城市可持续发展面临的挑战

第三节　城市可持续发展面临的挑战

相对于世界城市化的发展而言，我国的城市化起步较晚，城市化水平较低。我国特有的国情决定了我国城市化进程必将面临种种问题，如人口众多特别是农业人口比例过高，人口老龄化速度加快；城市资源稀缺，而且资源利用效率低、浪费严重；我国的经济体制也正处于从计划经济向市场经济的转轨时期，而且经济发展远远落后于经济发达国家。这使得我国在实现城市可持续发展过程中困难重重，必须面对来自于经济、资源、环境、社会等方面的一系列挑战。

一、城市化水平明显滞后于工业化和经济发展水平

（一）城市化水平明显滞后于工业化

工业化和城市化是相互促进、共同协调发展的过程。随着区域工业化水平和经济发展水平的提高，非农产业就业比重相应提高，非农人口向城市迁移，工业化进程诱导城市化进程；城市的扩大，为工业发展提供良好的外部环境，吸引工业企业进一步集中，并且带动第三产业大规模发展，城市化反过来又促进工业化进程，并使整个地区的经济发展水平得以提高。

由于长期的城乡分割，以重工业起步的产业结构等原因，我国目前存在的一个非常重要的问题就是城市化发展失衡，城市化水平明显地滞后于工业化，也就是城市化水平相对于其经济发展水平的滞后。2005年，我国第二产业（工业）的比重占GDP的比重已达到47.5%，城乡从业人员中从第事二、三产业的非农业劳动力，已经占到社会劳动力总数的55.2%，而当年的城市化水平才只有43.0%。从表6－2中，我们可以看出我国城市化水平长期滞后于工业化的情况。

表6－2　1979—2005年中国三大产业转移指标

资料来源：根据中国多年的统计年鉴整理

城市化的滞后直接对我国实施可持续发展战略造成负面影响。低水平的城市化延缓了城乡二元结构的改造，形成城乡消费断层，妨碍国内需求的扩展和升级，影响了市场容量的扩大。城市化的滞后还妨碍了农业的发展，使大量农村剩余劳动力滞留在农村，阻碍了农业劳动生产率的提高，也不利于农民收入的提高。另外，由于城市化进程缓慢削弱了产业在结构推移中吸收劳动力的能力，直接影响了第三产业的发展，第三产业发展缓慢又反过来削弱了农村剩余劳动力的吸收，形成了恶性循环。城市化滞后的结果不仅是使工业化和农业现代化进程受到严重阻碍，而且还引发了诸如工业乡土化、农业副业化、小城镇发展无序化、生态环境恶化等“农村病”的产生。这是违背工业化和现代化发展的城市化模式。

（二）城市化呈现明显的不均衡

由于受地理条件、经济社会发展水平、人口分布与交通等因素的影响，我国城市化水平的地域差距过大，东部地区已进入城市化发展的中后期阶段，中部地区正处于初期向中期的过渡阶段，西部地区仍处于城市化的初期阶段。2003年底，全国660个城市，东部地区有287个城市，占总数的43.48%，中部有247个城市，占总数的37.42%，西部只有126个城市，仅占19.09%。按这一统计口径，2003年初全国超大型城市有15个，东、中、西部分别为9个、3个、3个，特大城市共30个，东、中、西部分别为16个、10个和4个。此外，按城市非农人口占总人口的比例看，中、西部地区的比例也远远低于东部地区。因此，如何采取措施，促进中、西部地区经济的迅速发展，改善中、西部地区产业结构，加强基础设施建设，迅速提高其城市化水平将是我国城市可持续发展的迫切要求。

（三）城市的产业结构不合理

改革开放近30年来，我国城市产业虽然在迅速发展，但仍沿用传统的高投入、高产出、低效率为特点的增长方式，加之市场机制不完善，致使我国城市产业结构不合理。从第一产业来看，农业产值在城市三次产业中所占的比重虽然呈下降的趋势，但仍高于大多数中等收入国家5%～13%的水平，大大高于高收入国家2%～4%的水平。从第二产业来看，工业所占比重过高，且自身素质不高，基础工业与加工工业发展不协调。加工业的发展快于基础产业的发展，造成加工业供过于求；机械工业、电子工业、汽车工业等产业的主导地位没有真正形成，不能充分带动经济的发展。从第三产业来看，近年来虽然发展迅猛，但在城市经济中所占比重仍然较小。

（四）各城市之间产业结构趋同，城市功能单一

在传统的计划经济体制下，各地方政府长期追求工业自成体系，造成重复投资、重复引进、重复生产的现象十分严重，最终导致各城市之间产业结构严重趋同，分工协作程度弱化。尽管东、中、西部的资源和技术经济环境存在很大差别，但在工业产品结构中相似程度却很高。据有关部门测算，东部与中部地区结构的相似率为93.5%，中部与西部的相似率更高达97.9%。产业结构趋同化问题给我国经济发展带来了突出问题：一是低水平重复建设严重，造成技术生产能力过剩而高技术含量产品的生产能力又不足。二是导致了趋同产业间的竞争加剧，资源不能得到有效配置，降低了生产效率，不利于提高产业集中度和整体竞争能力。三是阻碍了地区优势的发挥，加剧了地区之间发展差距，并进一步恶化了生态环境。

二、城市资源保障压力不断加大

城市资源的承载能力与容量，是决定城市发展规模的主导因素，也是影响城市经济效率的重要因素。我国城市资源供给量普遍短缺，加之资源利用效率低下已成为影响我国城市可持续发展的最大挑战之一。

（一）城市水资源

城市水资源短缺问题是城市发展到一定阶段出现的。我国城市缺水开始于20世纪70年代末80年代初，进入新世纪以来，随着经济发展和城市化进程的加快，缺水范围又不断扩大，城市缺水问题逐渐加剧。据统计，全国662个城市中，420个城市常年供水不足，其中有114个城市严重缺水，日缺水量达1600万立方米，年缺水量60亿立方米。据粗略估计，由于缺水，每年给国家造成经济损失大约为2000多亿元。水资源短缺已成为我国城市发展的一个重要制约因素。

然而，在水资源短缺的同时，我国城市在生产、生活上仍然存在着对于水资源的巨大浪费。由于工艺设备和管理的落后，我国工业用水效率远远低于发达国家，2001年我国工业万元产值耗水91立方米，是发达国家的5～10倍。城市生活用水同样存在浪费，我国目前人均生活用水为欧洲国家的2倍。在机关事业单位、服务行业、群众生活用水中，水浪费也相当严重，自来水、抽水马桶的跑、冒、滴、漏相当普遍。城市输配水管理网及用水器具的漏水损失也高达20%，由此造成的经济损失近百亿元。另外，我国绝大多数社区都没有回水系统。社区的冲洗、绿化的灌溉都是直接使用自来水，能够做到污水回用的社区极少。如果不能在节水、服务上妥善有效地加以解决，不仅会造成水资源的更大浪费，而且也是城市运行的巨大经济负担。^[3]

（二）城市土地资源

我国土地资源十分有限，2003年底，耕地面积仅为1.23亿公顷，人均耕地仅为0.095公顷。因此，人口与耕地矛盾将是制约我国经济社会发展和城市化发展的一个关键因素。

从城市用地的现状来看，我国城市用地的结构极不合理。不少城市片面注重经济的增长，而忽视城市环境质量的提高，表现在工业用地比例偏高，道路用地、公共绿地及公共配套设施用地比例偏低。在人口稠密、流动人口比例越来越大的城市尤其是大城市中，公共服务（包括文化、体育、卫生等）和基础设施（道路、环卫设施和服务等）用地以及环境生态用地普遍不足。

从城市土地利用的效率看，我国城市建设用地存在不小的浪费。国土资源部对全国城镇存量建设用地的专项调查结果显示，到2004年底，我国城镇规划范围内共闲置、空闲或批而未供土地近26.67亿平方米，相当于城镇建设用地总量的7.8%，造成土地资源的极大浪费。

（三）城市能源

长期以来，中国的能源供需一直处于紧张状态，能源供应瓶颈现象直到20世纪80年代才初步缓解，但最近几年来，我国正进入新的重化工业发展阶段，能源消费又逐渐超过了能源供给，能源缺口逐渐扩大。我国城市能源的主要产地在北方和西部内陆地区，而主要消费地区则集中在东部和南部沿海地区，致使地区能源供需矛盾日益突出，另外各种能源品种的供给量和需求之间也很不平衡，即有些能源能满足消费，但有些能源如煤炭、石油、天然气等供需缺口将越来越大。

我国城市能源利用效率低下是影响我国城市可持续发展的又一制约。我国单位产值能耗是世界平均水平的2倍多，比美国、欧盟、日本、印度分别高2.5倍、4.9倍、8.7倍和43%；中国石化、电力、钢铁、有色、建材、化工、纺织等行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40%；燃煤工业锅炉平均运行效率比国际先进水平低15%～20%。因此，借鉴先进国家的经验，提高我国能源经济效率，不仅是节能的需要，更是实现下一步经济增长战略目标的需要。

三、环境污染恶化趋势仍未得到根本遏制

随着我国城市化水平的迅速提高以及大城市的迅猛发展，我国城市环境恶化加剧，污染较为严重。

从大气污染来看，近几年，我国城市大气质量总体上虽有好转趋势，但依然存在城市大气环境中总悬浮物浓度多数超标，二氧化硫污染保持在较高水平，机动车尾气污染物排放总量迅速增加，氮氧化物污染呈上升趋势等突出问题。2005年的中国环境状况公报显示，在监测的522个城市（县）中我国有207个城市的空气质量未达到二级标准；颗粒物是影响城市空气质量的主要污染物，有40.5%的城市颗粒物浓度超过国家空气质量二级标准；部分城市二氧化硫严重，超过国家三级标准（0.10毫克/立方米）的城市占6.5%。315个城市空气质量达到或优于国家空气质量二级标准，占60.3%；152个城市空气质量为三级，占29.1%；55个城市空气质量低于三级，占10.6%。在监测的城市中，属于二氧化硫污染控制区城市有62个，二氧化硫年均浓度达到二级标准的城市占45.1%；超过二级标准的城市占54.9%，其中13个城市超过三级标准，占21.0%。酸雨控制区的111个城市中，降水pH年均值范围在4.02（湖南长沙市）～6.79（广东云浮市）之间。出现酸雨的城市103个（占92.8%），酸雨频率大于80%的城市25个（占22.5%），比上年增加3.7个百分点。降水pH年均值小于5.6的城市81个（占73.0%），比上年减少1.1%；降水pH年均值小于4.5的城市27个（占24.3%），比上年增加2.8个百分点。酸雨控制区内酸雨污染范围基本稳定，但污染程度有所加重。

从城市废物污染来看，我国历年垃圾的堆放量已高达64.4×108吨，占地5.6×104平方公里，有200多座城市陷入垃圾包围之中。我国城市垃圾的无害化处理率仅为2.3%，97%以上的城市生活垃圾只能运往城郊长年露天堆放。在我国的垃圾中，有机物占36%，无机物占56%，其他占8%，其中无机物的主要成分是煤灰和残土。在垃圾中还有大量危害最大的“白色垃圾”，这类垃圾很难自然分解，会进一步造成地下水和空气的污染。

从我国水污染来看，由于大量城市污水未经处理直接排入水域，目前我国城市水环境所面临的形势十分严峻。据统计，全国90%以上的城市水域受到不同程度的污染，水环境普遍恶化，流经城市的河流水质78%不符合饮用水标准，75%的湖泊水域富营养化，地下水50%以上受到严重污染，其中水源受到污染比较严重的城市有98个。另外，沿海城市的海岸带污染也十分严重，局部地区城市水环境还受到酸雨的威胁。环境污染进一步加剧了城市水资源的短缺强度，也使一些水资源丰富的城市出现了污染型水资源危机。

从城市噪音污染看，城市环境噪音已成为我国四大公害之一。尤其是近几年来，随着城市规模的发展，交通运输事业和娱乐事业的发展，城市噪音污染程度迅速上升。据2005年环境公报，我国对351个城市进行了区域环境噪声监测，其中118个城市为轻度污染（占33.6%），6个城市属中度污染（占1.7%），3个城市为重度污染（占0.9%）。只有25.3%的城市道路交通声环境质量较好。

从城市电磁波污染来看，在一些大城市，城市电磁波污染也日益引人注目。干扰台、广播和电视台、雷达站、高频热合机、火花塞等都是污染源。一些大中城市长期暴露在电磁波辐射污染环境中的居民，已开始出现头晕、脱发等现象。

四、城市人口老龄化、就业问题与城市贫困带来的各种挑战

从我国当前城市可持续发展面临的社会挑战看，主要包括人口老龄化问题、就业供需矛盾突出以及日益严重的城市贫困问题。

（一）人口老龄化

据全国老龄办2006年发布的人口老龄化报告：自1982年第三次人口普查到2004年的22年间，中国老年人口平均每年增加302万，年平均增长速度为2.85%，高于1.17%的总人口增长速度。2004年底，中国60岁及以上老年人口达到1.43亿，占总人口的10.97%，列世界首位。其中上海、天津、北京、重庆等城市的老龄化水平还超过了全国平均水平，上海以18.48%的比例高居榜首。报告还显示，未来几十年，我国的老龄人口还将飞速增长，到2050年，我国老年人口总量将超过4亿人，人口老龄化程度将达到30%以上。另外，我国的老年人口现象还表现出“两高两大两低”的基本特征，即高速、高龄、基数大、差异大、社区养老水平低、自我养老和社会养老意识低，由此而带来了一系列与老龄化相关的社会问题。

从人口老龄化对经济发展的挑战看，发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高水平情况下出现的，例如日本进入老龄化社会时人均国民收入已经达到1689美元，而我国在2000年步入老龄化社会时，经济还刚刚起步，人均GDP才不过800美元，这迫使我国在经济还不够发达的时期解决比发达国家还要严重的老龄化问题。老龄人口的增长会改变人口的抚养比，被抚养人口的增加必将加重劳动人口的负担，社会用于老年人支出加大，社会积累下降。随着越来越多的人口退出劳动生产，我国劳动资源率下降，劳动资源的减少，直接影响物质财富的创造。

从人口老龄化对社会发展的挑战看，在宏观方面，由于老年人的绝对数和在总人口中所占比例的增加，社会保障制度、医疗保险制度、闲暇活动、文化教育、居住环境乃至法律法规等，都会产生新的需求，发生相应变化。在微观方面，必然对家庭养老的传统带来挑战。由此带来的老年人生活赡养、日常照料和精神慰藉乃至住房等问题都将日益突出。此外，人口老龄化还将给社会福利制度和医疗制度的发展和完善提出严峻的挑战。

（二）就业问题

就业问题是困扰我国城市可持续发展的严重社会问题之一。我国城市就业压力来自四个方面：一是城镇国企和集体企业的下岗职工。2002年末国企下岗未实现再就业的人员总数为410万，非国有企业下岗职工为200万，虽有再就业工程的帮助，这几年来，下岗职工的人数仍在增加。二是新增劳动力的就业。目前我国正处于劳动力年龄人口增长的高峰期，每年都有大量的人口源源不断地补充到劳动大军中来。根据有关资料，预计2007—2010年，我国每年进入劳动年龄的人口都在1800万人以上，每年净增劳动年龄人口都在900万人以上，2010后的劳动年龄人口将达到10.8亿人左右；2035年前后，劳动年龄人口的峰值将超过12亿，对城市就业造成巨大的压力。三是农村剩余劳动力的转移。据估计，我国至少有1亿以上的农村富余劳动力需要向非农产业和城镇转移。四是复转军人、政府机构和事业单位改革中分流人员的安置。这批人，总量相对不大，但层次高，安置的刚性大、成本高。以上四方面的压力交织在一起，给城市安置就业带来巨大的压力。我国扩大就业的难点除了总量大外，结构性矛盾也十分突出。第一，无技能和低技能的劳动力严重过剩，中高技能的劳动力明显不足。第二，东部地区、大城市和部分中心城市就业压力相对较小，而广大中西部地区、中小城市的就业压力较大。第三，传统产业和国有企业就业的容量逐年减少，下岗增多。而这些下岗职工或者由于年龄偏大，或者由于知识技能较低，转岗困难，难以在新兴产业寻找就业岗位。因此，虽然近几年来，我国一直保持着世人瞩目的经济增长率，但城市就业的压力有增无减。

（三）城市贫困

从20世纪90年代以来，我国城市贫困问题继农村贫困问题之后，迅速浮到社会的表层，日益成为公众关注的焦点，成为影响城市可持续发展和全面建设小康社会的一个重要因素。1997年，刚建立城镇居民最低保障制度时，领取保障金的人数不超过200万人，到1999年增至281万人，2000年底增至402万人，2001年底增加到1170.7万人，2002年底增至2116.4万人，2003年上升到2248万人，此后仍然持续上升。需要指出的是，目前我国对低保人数的统计渠道和统计体制存在不少漏洞和死角，城镇居民中的贫困人口数量难以全部进入低保的范围，这样看来，我国城镇居民中的贫困人口的数量实际上大于2248万人。如果按照国际贫困标准（人均日收入一美元或按购买力平价折算成人民币）的测算方法估计，我国城市贫困者的规模还要大得多。

数量庞大的城市贫困人口的存在，对城市的可持续发展和社会的健康稳定发展产生了严重的负面影响：其一，造成了劳动力资源的浪费和GDP的损失；其二，城市贫困人口的增加，会制约消费需求的扩大，进而影响国民经济持续健康发展；其三，影响国家的政治稳定与和谐社会的构建。城市贫困人口的大量存在，增大了社会动荡的可能性，容易导致社会的失调和动乱，事实上已经构成了深化改革、维护社会稳定、加快经济发展的“相对阻力”。城市贫困问题必须引起社会的高度重视。

五、城市管理体制不顺，管理水平有待进一步提高

我国目前的城市管理体制基本上是在计划经济体制下确立的，随着城市的快速发展，城市管理体制面临着许多不适应之处，此外，管理手段也比较落后，影响了城市的可持续发展。

（一）管理理念严重滞后，认识片面

一是把城市管理狭隘地等同为市容市貌管理，对现代城市管理的概念、内涵、范围界定不清，没有作为一个综合系统在体制构建上体现出应有的整体观念和有效合力。二是严重忽视城市管理软硬件整体建设，城市管理公共财政投入不足且缺乏计划性，现代化、信息化、自动化程度滞后于现代城市化进程。三是把城市管理与经济建设简单地对立起来，重建设轻管理、重视经济效益忽视生态环境效益与社会效益的现象还普遍存在。

（二）管理体制上权责不统一、体制安排不协调

体制上职能交叉、界定不清、部门分割以及规划和建设、建设和管理、行业垂直管理和区街属地管理等环节脱节，其结果是城市管理中权责不清，诸多专业执法部门配合不力、协调不够，甚至有利争着干、无利踢皮球。客观上造成城市公共管理的效能较差。

（三）缺乏权威、统一、完整的城市管理基本法规

目前，国家还没有一部城市管理法，各地根据需要制定颁布了一些地方性法规和规章，但其权威性和系统性都不够，造成操作难的现象。

（四）城市政府的综合管理手段不足，城市发展定位和战略规划的科学性及连续性还比较差

（五）城市可持续发展的社会参与能力比较弱，解决问题过分依赖政府，与国外许多国家还有较大差距