多年扶贫工作的进程

一、20多年扶贫工作的进程

1978年，中国共产党召开十一届三中全会，决定将全党工作重心转向经济建设，尽快改变贫穷落后面貌。1984年9月，国务院发出《关于帮助贫困地区改变贫困面貌的通知》，从此在全国展开了有组织、有计划、大规模的扶贫工作。到2000年底，我国农村原有的2.5亿贫困人口，已有2.2亿实现了温饱，占原有贫困人口总数的88%。温家宝同志在2001年5月24日召开的中央扶贫开发工作会议上说:“除了少数社会保障对象和生活在自然条件恶劣地区的特困人口以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。”

从20世纪70年代后期到21世纪初这20多年的扶贫工作，大致可以分为三个阶段:第一阶段从1978—1985年，这是大力推进农村改革，促进农村经济发展，农民的贫困得到大大缓解的时期。第二阶段从1986—1993年，是加大力度推行扶贫开发，贫困人口继续减少的时期。第三阶段从1994—2000年，这是扶贫攻坚，基本解决农村贫困人口温饱问题的时期。这三个阶段各有七八年时间，每个阶段都显现出一些特征。

在扶贫工作的三个阶段中，第一阶段贫困人口减少得最多，共1.25亿人，平均每年786万人。这主要是因为1978年前我国农村改革尚未起步，全国农村(包括农业生产条件较好的农村)经济不振，农民生活水平普遍很低，贫困面大，近1/3处于贫困线以下。1978年12月召开党的十一届三中全会，全面地纠正“文化大革命”中的“左”倾错误，把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，制定了关于加快农业发展的决定并在全国试行。从此，以家庭联产承包责任制为主要内容的一系列农村改革，极大地激发了广大农民的积极性和主动性，解放了农村生产力，促进农村经济全面发展，农民收入也迅速提高，从而导致农村贫困人口大幅度减少。这是由于农村生产关系的调整促进了生产力的发展，使很多本来有条件发展而没有发展、本来不应该贫穷而尚处于贫穷的地方，迅速地发生了变化。实际上，那时的目的是发动农村改革，振兴农村经济，改变整个农村的贫困落后面貌，还不是针对贫困农民的专门扶贫。结果因发展了农村经济，农民收入增加，客观上大幅度地减少了农村贫困人口。这一时期，主要是生产经营条件较好的农村或农户，通过发展农业生产迅速摆脱了贫困。这一时期中国农村贫困减少的上述特点和原因，一些国际经济专家也看到了。国际货币基金组织的迈克尔·贝尔等6位工作人员在他们评论中国改革的著作《中国在市场经济的门槛上》中说:“80年代前半期的高速增长大幅度地减少了贫困现象……农业部门的高生产率与产出收益导致乡村贫困率从1978年的33%降为1984年的11%。”

可是，到1985年底，全国还有1.25亿贫困人口，农村贫困率达15.7%。由于农业生产条件较好地区的贫困问题，通过前几年的经济发展已经得到很大缓解，现在仍处于贫困的人口，主要集中在全国共22个连片地区。这22个连片贫困地区是:沂蒙山区、闽粤山区、五指山区、努鲁儿虎山区、毛乌素地区、太行山地区、大别山地区、武陵山地区、井冈山赣南地区、九万大山区、桂西北地区、吕梁山地区、陕北地区、三西地区、秦岭大巴山地区、乌蒙山地区、滇东南地区、横断山地区、海东地区、海西地区、西藏地区、南疆地区。这些地区生态环境脆弱，生产生活条件恶劣，交通不便，属大山、戈壁、荒漠地区，社会经济发展基础较差。在这些地区发展经济、消除贫困，要比1985年以前在一般地区普遍性地发展生产力、增加收入、缓解贫困困难得多。以国务院《关于帮助贫困地区改变贫困面貌的通知》为标志，从20世纪80年代中期起，全国开展了有组织、有计划、大规模的扶贫工作。这一阶段，扶贫工作主要集中于上述连片贫困地区，并以开发式扶贫为重点，加大了扶持力度。除原来从1980年起由国家财政每年8亿元支援不发达地区资金、每年2亿元“三西”地区建设专项资金以外，银行系统每年又拨出数十亿元的各种专项贷款(主要包括人民银行1984年开始的每年10亿元老、少、边、穷地区贷款;农业银行从1985年开始的每年3亿元支持不发达地区贷款、1986年开始的每年10亿元扶持国家重点贫困县专项贴息贷款，以后又增加每年5亿元的扶持省、区重点贫困县的专项贷款;工商银行和建设银行从1988年开始的每年数亿元扶持贫困县办企业专项贷款等)。还在农村广泛开展了“以工代赈”扶贫，国家在财政、税收、物价等方面给贫困地区各种优惠政策，以增强其自我发展能力。与此同时，救济式扶贫也在继续进行。这一时期主要集中在贫困地区开展的扶贫工作，虽然使贫困人口继续减少，但没有前一阶段那么多，7年总共只减少了4500万，即贫困人口减少36%，平均每年减少的贫困人口只有640万，不到前一阶段的一半。这主要是由于原来基础较好的地区贫困问题在前一阶段已经大大缓解，集中在22个贫困地区的人口大多数贫困程度深，环境制约因素多，摆脱贫困的难度很大。

到1993年末，中国的贫困人口已由1978年的2.5亿人减少为8000万人，农村贫困率仅为9.4%，这本来已经是了不起的巨大成就。但是，社会主义就是要消灭贫穷，实现共同富裕。为了进一步解决农村贫困问题，实现共同富裕的目标，党中央和国务院决定:从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。为此，国务院制定了《国家“八七”扶贫攻坚计划》，这是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发的行动纲领。这一时期的扶贫工作任务异常艰巨，这是因为剩下的这8000万贫困人口，主要集中在国家重点扶持的592个贫困县里。这些贫困县绝大部分分布在中国中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，地处偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣。有的地方缺乏基本的生产生活条件。这说明中国贫困人口虽然越来越少，但解决这少数人贫困问题的难度却越来越大，扶贫工作已经进入最艰巨的攻坚阶段。

《国家“八七”扶贫攻坚计划》执行的头两年，中国贫困人口继续减少。到1995年底，全国贫困人口减少到6500万。1996年是联合国确定的“国际消除贫困年”。同年9月，党中央、国务院召开了中央扶贫开发会议，其目的是进一步统一全党认识，动员全社会的力量，加大扶贫开发的力度，坚决如期实现“八七”扶贫攻坚计划。会上，江泽民同志代表党中央表示了坚定的决心:“今后五年扶贫任务不管多么艰巨，时间多么紧迫，也要下决心打赢这场攻坚战，啃下这块硬骨头，到本世纪末基本解决贫困人口温饱问题的目标绝不能动摇。”这既是向全党全国发出的伟大号召，也是向世界作出的庄严承诺。随后，党中央和国务院发出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，对下一步扶贫攻坚工作的基本方针、任务、要求和主要政策措施，以及组织领导问题等，作出了明确具体的规定。按照这一规定，各级政府增加了对扶贫的投入，在重点贫困地区安排了一批大型开发项目，对贫困地区实行一些新的优惠政策，社会各界也加大了对贫困地区的帮扶力度。由于“九五”期间大大加强了扶贫攻坚工作，所以，到2000年底，《国家“八七”扶贫攻坚计划》规定的目标得以基本实现，中国如期基本上解决了农村贫困人口的温饱问题。