农村社会保障服务

五、农村社会保障服务

（一）完善农村最低生活保障制度

按照建立覆盖城乡的社会保障体系的要求，加快完善农村最低生活保障制度。党的十七大提出加快以解决民生为重点的社会建设，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。农村低保制度，是社会保障体系的重要组成部分，是农村贫困人口的最后一道生活保障线。建立和完善农村低保制度，是调节收入分配、保障社会公平的必要措施，是维护社会稳定、实现社会和谐的重要保证，体现了党和政府立党为公、执政为民的执政理念，体现了以人为本、科学发展的本质要求。要全面贯彻落实党的十七大作出的战略部署，不断健全农村低保的政策法规，逐步完善农村低保的运行机制，稳定解决农村贫困人口的基本生活，让他们共享经济社会发展成果。

为了切实解决中国农村贫困人口的生活困难，逐步缩小城乡差距，2007年中央一号文件提出在全国普遍建立农村最低生活保障制度。2007年7月，国务院正式下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，进一步明确在全国建立农村最低生活保障制度的目标和总体要求。

《通知》明确，农村最低生活保障的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。《通知》明确规定，我国农村最低生活保障对象的申请情况和对最低生活保障对象的民主评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等情况，要进行民主公示。对公示没有异议的，要按程序及时落实申请人的最低生活保障待遇；对公示有异议的，要进行调查核实，认真处理。最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。要加快推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接、及时地将最低生活保障金支付到最低生活保障对象账户。

《通知》指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。据了解，目前我国农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。

《通知》指出，我国对农村低保实行动态管理，做到保障对象有进有出，补助水平有升有降。通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围；并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示。

《通知》明确，农村最低生活保障资金实行专项管理，专项核算，专款专用，严禁挤占挪用。农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。地方各级人民政府及其相关部门要统筹考虑农村各项社会救助制度，合理安排农村最低生活保障资金，提高资金使用效益。同时，鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。

到2007年底，全国31个省、市、自治区均已建立农村最低生活保障制度，3400多万农村贫困人口纳入低保范围。从各地实施情况看，农村低保制度还存在着保障标准和补助水平总体偏低、发展不平衡、政策法规和运行机制有待完善等问题。目前，全国农村低保的平均保障标准1032元／年，上海最高2560元／年，甘肃最低680元／年。全国的平均补助水平30元／月，北京最高96.4元／月，甘肃最低9.4元／月。2008年中央一号文件明确要求：中央和地方各级财政要逐步增加农村低保补助资金，提高保障标准和补助水平。

按照“应保尽保”和确保贫困人口基本生活的要求，要提高农村低保标准和补助水平。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指出，“农村低保标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。”对此，各地要按照2008年中央一号文件的要求，适时调整农村低保标准，逐步提高补助标准，进一步扩大低保覆盖范围，切实做到“应保尽保”。同时，加紧研究制定低保标准和补助水平随经济发展和物价上涨适时提高的机制，使农村低保制度确实能够起到保障贫困人口基本生活的作用。

中央和地方各级财政要按照促进农村低保均衡发展的需要，加大投入力度。提高农村低保标准和补助水平，关键是各级财政要增加农村低保的投入。2007年，全国各级财政共投入农村低保资金120亿元，其中中央财政对各地的补助资金30亿元。2008年中央财政较大幅度地增加对农村低保的补助资金，重点支持中西部和财政困难地区完善农村低保制度、提高农村低保标准和补助水平。各地在农村低保标准方面存在的差距，很大程度是财政能力和投入水平的差距。由于各地都是在借鉴城市低保工作经验的基础上，立足当地实际进行工作探索的，难免造成各地制度设计千差万别，保障范围与水平参差不齐。整体上表现为逆向发展趋势明显，即经济发达、农村贫困人口数量较少的地区，保障水平较高；欠发达、贫困人口数量较大的地区，保障水平反而较低，已经导致地区间社会事业发展的不平衡，也不利于我国农村社会保障事业的健康发展。因此，地方各级政府也要按照中央的要求，随着农村低保制度的不断完善，随着保障水平的提高和保障范围扩大，逐步加大对农村低保的投入。

（二）建立农村社会养老保险制度

党的十七大为我国社会保障体系建设制定了新的发展目标，即到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。建立新型农村社会养老保险制度，是建立覆盖城乡社会保障体系的重要内容。我国社会保障制度建设将朝着城乡全面覆盖、人人都有保障的方向发展，进入一个新的重要时期，这将是我国社会发展的一个重要里程碑。

1.建立新型农村养老保险制度，要从基本国情出发体现中国特色

第一，人口众多的基本国情，要求我们的社会保障制度把公平目标放在第一位，社保体系要有普惠的制度安排，以缩小社会收入分配差别，促进实现社会公平、和谐与稳定。同时，也要求我们把缴费型的社会保险作为社保体系的核心制度，而不能建立“从摇篮到坟墓”的高福利制度。正确的选择是坚持公平与效率相结合。第二，长期处于社会主义初级阶段的经济发展水平，决定了我国社保体系只能从低水平起步，保障基本生活，同时决定了当前完善社保体系的战略重点选择，是把弥补制度缺失作为优先目标，先解决“从无到有”的问题，再循序解决“由低到高”的问题。第三，我国地区之间、城乡之间存在的巨大差别，决定了我国社会保障体系的两个重大取向：一要促进制度的整体性和统一性，努力缩小差别，整体设计，统筹协调，防止制度的“碎片化”；二要面对现实，正视差别，在统一体系和法律规范下，尊重现阶段城乡发展的特殊规律，给地方实施政策以一定的弹性和空间，从而形成多形式、多层次的社会保障制度体系，同时注重各项保障制度的相互衔接。第四，我国老龄化具有未富先老、速度快、持续时间长的特殊性。这要求不但要解决历史遗留问题，解决现实中各个群体之间利益差别问题，还要为应对未来人口老龄化高峰的挑战做好政策和资金准备。第五，我国有2000多年的基本由中央政府统一治理的社会政治史，我国社会保障制度的建立要坚持政府主导和社会参与相结合的方针。特别是在现阶段，政府尤其是中央政府必须在制度设计、资金投入、组织发动、管理运营、督促检查等方面，都起主导作用。同时，要继续发挥家庭养老、土地保障的功能，发扬民族文化中尊老爱幼、扶危济困、邻里互助、社区团结和集体主义的优良传统。

2.建立新型农村社会养老保险制度，要借鉴国内外经验，科学决策

新型农村养老保险之“新”在于：一是明确政府责任，对这项社保制度给予必要的财政投入；二是实行基础养老金加个人账户的模式，不同于以往纯个人账户模式，这既可体现公平，又在总体上有利于实现城乡养老制度的衔接与转换。新农保制度的建立将使我国人口最多的农民群体获得基本养老保障，是一项惠及亿万农民的惠民政策。这个工作涉及人口众多，社会投入量大，制度设计和政策措施尤为关键。要深入研究、广泛借鉴各国社会保障制度的有益经验，结合我国实际，精心设计、科学论证，通过试点实践检查不断完善，推动农村养老保险制度的建设。

（三）进一步完善面向农村特困群众的社会救助体系

社会救助是社会保障制度中最基础的部分。目前，我国城乡社会救助制度主要包括城市低保、灾民救助、农村五保、农村特困户救助、城市医疗救助、农村医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助以及城市流浪乞讨人员救助等。在城市，由于低保、医疗救助、住房救助、教育救助等制度的普遍实施，基本上保障了困难群众的基本生活。但在农村，社会救助体系建设相对滞后，迫切需要加快完善。

“五保”供养是中国农村一项传统社会救助工作。五保是指由农村社区（集体）负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，简称“五保”。五保制度建立于1956年，1994年国务院颁布《农村五保条例》，2006年1月又进行了修订。从1956年6月中国政府通过的《高级农业生产合作社示范章程》提出建立这一制度起，50年来五保供养工作依托农民集体，有力保障了农村老年、残疾或者未满16周岁的村民、无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、抚养义务人的老年人和残疾人的基本生活。截至2005年底，全国五保对象有570多万人，已供养农村五保供养对象328.5万人，年人均供养水平989.7元，全国建有农村敬老院32572所，集中供养五保对象63.2万人。

新修订的《条例》有一个重大的制度性转变，就是把五保对象即农村最困难的群众从农村集体供养转为财政供养，在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助。新修订的《条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。农村五保供养包括供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜。供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整。对未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的供养对象，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。把这些政策落到实处，是各级党委和政府的重要责任。