建立城乡经济社会发展一体化制度

五、建立城乡经济社会发展一体化制度

党的十七大报告指出，要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。为此，深化农村改革，要着眼于改变农村落后面貌，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。切实按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。这是我们党对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径，为下一步推进城乡经济社会协调发展指明了方向。

建立城乡一体化发展的体制机制，要求我们加快破除城乡二元体制，通过合理的制度设计和统筹的政策安排，不断调节工农、城乡发展关系，使城乡经济社会达到协调发展，逐步缩小城乡差距，最终推动城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面的一体化；要求我们健全城乡统一的生产要素市场，促进生产要素的有序流动，引导城市资金、人才、技术、信息等要素向农业和农村流动，加快农村剩余劳动力向城市二、三产业转移，实现城乡产业的融合与协调发展。

（一）加快形成城乡经济社会发展一体化新格局

一是着力推进城乡发展规划一体化。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。不少地方由于在发展过程中没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，城市和农村各搞各的，其结果是虽然城市发展较快，但农村发展滞后且乡村建设散乱无序，城乡差距越来越大。这种状况不仅使广大农村居民的生活水平提升较慢，而且使城市的发展特别是经济发展的后劲不足，最终将制约整个国民经济增长。要改变这种状况，必须按照城乡发展规划一体化的要求，把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确区分功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、休闲区、生态涵养区等，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。

二是合理布局城乡产业，形成城乡互动的产业发展格局。按照比较优势原则配置和组合城乡生产要素，促进生产力在城乡地域空间上合理分布。一方面要引导乡镇企业向城镇集中，形成集聚效应；另一方面要鼓励城市将技术成熟、产品成型的劳动密集型、资源密集型产业向农村转移。农村要利用自身的比较优势，积极主动承接城市产业转移，同时大力发展农产品加工业和农村服务业。

三是着力推进城乡基础设施建设一体化。城乡发展的差距在基础设施方面尤为明显，要形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须在推进城乡基础设施建设方面统一考虑、统一布局、统一推进。要针对目前城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，坚持把城市和农村作为一个有机整体，着眼强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度。特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高上述设施的质量和服务功能，并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。

四是着力推进城乡公共服务一体化。缩小城乡之间公共服务水平的差距，是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。近年来，随着中央一系列支农惠农政策的贯彻实施，农村社会事业有了较快发展，公共服务水平有了明显提高。但由于长期以来农村公共服务方面欠账太多，目前城乡公共服务水平仍然有较大差距，特别是教育、医疗卫生、文化、社会保障等方面差距更为明显。为了促进城乡协调发展，必须按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府的投入力度。在大力提高农村公共服务水平的同时，还要注意从体制机制上推进城乡公共服务一体化。为了实现城乡公共服务一体化，必须从现在起就做好规划、留好接口、逐步靠拢，待条件成熟，就真正实现城乡公共服务一体化运作。

五是着力推进城乡劳动力就业一体化。近年来农民收入之所以保持较快的增长速度，一个重要因素是外出务工和从事二、三产业的农民越来越多，农民的非农收入持续较快增长。农民在非农产业和城镇就业已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。逐步实现城乡就业和劳动力市场一体化，不仅是增加农民收入的重要途径，也是发育要素市场、支持城市经济发展的必然要求。尽管与过去相比，现行的城镇户籍制度和就业制度已有了较大改进，但当前农村劳动力进入城镇就业仍受到许多不合理的限制。应将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中，有关部门要逐步把对城镇失业人员在就业和培训等方面的优惠政策落实到农村富余劳动力身上，促进他们到二、三产业和城镇转移就业。要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费。加快建立适应农民工特点的社会保障制度。要把农民工及其所携家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。

六是着力推进城乡社会管理一体化。要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变一些地方政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的做法，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度方面的作用。要加大户籍制度改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。要改革农村征地制度，引入市场机制并完善法规，切实解决好失地农民的就业和生活保障问题。

（二）建立健全城乡经济社会发展一体化制度的基本要求

针对当前城乡二元体制障碍和建立城乡一体化发展体制机制的新要求，重点从以下几个方面推进：

1.建立覆盖城乡的公共财政制度，加强财政对“三农”的支持

要充分利用当前财政收入较快增长的有利时机，着力调整国民收入分配结构，加大公共财政对“三农”的支持力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，逐步实现城乡基本公共服务均等化。继续加大对农村水、电、路、气、通信等基础设施等方面的投入，并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建共享，逐步缩小城乡基础设施供给的差距。

2.构建城乡一体的行政管理新体制，打破城乡分割管理的格局

按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置，调整城乡管理方式，推进城市公共服务和基础设施建设维护管理向农村延伸，形成城乡一体的行政管理体系，开创城市工作与农村工作相互对接、良性互动的新局面。改变长期以来城乡规划编制分割和管理分治的现象，把农村和城市作为一个有机整体，统筹编制城乡发展规划，明确区分功能定位，融合城乡发展空间，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。

3.建立城乡统一的劳动力市场，形成平等就业的制度

改革现有城乡分割的户籍制度，特别是大中城市的户籍制度，探索建立居住地管理制度。将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中，打破农民与市民的就业界限，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体劳动力市场。取消一切歧视农民工进城就业的歧视性政策，形成以劳动力素质为就业主要标准的公平竞争的就业制度。

4.完善农村义务教育管理体制，促进城乡义务教育均衡发展

将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，进一步完善“分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，建立中央和地方按比例分担的农村义务教育经费保障机制，不断提高保障水平。

5.全面推进农村新型合作医疗制度建设，增强农村基本医疗服务功能

建立覆盖城乡的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，加强农村三级卫生服务网络建设和农村卫生基础设施，增强农村公共卫生和基本医疗服务能力。在全国范围内普遍建立新型农村合作医疗制度，提高国家补助标准，适当增加个人缴费，规范资金管理，扩大受益面和提高受益水平。完善农村医疗救助制度，加强农村药品监管，规范农村医疗卫生服务。

6.加强农村社会保障体系建设，统筹制定城乡各类社会保障政策和标准

构筑被征地农民基本生活保障、农民最低生活保障和农村养老保险三条保障线，有条件的地方逐步实现城乡社会保障制度并轨。妥善安置失地农民，提高补偿标准，提供基本的社会保障，确保农民失地不失利、失地不失业。完善农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围，做到应保尽保。鼓励各地开展农村社会养老保险试点，探索建立农村养老保险制度。健全农民工社会保障制度，扩大工伤、医疗保险覆盖范围，加快制定低费率、广覆盖、可转移、与现行制度相衔接的农民工养老保险办法。

需要强调的是，推进城乡经济社会一体化发展，不是要把农村都变为城市，也不是追求城乡什么都一样，而是要稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设，形成我国现代化建设双轮驱动的格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为社会主义新农村建设的首要任务，注重保持乡村特色、民族特点、地域特征，保护秀美的田园风光和优秀的乡土文化，逐步实现农村现代化。坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，充分发挥小城镇在承接城市、带动乡村的桥梁纽带作用。