稳定和完善农村基本经营制度

一、稳定和完善农村基本经营制度

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，是农村经济体制改革创新的主要成果，必须坚持长期稳定。30年来农村发展的实践充分证明，这一制度有利于推动农村生产力发展。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），强调要稳定和完善农村基本经营制度，这是实现农村现代化和农村全面小康目标的根本要求。

（一）农村基本经营制度必须毫不动摇地坚持

我国经济体制改革的总体目标是建立社会主义市场经济体制。农村基本经营制度与社会主义市场经济体制的要求相适应，是市场经济体制的重要组成部分。这种适应性集中体现在确定了家庭的市场主体地位和通过农户之间的联合以提高竞争力两个方面。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的基础，赋予了农户以充分的经营自主权，包括生产什么、生产多少、产品如何出售以及盈亏责任，全部由农户自主决定、自担风险。这就使农户作为一个独立的商品生产经营者，其积极性被充分调动起来。与此同时，农户之间在技术标准、商品品牌、加工储运、购销服务等方面发展统一经营，与家庭经营之间形成两个层次的互相补充，相辅相成，才能有效弥补家庭经营势单力薄、缺乏竞争力的不足，避免被市场的汪洋大海所吞没，从而真正巩固农户的市场主体地位。因此，农村基本经营制度的两个层次都是社会主义市场经济体制的基本要求。如果说，经过30年的改革实践，家庭承包经营作为农户的一项重要权益不得侵犯，这种理念在广大农村干部群众中已经基本确立，那么，在统一经营这个层面，与改革目标的要求还有相当大的距离，大多数农户尚未参与到各种形式的统一经营中来，尚未享受到统一经营所带来的社会化服务，因此，在市场竞争特别是加入世贸组织后的国际竞争中，仍然处于分散、弱小、被动的状态。

农村基本经营制度也符合农业生产特点。农业生产过程是劳动过程与自然过程的结合。从农作物播种到收获的不同时期，需要投入不同的劳动，一般情况下在家庭范围内即可完成，而且由于劳动所得与劳动投入直接相关，家庭经营更适宜灵活安排劳动投入和调动劳动积极性。随着大型化、高效率、全过程农业机械的推广应用以及劳动力市场的完善，家庭经营的规模可以迅速扩大，生产经营潜力巨大。在生产经营中有一些单靠一家一户难以解决的问题，如灌溉排涝、病虫害防治、良种推广、加工销售等，则通过专业合作和社会化服务，即统一经营来解决。因此，就农业生产经营的特点和规律来看，双层经营也是缺一不可的。

党在农村的其他各项制度，如土地管理制度、财政扶持制度、促进城乡发展一体化制度、现代农村金融制度、农村民主管理制度等，都应与农村基本经营制度相适应，有利于促进农村基本经营制度的巩固和完善，以形成协调一致、健全高效的农村经济制度体系，在推动农业和农村发展中发挥重要的作用。

为了调动广大农民增加土地投入的积极性，树立长期经营、持续发展的理念，《决定》特别强调：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这是送给广大农民的一颗定心丸。这里所说的长久到底是多长时间，我的理解，至少应涵盖整个社会主义初级阶段。而社会主义初级阶段又有多长呢？党的十五大报告指出：“社会主义初级阶段，是逐步摆脱不发达状态，基本实现社会主义现代化的历史阶段；是由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数、包含现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段；是由自然经济半自然经济占很大比重，逐步转变为经济市场化程度较高的历史阶段”；“是逐步缩小同世界先进水平的差距，在社会主义基础上实现中华民族伟大复兴的历史阶段。这样的历史进程，至少需要一百年时间。至于巩固和发展社会主义制度，那还需要更长得多的时间，需要几代人、十几代人，甚至几十代人坚持不懈地努力奋斗。”从党的十五大报告关于社会主义初级阶段的科学论述中，我们不难得出答案，即当经济社会发展到一定水平，当农民的子女大部分受到较高的教育，不再依赖土地作为唯一的谋生手段和生产资料，当广大农民不再需要以土地承包制来维护自身权益时，才会有新的更好的制度来代替它。《决定》明确土地承包关系长久不变，足以让几代农民放心，不会丧失其土地承包经营权。

（二）家庭经营要着力提高集约化水平

随着我国工业化、城镇化、市场化、信息化的推进，随着现代农业的发展，农村基本经营制度也需要与时俱进、不断完善。《决定》提出要“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”，正是顺应了这一客观要求。家庭经营要加快由自然经济半自然经济向社会化生产转变，才能适应经济市场化和全球化的要求。在我国经济发展历史上，自给自足的自然经济曾长期占主体地位；新中国成立后，我们又长期实行计划经济，商品生产和商品交换始终没有得到充分发展。实行土地家庭承包制、鼓励发展商品生产，不过短短30年时间。从目前全国农民家庭经营水平来看，很大程度上仍处于自然经济半自然经济状态，农民生产的粮食等农产品，相当大一部分用于自己消费，商品率依然很低。生产的商品化、社会化，只是在少数农业发达地区才得到一定发展。当生产的目的主要不是为了交换，而主要是为了满足自己的需求时，农业就不可能成为一个现代化的产业，农业劳动生产率就只能停留在一个很低的水平上，农民也就不可能获得同从事第二、三产业的社会成员相同的收入水平。

人多地少是我国农业的基本特点。全国农户平均承包土地7.5亩，分为5.7块。耕地规模小、地块零碎，是农业生产社会化的根本制约因素。大量实例证明，按照目前的机械化条件，在平原地区经营旱作农业，或在南方水稻集中种植区，一个劳动力可以耕种100亩以上。在黑龙江一年只种一季的农村，一个劳动力可种2000亩以上。也只有达到了这样的种植规模，农业主要是粮食生产才能实现由自然半自然经济向社会化大生产的转变。推动这一转变，土地经营权转让就成为前提条件。而土地经营权转让，又以农业劳动力非农产业转移为前提。令人高兴的是，从2000年“十五”规划以来，由于中央明确提出了实施工业化、城镇化战略，工业化、城市化进程明显加快。城市化率每年提高1.3个百分点，从事农业的劳动力占全社会从业人员的比重每年降低1.2个百分点。按照这样的速度发展下，到2020年，农村人口降到40%以下，农业劳动力降到30%以下，家庭土地经营规模和农业的市场化程度可望有一个明显提高。

提高家庭经营的集约化水平，除了扩大土地经营规模外，另一个方向就是通过发展设施农业，调整农业种植结构，提高土地产出率。一亩塑料大棚种植蔬菜，可使一个劳动力充分就业，每亩土地收益成倍提高。有的地方流传着“一亩菜顶十亩粮、一亩花顶十亩菜”的说法，就是对集约化与土地产出水平关系的生动证明。

无论是扩大家庭土地经营规模还是提高土地的产出率，都需要采用先进科学技术和生产手段，增加技术、资本等生产要素投入。在土地规模经营发展比较好的地区，农民对农业机械的需求大幅提高，农副业机械化进程大大加快，大大促进了良种和规范化栽培技术的推广。在设施农业比较集中的地区，科技投入和物质投入大幅增加，生产标准化水平迅速提高，农产品出口竞争力不断增强。在这样的地区和农户，家庭经营已经摆脱延续了几千年的自然经济，开始融入市场经济大潮，家庭经营变成家庭农场，迈上了农业现代化的轨道。

（三）统一经营要着力提高组织化程度

如果把市场经济比喻为波涛汹涌的大海，那么小规模的家庭经营就如大海上的一叶小舟，很难经受住风浪的冲击。只有联合起来，才能抗御市场风险，才能提高市场占有率，这已在世界各国形成广泛共识。几乎所有的发达国家，农户之间的联合和合作都得到了充分发展，这是在国际竞争的实践中悟出的经验。如法国，20世纪70年代以前还是一个农产品进口国，然而经过20多年的努力，已成为世界第三大农产品出口国，根本原因在于通过发展各种形式的农民合作社，增强了农业的竞争力。现在法国农产品销售额的80%都是由合作社实现的，各种著名的葡萄酒品牌也都为合作社拥有。政府对合作社实行了减免税的优惠，各种财政补贴也对准合作社，使广大农民受益。荷兰仅以1400万亩耕地和25万农业劳动力，能够成为世界第二大农产品出口国，也主要得益于合作社的发展。销售额占欧洲市场80%的著名花卉拍卖市场，就是由几千名花农组织的合作社兴办的。对比我国农村，土地家庭承包制虽调动了农户的积极性，但由于社会化服务体系迟迟没有建立起来，统一经营层次成为农村经营体制突出的薄弱环节。农产品卖难和价格大起大落的问题长期得不到解决，加工和出口发展缓慢，由合作社来加工和出口农产品更加少见。因此，发展和完善农户的统一经营，已成为当前完善农村基本经营制度的迫切要求和关键环节。

按照农村基本经营制度发展统一经营，是建立在家庭承包经营和产权清晰的基础之上的，服务主体与服务对象之间要么是市场交换关系，要么是合作社或协会内部的契约关系，这同传统的以“大锅饭”和平均主义为主要特征的集体经济有着根本区别，发展新型的统一经营和社会化服务休系，不会回到“归大堆”的老路上去。

《决定》要求：“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。这就明确了统一经营的发展方向和组织形式。多元化是指产权方面多元主体之间的联合，包括公有经济、私有经济和农户个体之间的联合。多层次指既包括生产环节的服务，也包括流通环节服务；既包括技术培训、咨询等方面的服务，也包括金融、保险等方面的服务。多形式指服务主体与服务对象之间的关系，可以是紧密型，也可以是松散型；可以为部分农户提供专业服务，也可以为一定区域的农民统一提供服务。总之，以满足农户生产、生活需要为前提，扩充服务内容，完善服务组织，《决定》为发展农村社会化服务体系开辟了广阔空间。

围绕提高农业生产的组织化程度，《决定》着重强调要大力发展四种类型的服务主体。

一是发展集体经济、增强集体组织服务功能。这是以乡、村或村民小组为单位组织起来的社区集体经济组织，改革以前我国农村集体经济组织绝大部分属这种类型。这种村企合一的体制，其优势在于耕地和居住相对集中，行政组织与经济组织在地域上相统一，便于统一进行资源配置，统一发展种养业和二、三产业。改革以来，这类经济组织能在少数农村坚持下来，一般都有一个较强的领导集体，有一个好的带头人。在社区集体经济组织比较发达的地方，基层行政组织用集体企业的利润建立起公共福利设施，为村民提供各种各样的公共服务，成为农村共同富裕的榜样。

二是培育农民新型合作组织。这就包括专业合作社和各类专业协会，即从事同类产品生产经营的农户，根据发展的需要，自愿组织起来的联合体，属于新型集体经济组织。合作社和协会一般由掌握技术和营销渠道的专业大户牵头组织，虽然内部联系紧密程度有所不同，但一般都为参加合作社和协会的农户提供农产品加工、储藏、运输、销售和技术培训、生产资料购置、机械化作业、灌溉、施肥等服务，有的合作社还有自己的统一品牌。属于股份合作性质的合作社，农户可以从合作社的盈利中分红。实践证明，农民的组织化程度直接影响其收入水平。合作社使农民增强了农产品定价权，并能获取产品加工、营销包括出口等环节的利润，据统计调查，加入和不加入合作社的农民，收入相差30%以上。

三是农业社会化服务组织。包括供销社等传统的社会化服务组织和由各类企业和个体经营者构成的新的专业化、社会化服务组织。供销社原本就是为农户提供产前、产中、产后服务的农民自己的组织，在走过一段所有制升级的弯路之后，现在在许多地方的农村又活跃起来。有的地区的供销社已在本地乡村建立了社区综合服务中心和连锁店，商品统一配送，有的还经营农产品收购，在为农户服务和组织、引领农村合作事业发展中增强了竞争力，发挥了农村商品供销主渠道的作用。适应农户多方面的需求，农村各类社会化服务组织也发展起来，作为服务主体的企事业单位、私营个体经济组织等，为农户提供机械化作业、配方施肥、防灾除害、技术培训等专业化服务，成为农村服务的一支重要力量。

四是农产品加工龙头企业。《决定》提出“鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制”，为龙头企业的发展指出了正确方向。龙头企业是在农业产业化经营中出现的，以农产品加工销售为主营业务，在解决家庭承包经营后出现的农产品卖难问题上发挥了重要作用。但随着服务主体多元化和竞争机制的完善，龙头企业与农户之间在订单履约、收购价格等方面常常产生矛盾，影响了龙头企业的发展，究其根源是龙头企业与农户的利益分配问题。许多经验表明，通过土地经营权入股、聘请入股农民到龙头企业就业、强化订单生产的法律约束等形式，使农户与龙头企业成为利益共同体，有利于消除两者之间的矛盾纠纷，实现互利共赢、共同发展的目标。

（四）合作社要成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织

2007年开始实施的《农民专业合作社法》，对合作社的组织原则、产权关系、经营形式等作出了科学的法律规范。《决定》进一步明确，要“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。”这是对合作社的管理体制和运行机制做出的新概括，是对合作社的发展政策、进度和目标提出的新要求。这是因为，只有发展农民的专业化合作，才能在农户承包经营的基础上，采用先进的技术装备，推广种植的区域化、良种化和栽培技术的规范化，才能使农民不仅拥有农产品种养环节的利润，而且能够分享农产品加工、流通环节的增值利润，农民收入才能有较快的增长；只有发展专业化合作，农民才能在跨国公司大举进入的情况下，由一盘散沙变为组织起来的整体，才能抗御经营风险，进而扩大优势产品出口，增强我国农业的国际竞争力。从国际上看，合作社对于提高农户的组织化程度和国际竞争力起到了重要作用。我国有3.1亿农业劳动力和18亿亩耕地，农产品出口潜力巨大。有的国家以不到我国1%的人力和耕地资源，其农产品进出口规模能超过我国，农业能成为一个高盈利行业，关键在于组织化程度的差异。我国合作社事业发展滞后，严重制约了农业的现代化、国际化进程。

合作社是在家庭承包经营基础上的农户之间的合作。按照《农民专业合作社法》来组建合作社，既可以避免回到“穷过渡”的传统集体经济的老路上去，又同公司制划清了界限。农民专业合作社作为一种新型集体经济组织形式，应当大力予以发展。当前，通过合作社来弥补统一经营的缺失，应当把重点放在统一品牌、统一技术标准、统一加工、统一销售上，通过合作社来完成依靠一家一户干不了的事情。提高我国农产品质量，必须从发展合作社入手。只有每个合作社及其成员都能从自身利益上关心、维护自己的品牌，才能从根本上杜绝不断发生的食品安全事故。在经营机制比较健全的合作社，还应当发展社员之间的信用合作。国外的合作社包括日本的农协，都是以信用合作为纽带，以信用合作支持农产品加工、营销等领域的合作。发展合作社内的信用合作，也是消除高利贷的根本之策。如果农户能够从合作社或其他渠道获得低利率的优惠贷款，高利贷就没有生存的土壤了。合作社要积极参与国际经营，要拥有出口经营自主权，直接把自己生产的农产品及其制成品销往国外。有的合作社可以聘任一些专业管理人员，帮助合作社进行经营。

由于合作社是农民自己的组织，扶持合作社的政策对农民的增收作用最直接，可以说，扶持合作社就是扶持农民。因此，《决定》要求对农民专业合作社实行扶持政策。《农民专业合作社法》也规定，对合作社的营销活动给予政策鼓励。各级政府和有关部门应加快制定扶持合作社发展的优惠政策，特别是在税收减免上的政策。如能把合作社作为政策扶持的重点，使合作社在我国农村有一个广泛的迅速发展，将对缩小城乡收入差距、实现全面建设小康社会目标新要求发挥重要的历史性作用。

（五）完善农村基本经营制度，最核心的就是稳定农村土地承包关系，确保农民土地权益不受侵犯，同时，鼓励承包期内土地使用权流转

《农村土地承包法》、《物权法》的有关规定赋予了农民长期而有保障的土地使用权，为依法规范农村土地承包关系、维护农民土地承包权益提供了充分的法律保障。现阶段，随着社会主义市场经济的深入发展，农民的就业结构和收入结构已经发生了明显变化，越来越多的农民正在逐渐摆脱对土地的完全依赖。但就全国而言，绝大多数农民仍然要靠土地提供生活保障，相当比重的收入依然要从土地上获取。对他们来讲，在当前农村社会保障体系不健全的情况下，土地仍然具有基本生产资料和基本社会保障的双重功能。因此，稳定农村土地承包关系，既是进一步发展农村生产力、确保国家粮食安全的客观要求，也是稳定农村社会的一项根本性措施。

当前，全国农村土地承包关系总体上是稳定的，但也有些地方还存在不稳定因素。有的地方随意收回、调整农户承包地，提高土地承包费，多留机动地，个别地方还存在盲目集中土地、强迫农户流转承包地等现象，还有的地方鼓励大型工商企业进入农业领域大规模、长时间租赁农户承包地，有的甚至违法擅自改变土地的农业用途，还有一些地方不尊重农民的生产经营自主权，强迫农民种这种那。这些问题干扰了正常的农业生产，侵犯了农民的合法权益，影响了农村土地承包关系的稳定，容易激发新的经济社会矛盾。这主要是一些基层干部对土地家庭承包经营权的认识存在偏差；没有把土地家庭经营作为农村的一项基本经营制度来维护。鉴此，要加强《农村土地承包法》等有关法律法规的宣传，提高广大干部群众的认识和依法办事的自觉性。加强农村土地承包管理，坚决纠正侵犯农民承包经营权的行为。依法保护农民的利益，保障党的农村基本政策长期稳定。各地要切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户，依法落实好、维护好农民承包土地的各项权利。

土地作为一种生产要素，也需要通过运用市场机制，进行合理流转。这是经济发展过程中必然会出现的一种现象，也是中央土地承包政策的应有之意。在稳定土地承包关系的前提下，根据资源优化配置的要求，可以也应当进行土地使用权流转，逐步发展适度规模经营。

目前农村户籍人口仍有约9.5亿，户均耕地规模只有7亩多，存在着土地经营规模狭小的问题。面对加入世贸组织，要与比我国经营规模大几十倍、上百倍的发达国家的家庭农场相竞争，提升我国农业的竞争力，一个重要的方面是积极稳妥地推进土地使用权的流转，发展适度规模经营，提高农地资源的配置效率。我国《土地承包法》明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》也明确指出，农户土地承包经营权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。这就为土地流转以及如何流转确定了法律依据和政策原则。

依法，就是要按照土地承包法规定的原则和程序进行规范的流转。承包期内发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权。土地承包经营权流转的主体是承包方（而非发包方或其他组织），承包方依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。现在的问题是很多地方搞土地流转没有依法办事。

自愿，就是尊重农民的自主权。土地是农民的“命根子”，土地流转要看承包户是否真正愿意放弃经营土地，这是进行土地流转的一个重要前提。农民自愿流转这种方式从实践中看有两条好处：一是纠纷少，二是成本低。一些地方在土地转让中发生纠纷和上访事件，都是违背农民意愿，干部包办代替甚至是强迫命令引起的。保证土地流转平衡健康进行，就必须尊重农民的意愿。土地是否流转，采取哪种形式流转，应该由农民自主决定。要鼓励农民按照市场经济的原则与接包人进行谈判协商。集体可以作为中介，为农民提供信息、法律服务，维护农民的合法权益。

有偿，农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。土地使用权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。这是保护农民利益的要求，也是促进土地流转所必须的。

总之，土地流转必须建立在稳定家庭承包经营制度的基础上，任何土地流转的行为，不管其理由多么充分，都不能剥夺农民对土地的承包经营权和农民的流转收益。