严格规范农村土地管理制度

二、严格规范农村土地管理制度

《决定》明确提出，要“健全严格规范的农村土地管理制度”，要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”。

（一）严格规范农村土地管理制度，为新农村建设提供了强有力的制度约束

1.最严格的耕地保护制度基本形成，耕地减少的势头得到了初步遏制

我国实行土地用途管理制度，严格控制农用地转为建设用地，对基本农田实施特殊保护，禁止闲置和荒芜耕地，鼓励土地整理和复垦，适度开发耕地后备资源。近年来，又出台了完善耕地保护责任制度、提高土地的占用成本、建立国家土地督察制度、调整土地收益分配及使用方向等政策措施，强化了对耕地的特殊保护。在有效保障经济社会发展合理的用地需求的同时，非农建设占用耕地规模逐步下降，为保证国家粮食安全奠定了基础。1997年至2007年，全国非农建设占用地29.37万公顷，降低了30%，城镇和园区等各类建设大量圈占耕地的势头得到了初步遏制。

2.农村土地家庭承包经营制度稳定了农村生产经营关系，在促进农村发展中发挥了重要作用

从总体上看，当前农村土地承包关系较为稳定，绝大多数农户的土地承包经营权得到了落实。特别是近年来，国家出台的减免农业税等一系列支农惠农政策，进一步稳定了农村土地承包关系。各地通过落实农村土地二轮延包、颁发土地承包经营权证、开展农村土地承包纠纷仲裁等工作，维护了农民的土地承包经营权益。

3.农村宅基地使用和管理得到加强，有效控制了村庄建设用地规模

2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》及国土资源部出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》，明确要求从严控制村镇建设规模，规范审批程序，在引导农村住宅建设合理、集约使用土地，推进农村建设用地整理，促进土地集约利用方面起了很好的作用，有效控制了村庄建设用地规模，切实保护了耕地。

4.逐步推进征地制度改革，在征地补偿安置和规范征地程序方面取得了明显进展

在开展征地制度改革试点并取得有益经验的基础上，又出台了一些新政策。征地补偿安置要使被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；要提高征地补偿标准，实行同地同价；地方政府负责做好被征地农民就业培训和社会保障工作，社会保障费用不落实的不得批准征地；国有土地有偿使用收入要优先用于被征地农民的补偿安置和社会保障费用不足部分；征地报批前要履行告知、确认、听证等程序。这些政策的实施，有效地缓解了征地矛盾，有力地维护了被征地农民的合法权益。

5.积极开展集体建设用地流转试点，为政策出台做好了准备

近年来，国土资源部在部分地区开展集体建设用地流转试点，从明晰产权关系、设定流转条件、规范流转形式与程序、合理分配收益等方面进行了积极有益的探索。2004年，国家出台了“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的政策。2005年以来，部分省和城市相继出台了规范集体建设用地流转的管理办法，在加强流转管理、保障农民土地权益等方面取得了宝贵的经验，为下一步政策出台做好准备。

在农村土地管理不断得到加强、取得成效的同时，也遇到了新的问题，面临着新的挑战，一些长期困扰农村土地管理的深层次问题仍然没有得到很好的解决。耕地保护的利益补偿等长效机制还不健全，地方政府、农村集体经济组织和农民对耕地保护的积极性不高；一些地方农村土地承包关系不够稳定，承包地流转渠道不顺畅、程序不规范，农民种粮积极性不高，种地不养地；农村土地纠纷在一定程度上影响了农村社会的稳定；农村宅基地占地量大，利用低效；征地补偿安置标准偏低，征地权行使范围超出了“公共利益”的范畴；集体建设用地自发流转大量存在，亟待规范等等。通过建立和实施严格规范的农村土地制度来解决这些问题，已成为今后加强农村土地管理工作的重中之重。

（二）严格规范农村土地管理制度，促进城乡统筹发展，维护和保障农民的合法权益

1.强化用途管制，进一步落实最严格的耕地保护制度

一是切实把耕地保护责任逐级落实到基层。《决定》明确要求，“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线”。根据这一要求，地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。在第二次全国土地调查和“金土工程”建设的基础上，逐步建立耕地保护数据库，实现国家、省、市、县四级数据库系统的互联互通和数据的网络运输。建立耕地保护电子台帐，健全耕地的图、表、册等档案资料，切实将耕地和基本农田保护责任逐级落实到地方政府、村组和农户。

二是强化耕地占补平衡的法定责任。按照《决定》提出的“耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”精神，各县（市）非农建设占用耕地，应立足于本行政辖区内补充耕地，本行政辖区内确实难以补充耕地的，可由省级国土资源部门统筹安排，在省域内进行，但必须确保补充耕地的数量和质量相当。切实做到占用耕地要先补后占，落实好建设用地项目补充耕地与土地整理复垦开发项目的挂钩、补充耕地储备库和台帐管理等制度；在新一轮土地利用总体规划修编和年度计划分配时，应充分考虑当地耕地后备资源状况、补充耕地潜力等因素；要防止和杜绝只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象发生。

三是划定永久基本农田，建立保护补偿机制。按照《决定》“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用。对符合条件，确需占用的，必须论证、听证、依法报批，并要及时补划，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。加快国家级基本农田示范区建设进度，加大对基本农田的投入，不断提高质量。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，国家探索建立补偿机制。

2.开源节流，健全实施最严格的节约用地制度

一是加强规划和用地标准管理。要强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，在坚持农村集体建设用地总量不增加的前提下，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和村庄、集镇规划，合理确定村庄撤并和乡（镇）村庄各类建设用地规模和布局。各类建设用地都要符合相关规划，非农用地要严格纳入土地利用年度供应计划，占用农用地建设非农项目必须依法审批手续，落实占补平衡的法律规定。

二是提高建设用地的利用效率。要完善并严格执行各类非农建设的用地标准，严格控制城乡建设用地总规模。农村居民点建设坚持农民自愿、量力而行，要科学规划、集中建设，各类非农建设项目鼓励开发利用地上地下空间，提高土地容积率、建设强度和产出效率。加快“城中村”改造。加强农村“空心村”整治，充分利用闲置土地，解决好农民住宅建设用地和建设项目用地。引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地，积极复垦利用废弃地。积极推广各类建设节地技术和模式。

三是建立健全节约集约用地的长效机制。推进农村土地使用制度改革，进一步发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。制定集体建设用地流转办法，规范并加快建设城乡统一的土地市场。改革和完善土地税费政策，提高土地取得和保有成本，建立健全节约集约用地的考核制度和激励约束机制。完善县、乡（镇）、村土地督察员制度，实施动态巡查和报告、查处机制，加强对节约集约用地的监管。

3.做好农村土地确权、登记、颁证工作，维护农民土地权益

国家依法实行土地登记制度，经依法登记的土地所有权和使用权受法律保护。《决定》要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。这不仅是解决农村土地纠纷问题的一项必不可少的基础性工作，也是新时期富裕农民、维护农民土地权益的迫切需要。要加大土地确权、登记、颁证工作力度，加快推进农村土地登记，体现物权法定、登记公示的效能，依法明确农民的土地权益，根本上维护好农村社会的稳定。

4.完善土地承包经营制度，规范土地承包经营权流转

一是完善土地承包经营权权能，保障农民土地权益。明确农户的土地承包经营主体地位，依法享有对承包土地的占有、使用、收益等权利。承包土地在承包期内不得调整、收回，被依法征收、占用的，农民有权依法获得相应补偿。土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留。

二是加强土地承包经营权流转管理和服务，规范土地承包经营权流转。《决定》要求，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。要通过建立有效、灵活、合理的土地承包经营权流转机制，培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农业专业合作社等规模经营主体，促进土地适度规模经营。要通过加强土地承包经营权流转管理，培育流转中介服务组织、建立农用地流转价格标准体系，提高流转的效率和规范化程度。

三是坚持农地农用的原则。《决定》要求，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。严格落实用途管制制度，禁止擅自通过承包地流转、“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有，确需转为国有的，必须履行法定程序，及时足额补偿农民，确保农民土地承包权益不受侵害。承包地流转必须坚持农地农用的原则，农村集体经济组织不得违法出让、出租集体农用地用于非农业建设。

5.完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，合理利用农村住宅用地

一是严格执行农村一户一宅政策。《决定》明确要求“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理”，各地要严格执行一户一宅政策，结合本地实际完善人均宅基地面积等相关标准，控制农民超标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。农民住宅建设要符合土地利用总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。

二是保障农户宅基地的用益物权。《物权法》明确了宅基地的用益物权性质，《决定》提出“依法保障农户宅基地用益物权”，就是要依法保障农户宅基地依法取得、使用和收益的权利。逐步推行农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度，发挥市场机制在资源配置中的基础作用。

三是积极推进农村土地整理复垦。一是开展农用地整理，改善农业生产基础条件，建成集中连片的优质农田，为农业机械化和规模经营创造条件，提高耕地生产能力。二是按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用好农村现有宅基地。“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”，用于农村的公共设施、公益事业和其他建设项目，改善农村的生产生活条件。引导农民适当集中居住，要尊重农民意愿，有利生产，方便生活，保持农村的风俗习惯。经批准可将部分节省出来的建设用地用于城镇建设，但土地收益要反哺农村，主要用于支持农业发展和新农村建设。

6.改革征地制度，切实保障被征地农民的合法权益

一要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。《决定》要求，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。由于“公益性”不易界定，可以采取排除法，把明显属于公益性和经营性的用地列出，明显属于经营性用地的，不再由国家征收；对介于公益性和经营性之间的用地，可以引人听证、裁决机制等决定是否采取征收的办法。在听证和裁决的过程中挤压公益性和经营性用地之间的模糊空间，逐步形成公益性用地目录，逐步缩小征地范围。

二要完善征地补偿制度，合理确定征地补偿标准。要完善征地补偿制度，补偿标准的确定要符合市场经济规律。要贯彻落实《决定》的要求，“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。在政府划定的相同区域内，征地应采取统一标准补偿农民。在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。

三要拓宽安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障。要明确各级政府妥善安置被征地农民的职责，进一步完善和落实被征地农民就业培训和社会保障的政策措施。要改变单一货币补偿的安置模式，进一步规范和完善留地安置等做法，积极探索补偿安置的其他有效方式，并采取切实有效措施，妥善解决被征地农民就业、住房和社会保障问题，确保被征地农民原有生活水平不降低，基本生活长期有保障。

7.完善集体建设用地产权体系，建立城乡统一的建设用地市场

一是构建集体建设用地权利体系，完善集体建设用地的权能设定。按照《决定》提出的集体经营性建设用地“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的要求，在不改变集体建设用地所有权的基础上，将集体建设用地使用权明确加以区分，构建与国有建设用地使用权权利体系一致、权能内容相衔接的集体土地产权制度。

对符合法定标准的宅基地、集体公共设施和公益事业用地实行划拨供地，确保农村公益性、保障性用地需要。其他的经营性集体建设用地，应当以出让或者租赁方式供给。依法取得的集体非划拨土地使用权，可以依法流转。参照国有土地使用制度的有关规定，制定集体建设用地流转管理办法。充分发挥市场配置土地的基础性作用，逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系。

二是建立城乡统一的建设用地市场，规范集体经营性建设用地交易行为。要按照《决定》中的“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”的要求，规范集体经营性建设用地使用和流转。对于以划拨方式取得的集体建设用地，要严格限定使用范围，明确审批程序，加强监督管理。划拨集体建设用地使用权改变用途或进人市场流转时，应在土地有形市场公开交易。以出让、租赁方式配置集体建设用地使用权，应参照国有土地使用权出让规范，公开市场操作。要将集体经营性建设用地流转纳入现行的城市国有土地市场统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。

三是合理分配集体建设用地有偿使用和流转中的土地收益，保障农民土地权益。要按照初次分配基于产权、再次分配税收参与的原则，合理分配集体建设用地使用和流转中的土地收益。集体建设用地有偿使用收益归集体土地所有权人。集体建设用地流转收益主要归集体建设用地使用权人。取得集体建设用地有偿使用收益和流转收益的权利人要依法向国家纳税。

（三）严格规范农村土地管理制度，需要进一步健全和完善相关的配套措施

1.加强国情宣传和国策教育，全面提高国民保护耕地节约用地意识

要按照实践科学发展观的要求，加强土地基本国情的宣传，加强保护耕地和合理利用土地资源的基本国策教育，把保护耕地、节约集约用地从部门管理行为转变为各级政府的共同责任和全体国民的自觉行为，从思想认识上、发展理念上、组织行动上和具体工作上齐抓共管，共同履行坚守18亿亩耕地红线的责任和义务。

2.抓紧完善相关法律法规和配套政策

要加快修订《土地管理法》，从土地权利、土地登记、土地利用总体规划、耕地保护、土地征收（征用）、土地市场建设及土地税费等方面对现行制度进行改革和完善。针对中央的有关决定，农村土地管理中出现的新情况和新问题，及时出台政策性文件予以正确引导和严格规范。

3.构建农村土地管理的共同责任机制

要进一步落实耕地保护责任目标考核制度，将耕地保护目标分解落实到基层，要建立节约集约用地考核制度。要建立分工负责、齐抓共管的多部门联动机制，将保护耕地目标纳入地方政府和政府职能、行业部门的责任范围，形成管理合力，发挥统筹协调管理的效能。

4.强化土地利用总体规划的整体控制作用

加强农村土地管理，促进新农村建设，规划要先行。要充分发挥土地利用总体规划在农村土地管理中的整体控制作用，把规划作为落实土地用途管制、安排农村各项建设的重要依据，引导新农村建设的有序发展。各地区、各部门、各行业制定涉及农村的发展规划，在用地规模和总体布局上要符合土地利用总体规划，并与土地利用总体规划相衔接，有效实现保护耕地和节约集约用地的要求。

5.建立城乡土地统一登记制度

要按照不动产统一登记原则，尽快建立全国城乡土地的统一登记制度。通过土地统一登记，强化土地产权管理在土地管理中的基础作用。要加强各类土地登记资料的收集、整理、共享和汇交管理，为社会提供全面、优质、便捷的公开查询服务。要应用高新技术，建立城乡一体化、四级（国家、省、市、县）联网互通的土地登记信息系统，全面、准确地掌握全国地籍基础数据，为土地管理参与宏观调控、切实维护土地产权人利益提供服务。

6.健全监督监管机制

要不断强化各级人大的执法监督作用和政协的民主监督作用，充分发挥社会舆论和公众的监督作用，逐步建立土地管理信息采集和公开查询系统，包括网络、电话、短信平台等，方便公众对土地违法行为进行举报并对查处情况进行监督。要建立和完善土地管理的社会监督网络系统，有条件的地方可在乡（镇）、村、组建立群众协管员、监察信息员制度，健全举报奖励机制。要建立和完善土地执法监察体系、国家土地督察制度、城乡建设用地遥感动态监测体系、城乡土地市场价格监管体系，综合运用各种技术手段，对土地利用状况实行全方位的监管。