仅听从一个生产者阶级的支配”，“生产者将按照共同的合理的计划自觉地从事社会劳动”。[3]
二、中国早期社会主义土地思想
19世纪末20世纪初在中国共产党成立以前，社会主义思想就开始通过各种管道进入中国。正是伴随着早期社会主义思想在中国的传播，社会主义土地思想也开始为国人所了解。
(一)社会主义土地思想的曙光初现
中国人对社会主义的了解始于19世纪70年代。1870年底，为处理天津教案，清政府派大臣崇厚(1826—1893)率团出使法国，次年1月抵达马赛，先后在波尔多、凡尔赛等地逗留。3月17日，代表团24岁的英文翻译张德彝奉命到巴黎为使团寻租住所，第二天，便爆发了著名的巴黎工人起义。接连两天，他身处事件中心地带，目睹起义进程，写下了“现在所知唯一的中国人写的巴黎公社目击记”。[4]稍后，王韬(1828—1897)编撰、1873年出版的《普法战纪》对巴黎公社作了描述，从一个侧面透露了巴黎公社的若干特征。如说巴黎公社“将其所有产业一概充公”，巴黎各乡间“欲行保甲，例各自管辖，赋税则由自征，徭役则由自供”。[5]以上两人围绕巴黎公社的描述仅仅停留于表面，旨在“述奇”，不可能对巴黎公社有深刻的理解。但他们在马克思、恩格斯生活的时代，以中国人身份，及时注意到欧洲社会主义运动的这一重大事件，还是弥足珍贵的，并且无意中还透露了社会主义的若干经济特征和土地政策主张。
近代著名的思想家梁启超(1873—1929)在介绍社会主义的土地政策思想方面开风气之先。他在1903年所作的《新大陆游记》中提到欧美社会主义土地尽归于国家，他认为，这种办法在中国“万不可行”。[6]这可能是中国见诸文字的有关社会主义土地国有思想的最早记载。次年2月，梁启超发表《中国之社会主义》一文，在介绍马克思主义要旨时指出:“社会主义者，近百年来世纪之特产物也。隐括其最要之义，不过曰土地归公，资本归公，专以劳力为百物价值之原泉。麦喀士曰:‘现今之经济社会，实少数人掠夺多数人之土地，而组成之者也。’”[7]
1903年10月和11月创刊于日本东京的《浙江潮》第8、9期发表署名“大我”的《新社会之理论》一文。作者将当时流传日本的有关共产主义理论的著述，摘取若干内容，转述成自己的理解，从经济理论的角度介绍西方共产主义原理。其中关于农业和土地问题他指出，劳动者贫困的根源在于地主对生产资料的垄断，地主“坐而攫其利”的不劳而获，是“盗贼”行为。所以要废除土地私有制“而归于国有”。[8]
康有为受西方社会主义思潮影响于1901—1902年完成的《大同书》在农业方面主张“举天下之田地皆为公有，人无得私有而私买卖之”。政府设立各级农业机构管理天下农田，每年汇总各地农业生产情况。农业收成后，各地小政府统计其管辖区内的需求，截留若干，其余归之公政府，公政府“合收全球之农产而均输于各地，以所有易所无，以有余补不足”。《大同书》既受到中国传统大同思想的影响，又与西方社会主义特别是空想社会主义思潮相关联，他所描绘的农业社会主义图景对中国社会主义农业现代化产生了一定的影响。[9]
(二)20世纪初资产阶级革命派的土地国有论
随着社会主义土地政策思潮在中国的传播，中国思想界在辛亥革命前围绕土地国有问题爆发了一场激烈论战。论战双方壁垒分明，以孙中山为首的革命派主张土地国有，而以康有为、梁启超为首的改良派主张土地私有。虽然这场论战是在资产阶级阵营展开，但论战的内容与社会主义土地思想密切相关，特别是其中争论的土地国有问题。资产阶级革命派虽然对于土地问题的看法存在分歧，但都将国家社会主义(或叫民生社会主义)的纲领主要归结为土地问题，倡导土地国有或平均地权。
资产阶级革命派主张土地国有，其论据主要有二:
第一，土地私有于法理无依据。他们认为，土地是自然物，“同于阳光空气”，而不是“人为造成”[10]，土地的增值是社会文明进步的结果，任何私人都无权据为己有，独享社会文明进步带来的地价上涨之利，否则就是独占自然富源，对社会、对其他人不公平。“平均地权者，天下之大道也”。[11]
第二，土地私有妨碍经济社会发展。土地私有“可使地主有绝对之强权于社会，可使为吸收并吞之原因，可使农民废业，可使食艰而仰于外，可使全国困穷，而资本富厚悉归于地主”。[12]
为了救治土地私有的流弊，革命派认为“惟有实行土地国有(land nationalisation)之政策，不许人民私有土地而已”;“民生主义也，土地国有制也”。[13]土地国有的范围包括农村耕地和森林、矿山、交通用地及城市用地等。
孙中山虽然没有明确提出土地国有的主张，也反对“把人民已有了的产业都抢去政府里头”的“夺富人之田为己有”的“快刀斩乱麻”的暴力剥夺方式[14]，但他的“平均地权”的根本要求是土地涨价归国，由国家核定地价，地主只能收取定地价之前的原有租额，此后随着文明进步增加的租额，全归国家所有，也就是把土地的未来收益权转交给国家，实际上地权(特别是收益权)部分转移到了国家手里。孙中山认为由于中国社会经济发展水平低，土地私有造成的贫富分化的问题尚不十分严重，更容易改变土地私有制，防患于未然。
有些激进的资产阶级革命派人士甚至认为“今之田主，均大盗也”，主张依靠“农人革命”，用激烈的方式“夺其所有，以共之于民”。[15]
革命派土地国有的主张从思想渊源来说，既受到中国历史上有关土地公有思想特别是均田思想的影响，也受到国外思潮特别是亨利·乔治土地国有论的影响。他们提出的解决土地问题的着眼点在于废除地主对土地这种自然物的垄断。对于亨利·乔治的土地思想的性质，革命派并没有过多地讨论“姓资(资本主义)姓社(社会主义)”[16]，他们更为关注的是土地国有是否适用于中国及中国如何实现土地国有的问题，它实质上是社会主义的土地制度是否适用于中国这一问题的早期思考，它标志着社会主义的土地思想在中国，由最初的单纯的引进和介绍，开始进入一个用作探索中国未来发展道路的借鉴和参考。尽管这种借鉴和参考非常简陋和粗疏，只是极为初步的尝试，但它毕竟是中国社会主义土地思想发展的新起点。
三、中国共产党早期的土地纲领和土地思想
1921年7月，中国共产党在上海召开第一次全国代表大会。大会通过的《中国共产党纲领》指出:“消灭资本家私有制，没收机器、土地厂房和半成品等生产资料，归社会公有。”[17]这是中国共产党土地思想的最初表述，体现出鲜明的阶级特点。但纲领里提到的没收土地，不是消灭地主的土地所有制，而是消灭包含土地在内的资本家的生产资料的私有制，因此它与解决中国农村的土地制度无关。这反映出中国共产党早期对于农民土地问题的忽视。造成这种状况的主要原因在于早期中国共产党人把半殖民地半封建社会的中国社会误认作资本主义社会，没有认识到中国土地问题的特殊复杂性，没有认识到中国的土地问题的主要矛盾不是资本主义的土地所有制，而是封建主义的土地所有制。
1922年1月，共产国际在列宁的主持下在莫斯科召开了远东各国共产党及民族革命团体第一次代表大会。大会通过的宣言指出，中国及远东各被压迫民族当前的革命任务是反帝反封建的民族民主革命，要联合各派革命势力，要组织农民，解决农民的土地问题。同年7月召开的中国共产党第二次全国代表大会虽然开始认识到中国“现尚停留在半原始的家庭农业和手工业的经济基础上面”，中国现阶段的革命是资产阶级民主革命，但并没有深入分析民主革命下农村的产权制度，特别是土地制度问题。“二大”宣言仅提出了“规定限制田租率的法律”的要求。“限租”属于承认地主土地所有制的土地改良思想。
共产国际注意到中国共产党对于农民土地问题的认识模糊，多次向中共发出应注意农村土地问题的指示。1923年5月，共产国际执行委员会给中国共产党第三次全国代表大会的指示信指出:“在中国进行民族革命和建立反帝战线之际，必须同时进行反对封建残余的农民土地革命。只有把中国人民的基本群众，即拥有小块土地的农民吸引到运动中来，中国革命才能胜利。”要求中国共产党实行“没收地主土地，没收寺庙土地并将其无偿分给农民”的政策。[18]同年11月，共产国际执行委员会主席团针对中国出现国共合作的新形势专门形成《关于中国民族解放运动和国民党问题的决议》，该决议不赞成孙中山的土地国有化主张，要求中国共产党实行独立的土地纲领:没收地主土地，无偿分给农民。[19]
1923年12月收到共产国际的指示后通过的《中国共产党对于目前实际问题之计划》第一次正式提出了限制地主土地的政策:“限制私人地权在若干亩之内，以此等大地主中等地主限外之地归耕种该地之佃农所有。”[20]这是中国共产党对于中国农村土地问题的第一次宣示，但对于如何限制地主的土地，是无偿没收还是其他方式并没有加以明确。1925年10月，中共中央扩大执行委员会会议通过《中国现实的政策与共产党的职任议决案》，从革命的需要认识到必须解决农民的土地问题。该议决案认为“假使土地不没收交给农民，假使几万万中国农民因而不能参加革命，政府必定不能巩固政权，镇压军阀的反革命”;“我们现在所提出的过渡时期的农民要求，如减租、整顿水利、减税、废除陋规”，“可以使农民革命化，可以组织农民起来，然而如果农民不得着他们最主要的要求——耕地农有，他们还是不能成为革命的拥护者”。因此，该议决案明确把“没收大地主军阀官僚庙宇的田地交给农民”作为党的农民问题政纲。[21]1927年4—5月，中国共产党第五次全国代表大会通过了《土地问题议决案》等一系列决议，系统分析了解决农民土地问题的意义，主张没收一切公有土地以及祠堂、学校、寺庙、外国教堂和农业公司的土地，交给耕种的农民;无代价地没收地主租给农民的土地，交给耕种的农民。[22]
中国共产党早期农民运动领导人比较重视中国农村土地问题的理论研究。如毕业于日本早稻田大学的中国共产党农民运动领袖人物彭湃运用马克思主义的原理，从生产力和生产关系的矛盾来分析地主阶级的封建土地所有制如何妨碍农业的发展，认为把地主的田地分给农民，完全符合生产力发展的要求。而且“土地本属自然”，经过劳动人民开垦为农田，然后被地主的祖先依靠武力霸占，变为私人所有。现在农民夺回自己的土地，实际上是“还我农民自耕田”，是天经地义的。[23]
毛泽东是中国共产党早期杰出的农民问题理论家和农民运动领袖，他在大革命时期对农村作了深入的实地调查，提出了非常激进的土地问题主张，他认为，农民的土地问题，已经不是宣传的问题，而是要立即实行的问题。他主张依靠农民自下而上“先有事实，然后再用法律去承认”的方式解决土地问题。在确定没收土地的对象方面，他比共产国际对中国共产党的指示和1925年10月中共中央扩大执行委员会会议通过的《中国现实的政策与共产党的职任议决案》走得更远，主张“凡自己不耕种而出租于他人的田地，皆行没收”，即不仅要没收地主的土地，而且要没收富农的土地，他对湖南农民运动中农民以“平均地权”对待富农的做法表示肯定。[24]
四、中国共产党土地革命战争时期的土地思想
国民革命失败后，中国共产党活动的中心舞台由城市转入农村，在农村创立革命根据地，以农村包围城市，中国革命进入土地革命战争时期。这一时期，中国共产党及其领导人对于中国农村的土地问题形成了比较系统的理论和政策主张。
首先，中国共产党在总结大革命失败的教训的基础上对新的历史时期土地革命中心地位的重要性有了清醒的、明晰的认识。中国共产党第六次全国代表大会于1928年6—7月在苏联莫斯科召开，这是大革命失败后中共在历史转折关头召开的一次具有重大历史意义的代表大会。这次大会通过的《土地问题决议案》分析了中国土地关系的半封建特点:一是“资产阶级式的土地所有制度日益占据主要地位(土地大半可以买卖)”;二是“物产地租”仍旧是很广泛的现象;三是地主阶级中，小地主比较大地主占重要的地位;四是“各省地主的大小关系是不平衡的”。[25]《土地问题决议案》指出，这种半封建的土地关系使广大农民不能维持自己的生产，使农业发展处于停滞状态，也使中国日益成为资本主义列强的农业原料国。根据以上分析，大会提出:农民的土地革命，仍旧是中国革命现阶段的主要内容。进行土地革命对于发展农村经济，扫荡官僚豪绅政权，推翻帝国主义在华统治，实现农民的解放，都有重要意义。“六大”提出的以土地革命作为当时中国革命的主要内容具有重大的理论意义和现实意义，为中国共产党把工作的重心由城市转向广阔的农村提供了思想理论基础。
在国民革命时期，中国共产党虽然提出了土地改革的主张，但由于中国共产党当时活动的中心在城市，土地改革问题更多的是一种理论探索，还没有转化成政策实践的必要和可能。进入土地革命战争时期以后，党的活动空间由城市转入农村，在农村建立了革命根据地，这一时期如何解决土地问题已成为紧迫的、无法回避的现实问题。为了解决这一问题，中国共产党必须对土地改革的方针、政策与方法等给予回答。
国民革命时期，中国共产党虽然也提出了“土地农有”的主张，但中共寄希望于国民党领导的国民政府将这一政策付诸实施。如中国共产党第四次全国代表大会通过的《对农民运动的议决案》提出“结合中农、佃农、贫农、雇农以反对大地主”，“应使农民向国民党政府要求以官地分给农民”。[26]然而，国民党叛变革命、镇压农民运动的严酷现实使中国共产党放弃了依靠国民政府进行土地改革的幻想。中国共产党临时中央自治局常委会于1927年8月7日在汉口召开的紧急会议，确定了土地革命和武装反抗国民党的总方针。会议发表的告全党党员书指出:“土地革命，现时主要的是要用‘平民式’的革命手段来解决土地问题，千百万农民自己自下而上地解决土地问题，而共产党则应当做这一运动的领袖来领导这一运动。”[27]“八七会议”后，中共中央发表的介绍会议精神的一号通告也认为“中国革命的发展已经到以土地革命为中枢的时期”，“中国的民族资产阶级决不能领导这种革命，他已掉过枪来了反对这一革命”;“无产阶级在中国社会中是唯一能领导民权革命到底的阶级”;“无产阶级自然应当和农民群众建立真正的斗争同盟，领导他们去打到土地革命之一切障碍”。[28]从此，中国共产党开始了独立领导中国土地革命的新阶段。
土地改革的具体政策和方法包括土地改革的对象、土地分配的办法及土改后的农村制度构建等问题。这些问题都是中国共产党在根据地的实践中把马克思主义的基本原理与中国的具体革命实践相结合逐渐予以解决的。
关于土地改革的对象即没收土地的对象，民主革命时期中国共产党人已经明确对地主的土地实行没收。但是，中国地主阶级本身的内部构成十分复杂，不仅有大地主和中等地主，还有为数众多的小地主。对于这个问题，中国共产党内存在不同的认识，“经历了一个由只没收大中地主土地，到没收一切土地，再到没收全部地主土地的过程”。[29]“八七会议”在关于土地改革对象上明确提出只没收大、中地主的土地，“没收大地主及中地主的土地”，“对小地主则减租”。[30]对于“八七会议”的这一决定，毛泽东表示反对，他认为应没收全部地主的土地。同年9月，中共中央改变了不没收小地主土地的政策，是月在给广东省委的函中指出:“对于小地主的土地必须全部没收，实现‘耕者有其田’的原则。”同年11月中央临时政治局扩大会议更进一步提出了没收一切私有土地的激进主张:“一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归苏维埃国家的劳动平民所公有。”[31]
没收一切私有土地的“左倾”土地政策不仅造成思想理论上的混乱，也给贯彻这一政策的根据地的革命实践造成极大危害。中共“六大”纠正了这一错误，“明确规定没收地主阶级的一切土地，和所有公共及无主土地”[32]，从而改变了没收一切土地的“左倾”错误政策。
富人问题是中国社会区别于西方社会的农村所特有的问题，在马克思主义经典作家关于农业和农村问题的论述中少有关于富人问题的思想。在土地革命时期，如何对待富农的土地占有也是一个必须在革命实践中加以解决的问题。对于这一问题的存在及解决的方式当时的中共中央层面是有所忽视的，在湘赣地区开展根据地建设的毛泽东在革命的实践中通过深入的调查研究对这一问题进行了探索，提出了解决的办法。毛泽东认为“富农与地主有分别，富农自己劳动，地主自己不劳动，所以对地主取消灭的政策，对富农则取削弱的政策”。[33]削弱富人的具体做法是没收其多余的土地。中共“六大”比较集中地讨论了富农问题，认为中国富农是以“靠剥削雇农”为“主要经济特点”的“农村资产阶级”，同时，由于封建地主经济在中国农村占据主导地位，中国富农除资产阶级性质外，还具有半地主的封建性质。对此，中国共产党提出要从政治上区别反动富农和一般富农，从经济上区别半地主富农和资本主义富农，并要求根据富农不同的政治态度采取不同的策略，即当富农尚未反对革命时，要争取他参加“反军阀反地主豪绅的斗争”;当富农发生动摇时，“不应故意加紧对富农的斗争”;当富农反对革命时，“应与反军阀反地主豪绅的斗争同时进行”。[34]
在土地斗争中把富农同地主加以区别，对于集中打击地主阶级，联合中农发展农业生产而言，是基本正确的。然而，共产国际却否定并改变了上述政策，在1929年6月7日给中共中央发了一封《关于农民问题的信》(后来简称“六七”指示信)。在信中共产国际批评中共对待富农的政策，认为是“机会主义的”，是“犯了重大的错误”，要中共实行“加紧反对富农的路线”，并明确指示了“对富农阶级的总路线”，即对富农和地主不加区别，对资本主义剥削和封建主义剥削不加区别，对一般富农和反动富农不加区别，对富农不是争取他们在政治上保持中立，而是把他们推向敌人一边。对于共产国际的指示，中共中央是有所保留地加以贯彻的。接到指示后，一些革命根据地对富农的态度发生了重大的变化，认为在政治上，富农是自始至终反革命的;在经济上，富农的剥削比地主更加残酷，从而提出要对富农采取平谷、筹款、重税等过“左”的政策。同时，中共中央对于共产国际的反富农观点又有所保留，尤其在对于中国富农特点的认识上，中共中央并没有把中国富农看成是小地主，认为中国的富农是“农民的上层分子”，“一般来说不是纯粹的乡村资产阶级，而兼有或多或少之半封建半地主的剥削”，并强调提出“目前党在农村中主要的任务是领导广大农民群众反军阀地主豪绅的斗争”。在这一思想的指导下，1930年5月全国苏维埃区域代表大会通过的《土地暂行法》规定:“富农占有土地，除自己使用外而出租一部分给他人耕种者，出租部分的土地，一律没收。”这种对富农只没收进行封建剥削的出租土地，而保留其雇工经营的资本主义剥削部分和自耕部分土地的政策，体现了富农同地主要有区别的原则。实行这个政策，有利于保存富农经济，对发展生产是有益的。对于中共中央对富农采取与地主有区别的做法，共产国际是非常不满的，多次发出指示信和决议案，让中共实行“富农分坏田”的政策。这个政策最早见于王明1931年2月10日撰写的《两条路线底斗争》一文，他在谈到反对富农的具体办法时提出“不仅将富农所有的多于按照一般平分原则所应得的那部分土地分配出去，而且将富农有的质量上较好的土地没收转移给贫农、雇农和中农，使富农得到较坏的土地”。1931年8月，共产国际又发来《关于中国共产党任务的决议案》，重申了“富农分坏田”的政策，提出“对富农的土地，都应拿去分配”，只给“他们以只供劳动的份地，但不给以好的土地”。而且对富农实行分坏田，还要以劳动力为标准分坏田，有劳动力的富农家庭可以分到坏田，无劳动力的连坏田都分不到。这就从根本上取消了从事雇工经营所必须具备的条件，使得富农在经济上的出路被堵死了，从而在经济上消灭了富农。直到1935年共产国际“七大”召开，才根据世界形势发展的需要，决定改变推行了长达七年之久的左倾路线和政策，提出建立广泛的反法西斯统一战线政策。中国共产党在进行这个重要的策略转变中，对富农的政策也发生了转变。由只没收富农的出租土地，转变为对富农的全部土地财产都不能没收。这个转变，有力地促进了抗日民族统一战线的建立，也推动了根据地农业生产的发展。[35]
没收地主土地后如何分配土地也是必须解决的重要的实际问题，如何制定一套科学的土地分配方法直接关系土地革命的成败。在具体操作方面涉及两个最关键的问题:一是以什么区域为分配单位，是以村、以乡还是以区为分配单位;二是以什么为标准来分配土地，是以所有人口还是以劳动力为标准分配土地。在土地革命初期，中共中央并没有提出统一的土地分配标准与办法。各根据地党组织根据本地的具体情况和他们自己的认识进行了形式多样的探索。如井冈山革命根据地采取“以乡为分配土地的单位。山多田少地方，如永新之小江区，以三四乡为一个单位去分配土地的也有，但极少。所有乡村中男女老幼，一律平分”[36];湖北黄麻起义后实行“谁种的田归谁去收”的办法;河南省委给中央的报告，提出以劳动力与需要参照田地肥瘦为标准分田。
正是在总结各地土地分配经验的基础上，1928年3月10日，中共中央发布《关于没收土地和建立苏维埃》的通告。该通告规定，暂以乡为单位，以土地的肥瘦和人口的多寡为标准;以年满16岁，能自耕种的人为一劳动单位;每一劳动单位平均使用土地，其余土地按照各劳动单位所属的四岁以上的人口之多寡，平均分给劳动单位使用。可见，中共中央主张以乡为行政区划范围，在兼顾土地肥瘦和人口多少的同时以劳动力为标准分配土地。
土改以后农民是获得土地的所有权和使用权还是只获得土地的使用权，这既关系到农村产权制度的安排，也涉及农村生产组织的形式。中国共产党在土地革命时期对这一问题的认识也经历了一个变化的过程。
如前所述，在马克思主义经典作家看来，无产阶级夺取政权后，未来社会的土地所有制将是国家所有制。经典作家的这一思想对中国共产党人产生了巨大的影响。在土地革命初期，根据地农民获得的土地的产权实际上是不完整的，只有使用权而已。当时无论是关于土地问题的各种重要文件还是革命根据地制度的各种土地法规都规定土地归苏维埃公有，农民不得租赁买卖。但是，根据地的土地国有政策在运行过程中带来了一系列问题，如没有满足农民固有的土地私有的愿望，造成对土地改革的抵触情绪;地权的频繁变动影响农业生产的发展。正是土地国有政策执行过程中遭遇的问题促使中国共产党人重新认识土地国有问题并调整土地国有政策。1929年中共中央作出决议，“土地国有问题，现在是宣传，但不是现在已经就能实现土地国有”，“禁止土地买卖，目前是不需要的”，“资本主义的转租办法，是不能反对的”。[37]1931年2月通过的中共苏区中央局《土地问题与富农策略》的通告明确要求满足农民土地私有的愿望:“农民是小生产者，保守私有是他们的天性”，“他们热烈地起来参加革命，他们的目的，不仅要取得土地的使用权，主要的还要取得土地的所有权”，“必须使广大农民在革命中取得他们唯一热望的土地所有权”。[38]
五、中国共产党抗日战争时期的土地政策思想
中国共产党土地政策是服从和服务于革命斗争的总目标的，因此它是随着革命形势的发展而不断调整的。
进入抗日战争阶段以后，中日民族矛盾上升为主要矛盾，国内阶级矛盾下降为次要矛盾，为了动员包括地主阶级在内的全体中国人民奋起抗战，争取民族独立，在抗日战争时期，中国共产党从民族战争的需要出发及时改变了土地革命战争时期的没收地主土地分配给农民的革命的土地政策，转而实行在保护地主土地所有权基础上的减租减息的土地改良政策。
早在1937年2月，中国共产党就在《致国民党三中全会电》中提出了停止没收地主土地的政策。同年8月，中共中央洛川会议提出的抗日救国十大纲领中，第一次用纲领的形式正式确定了减租减息政策为抗战时期的土地政策。洛川会议之后，各抗日根据地结合各地的实际情况制定了各自的各种形式的减租减息法令。减租减息是中国共产党在抗日战争整个历史阶段实行的土地政策。抗日战争时期虽然抗日根据地发生过多次要求实行“耕者有其田”的“左倾”错误，但中共中央都进行了及时的说服工作，纠正了“左倾”错误。
减租减息政策作为中国共产党在抗日战争时期的土地政策，它的实施既有必要性，又有可能性。从必要性来看，中国共产党虽然在抗日根据地实行了一系列改善农民生活的政策，如没收汉奸卖国贼的土地分给农民、取消苛捐杂税、发放农业贷款、组织劳动互助、大力兴修农田水利、移民开垦荒地、开展大生产运动发展根据地经济等，但地租是农民最主要、最普遍的经济负担，与农民生活最攸关。如果既不触动中国农村传统的土地产权制度，又不改变中国农村固有的地租制度，就不能真正改善农民的生活，就难以激发占人口大多数的农民抗日和生产的积极性。从可能性来看，减租减息也是南京国民政府所一直倡导的，1929年6月国民党三届二中全会还通过了“二五减租”的决议案。1930年6月国民党中央公布的土地法还规定地租不得超过耕地收获量的37.5%。因此，虽然国民党并没有真正实行减租减息政策，但它对中国共产党在抗日根据地实行它自己所宣示的“二五减租”和“三七五减租”不好公开反对。所以，减租减息使中国共产党得以利用合法的经济斗争形式尽可能改善农民生活。对于这一点，毛泽东在1940年3月11日延安中国共产党的高级干部会议上所作的《目前抗日统一战线中的策略问题》的讲话中说得很明白，他认为“减租减息”等纲领，“都是国民党自己宣布的纲领”，“这些是已经普及于人民中的最简单的纲领，但是许多共产党员还不知利用它们作为动员民众孤立顽固派的武器”，“根据这些纲领去做，我们是合法的，顽固派反对我们实行这些纲领，他们就是非法的了”。[39]
减租减息只是中国共产党在抗日战争时期采取的一种应付时局的临时性土地政策，不是最终的土地政策。对于这一点，中国共产党人并不隐讳，正如毛泽东在抗日战争时期(1940年1月)写的《新民主主义论》在谈到未来的新共和国的经济时所指出的:“这个共和国将采取某种必要的方法，没收地主的土地，分配给无地和少地的农民，实行中山先生‘耕者有其田’的口号，扫除农村中的封建关系，把土地变为农民的私产。农村的富农经济，也是容许其存在的。这就是‘平均地权’的方针……在这个阶段上，一般地还不是建立社会主义的农业，但在‘耕者有其田’的基础上所发展起来的各种合作经济，也具有社会主义的因素。”[40]1944年毛泽东接受美联社记者斯坦因采访，当斯坦因问“在抗日战争结束后，你们在内战时所采取的从地主那里没收土地分给农民的激进政策是否还将实行”时，毛泽东明确回答:“在内战时期我们没有理由阻止农民没收地主的土地，因为地主阶级不仅压迫他们，而且在实际上领导着反对农民的斗争。我们的党只是满足了农民在这个问题上的意愿，把他们的要求变成口号，并作为政策来实现。根据中国的条件，这种没收土地的做法是一项正确的政策……只要民主政府制度在各地建立起来，就可能把现在处于封建剥削制度下的一切土地逐步地和平地转移给耕种者……但是，这样的解决方法取决于真正的国内和平和真正的民主的实现。所以，也不能完全排除将来全部地没收地主土地并分给佃农的必要性，因为如果战后国民党坚持进攻我们的话，就可能再次爆发内战。”[41]1945年4月24日毛泽东在中国共产党的第七次全国代表大会上作的《论联合政府》报告中指出，抗战胜利后，首先在全国范围内实现减租减息，然后采取适当方法，有步骤地达到“耕者有其田”。“‘耕者有其田’，是把土地从封建剥削者手里转移到农民手里，把封建地主的私有财产变为农民的私有财产，使农民从封建的土地关系中获得解放”。[42]
减租减息政策是在保护土地所有权的前提下通过降低地租率调整农村阶级关系。这一政策减轻了农民的负担，改善了农民生活。另外，由于地租的降低，土地价格也随之下降，农村资本追逐土地的势头减缓，一部分农民从地主手中购入土地，使农村地权由集中走向分散，农村出现中农化趋势。
六、中国共产党解放战争时期的土地政策思想
1945年8月，抗日战争胜利后民族矛盾下降，阶级矛盾上升，中国共产党和国民党展开了决定中国历史命运的大决战，中国历史进入解放战争时期。为了进行有效的社会动员，争取大决战的胜利，中国共产党及时调整了土地政策。
抗战末期，中国共产党和中国国民党都提出了自己的建国思想和建国目标。中国共产党主张建立一个无产阶级领导的人民大众的新民主主义国家;中国国民党则力图恢复抗战前的秩序，建立一个英美式的资产阶级政权。抗战胜利以后，在多种因素的影响下，中国共产党和中国国民党围绕未来的建国目标和建国的具体办法进行了艰难的谈判，并于1945年10月10日签订《政府与中共代表会谈纪要》(即“双十协定”)。
为了配合当时国共谈判和平建国的需要，抗战胜利初期，中国共产党并没有改变抗日战争时期的减租减息的土地政策。如1945年11月7日，毛泽东在为中共中央起草的对党内的指示中指出:“目前我党方针，仍然是减租而不是没收土地。”[43]同年12月15日毛泽东在为中共中央起草的对党内的指示中再次重申:“各地务必在一九四六年，在一切新解放区，发动大规模的、群众性的、但是有领导的减租减息运动。”“在老解放区，则应复查减租减息的工作，进一步巩固老解放区。”[44]
但是，随着国共两党武装冲突的一触即发和内战的不可避免，中国共产党认识到必须满足广大农民对土地所有权的要求，使农民能够“区别国共两党的优劣”，“坚决地援助我党”，不“动摇于两党之间”。[45]为此，1946年5月4日中共中央发布《关于土地问题的指示》(即中共党史上有名的“五四指示”)。
“五四指示”充分肯定了解决农民土地问题的重要意义，认为它是“目前一切工作的最基本的环节”，并表示要充分发动群众，采取多种方式解决土地问题，“坚决拥护群众在反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现耕者有其田”。要求各地党委在群众运动面前要有“五不怕”的精神:“不要害怕普遍地变更解放区的土地关系，不要害怕农民获得大量土地和地主丧失土地，不要害怕消灭农村中的封建剥削，不要害怕地主的叫骂和污蔑，也不要害怕中间派暂时的不满和动摇。”该指示还要求照顾革命统一战线内各阶层的利益:坚决不侵犯中农利益;一般不变动富农土地;区别对待大中小地主。“五四指示”规定的农民取得土地的方式和土地革命战争时期是不同的，即不是经过政权，以法律和行政力量自上而下没收地主土地，而是发动群众，通过群众自下而上解决问题。
“五四指示”是在抗战胜利后中国共产党和中国国民党大决战前夕国共和谈尚未完全破裂的历史条件下形成的解决农村土地问题的文件，体现出浓厚的时代性。它虽然没有明确提出没收地主土地废除封建土地所有制，但它标志着中国共产党开始着手调整抗日战争时期的土地政策，是新时期土地政策由减租减息政策向没收地主土地给农民政策转变的转折和前奏。
“五四指示”发布以后，各解放区立即掀起大规模的土地改革运动。为了使全党全军更充分地认识到土地改革在革命战争中的重要地位，毛泽东在1946年10月强调指出:执行“五四指示”，“深入和彻底地解决了土地问题的地方，农民即和我党我军站在一道反对蒋军进攻”;而对“五四指示”执行不力，或因战争“而忽视土地改革的地方，农民即站在观望地位”。他告诫全党，无论战事多忙，都要“坚决地领导农民群众解决土地问题”。[46]
到1947年2月，“各区都有约三分之二的地方执行了中央一九四六年五月四日的指示，解决了土地问题，实现了耕者有其田”。[47]但土改中也存在改革不彻底和改革过火的缺点，对此，毛泽东在1947年2月1日为中共中央起草的对党内的指示中指出:“在已实现耕者有其田的地方，还有解决不彻底的缺点存在，主要是因为没有放手发动群众，以致没收和分配土地都不彻底，引起群众不满意。在这种地方，必须认真检查，实行填平补齐，务使无地和少地的农民都能获得土地，而豪绅恶霸分子则必须受到惩罚。在实现耕者有其田的全部过程中，必须坚决联合中农，绝对不许侵犯中农利益(包括富裕中农在内)，如有侵犯中农利益的事，必须赔偿道歉。此外，对于一般的富农和中小地主，在土地改革中和土地改革后，应有适当的出于群众愿意的照顾之处，都照《五四指示》办理。”他还提出了土地改革运动的总方针:“务须团结赞成土地改革的百分之九十以上的群众，孤立反对土地改革的少数封建反动分子，以期迅速完成实现耕者有其田的任务。”[48]
1947年7月到9月，人民解放军由战略防御转入战略进攻，解放战争的形势发生了根本的变化。为了充分调动广大农民的革命和生产热情，中共中央于1947年7—9月在河北省平山县西柏坡召开了全国土地会议，制定了《中国土地法大纲》(以下简称《大纲》)。
《大纲》明确了土地改革的目标，规定了土地分配的原则、方法及地权的性质。《大纲》宣布彻底废除封建土地所有制，“废除一切地主的土地所有权”，“废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权”。关于土地分配的原则和方法，《大纲》规定:除大森林、大水利工程、大矿山、大牧场、大荒地及湖沼归政府管理外，“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全村人获得同等的土地，并归个人所有”。《大纲》对于土改后农民获得的土地的所有权和使用权兼备的性质也作了规定:“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。”[49]
但《大纲》中按人口平均分配一切土地的原则，反映了农民的绝对平均主义思想，超出了消灭封建剥削制度的范围，在一定程度上侵犯到中农的利益。针对《大纲》本身存在的问题及执行过程中出现的“左”的倾向，毛泽东和中共中央在《大纲》实施后对土地政策进行了必要的调整和完善，确保了土地改革始终沿着正确的轨道展开。
1947年12月25日，毛泽东在陕北米脂县杨家沟召开的中共中央会议上所作的报告，针对土地改革中存在的问题指出:“必须坚决地团结中农，不要损害中农的利益”，在平分土地时“须注意中农的意见，如果中农不同意，则应向中农让步”。[50]次年1月，毛泽东在为中共中央起草的决定草案中进一步指出:“必须避免对中农采取任何冒险政策”，“有剥削收入的农民，其剥削收入占总收入百分之二十五(四分之一)以下者，应订为中农，以上者为富农。富裕中农的土地不得本人同意不能平分”。“平分土地时，对于老解放区的新富农[51]，照富裕中农待遇，不得本人同意，不能平分其土地”。[52]2月，毛泽东在写给刘少奇的一封信中提出了在不同地区实施土地法时应采取不同策略的思想:在日本投降以前的老解放区，“早已分配土地，只须调整一部分土地”，“不是照土地法再来分配一次土地”;在日本投降至大反攻，即1945年9月至1947年8月所解放的地区(半老区)，“完全适用土地法，普遍地彻底地分配土地，并且应当准备一次分不好再分配二次，还要复查一、二次”;在大反攻后新解放的地区，“不应当企图一下实行土地法，而应当分两个阶段实行土地法。第一阶段，中立富农，专门打击地主……第二阶段，将富农出租和多余的土地及其一部分财产拿来分配，并对前一阶段中分配地主土地尚不彻底的部分进行分配”。[53]
《大纲》与“五四指示”相比，具有彻底的反封建的意义，废除了中国传统体制赖以生存的基础——封建土地所有制，从而触发了中国近代社会最深刻的变革，从根本上改变了中国的社会性质，也改变了中国几千年来形成的农业经济发展道路。
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