城中村改造的途径

第四节　城中村改造的途径

解决我国城市的城中村改造问题，不是单纯地把城中村村民的户籍从农业户口转为城市居民户口，而是要确保转籍农民在集体资产，土地、住房、收入和劳动就业方面的既得利益不下降，生活水平有较大提高。为此，我们认为，加快城中村改造，必须采取以下措施。

一、必须使城中村由农村社区向城市社区管理体制改革有序进行，社会管理事务合理衔接

（一）城中村社区管理体制改革

城中村改为城市社区，现有农业户口全部转为居民户口后，按照法律、法规的规定，村委会的建制和农村管理体制自然撤销，组建社区居委会，负责社区事务管理。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，街道组织完成社区居委会的调整、设置和民主选举工作，社区居委会选举形式采取户代表的选举方式进行，有关选举的时间安排和具体程序，由街道民政科制定方案后下发并负责组织实施。

在街道城中村改制工作领导小组领导下，以行政村为单位成立城中村改制工作办公室，其主要职责是：在街道、社区居委会全部接管社区管理事务前继续承担相应的社区管理责任：在街道党工委、办事处领导下，推进村、社合作经济组织的转制工作；在城中村改制过渡期内承担街道、社区居委会与村、社合作经济组织的协调工作。“改制办”的组成人员由街道任命，以现任村党组织、村委会领导成员为主。改制办成员兼任经济合作组织成员，过渡期按村干部管理，具体岗位责任制考核办法由街道党工委办事处结合实际，具体制定和组织实施。

在城中村改制中，街道党工委、办事处要加强基层干部队伍的管理和建设。一方面做好村、社干部队伍的稳定工作，另一方面，在改制过渡期内仍然按照村社干部考核方案进行考核。对个别不称职的村、社干部，要按有关规定和群众意愿，由街道党工委和办事处调整或免职，对达到退休年龄的干部，可以进行调整。

（二）社区党组织的设置

街道在开展撤村建居委会的同时，要同步考虑建立社区居委会党组织，农村建制撤销以及重新划分、确定社区居委会设置后，立即以社区居委会为单位，建立社区居委会党支部，并按户口簿地址将党员划分到各居委会，为尽快建立社区居委会党支部做好前期准备工作。每个社区居委会都必须独立设立党支部，其中不足3名正式党员的社区居委会，可由街道机关选派党员干部或从村、社干部中推荐党员担任支部书记，居委会党组织成立后才能进行社区居委会选举，社区居委会党支部是撤村建居各项工作的领导核心，其委员可在原村党总支（支部）干部、街道中层党员干部及社区内具有较高政治素质和群众威信、有较强工作能力、热心为社区居民服务的党员同志中选举产生，支部书记原则上由居委会专职人员担任。因此，街道党工委在考虑各村“改制办”人员安排时，将一同考虑居委会党组组织人员的配备，并注意选拔和推荐原来村的“两委会”干部到新的社区居委会和党支部任职，继续发挥他们的作用。

农村建制撤销后，其集体经济将进行股份制企业改造，原村党组织相应自然撤销，重新建立经济合作组织（或股份合作公司）党组织，由街党工委领导。村委会撤销后，与保留的各经济合作组织仍有用工关系的党员，归经济合作组织的党组织管理，其余党员按属地管理原则转归户口所在社区居委会的党组织管理。经济合作组织要大力推行党政领导交叉任职，有条件的应由党支部书记兼任企业经理（董事长），明确企业党支部在经济活动和各项日常管理工作中的政治核心地位。

（三）集体土地和房产处置

实施城中村改造后，原村行政管辖范围内的剩余集体土地，按《国土法》有关规定一次性转为国有土地。其合法土地使用权人和用地功能性质不变，原农用地承包人继续享有国有农用地的承包经营权；对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证。转制后的原村建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续。如该土地房产进入市场或改变用途，发生扩、加、改建，则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。因城市建设需要收回转制土地的使用权，则按有关规定办理相应手续后给予合理补偿。

在城中村农民集体土地转为国有土地，并按照国有历史用地确权后，原集体土地上的房屋权属按下列情况分别处理：一是已办理集体土地房地产证的房屋，换领国有房地产证，暂缓缴纳国有土地使用权出让金，但若该房地产进入市场交易，须补缴国有土地所有权出让金；二是尚未办理集体土地房地产证、经审查符合农村房地产权登记规定的房屋，按规定的条件和程序确认土地使用权和房屋所有权，核发国有房地产权证，暂缓缴纳国有土地使用权出让金；若该房地产进入市场交易，须补缴国有土地使用权出让金。

（四）社会管理事务衔接

区政府和街道办事处对于原村社负责的市政建设、环卫保洁和治安管理等社会事务，要按照城市管理办法，强化管理措施，增加投入，争取用三年时间达到中心城区的管理标准。对于暂未接管的社会事务，由各村“改制办”负责其日常管理和经费投入，其他方面的管理问题按上级有关政策规定实施方案逐步解决。

1.市政建设和管理。市政基础设施和管理纳入市政统一管理范畴。原城中村转制的社区建设经费，除市、区已明确负责的外，改制完毕之前，依然从转制的股份制企业集体收益中支付。

2.学校管理。原由村委会管理的学校转由区教育局管理，原由村委会承担的办学经费，从转制之日起三年内仍由经济合作组织承担。三年后全部由区财政经费承担。学校的教育用地依照有关规定，不得挪作他用；学校房舍、场地无偿提供给教育部门使用。产权归属等问题待上级有明确意见后，按上级的规定执行。

3.社会治安综合治理。原村委会撤销后，各村治安队依然保留，继续履行职责。过渡期内费用仍由经济合作组织承担，后逐步转由区财政负担。

4.医疗卫生管理。转制后原由村委会管理的村卫生所，按社区卫生服务准入制规定，重新组建社区卫生服务站，由区卫生局管理。原村卫生站的用地和业务用房继续提供给卫生部门使用。

5.环卫保洁工作。改制后，五年内力争使城市规划发展区内城中村的环卫管理逐步达到或接近城区水平。对于已具备接管条件的村，由区环卫局接管；对于暂时不具备接管条件的村，区环卫局和街道办事处要采取有效措施逐步接管。也可在区环卫局指导下，通过公开招、投标选择保洁公司，实行市场化运作。保洁所需经费，由转制后的居民按城区标准每户每月收取的费用中开支，不足部分由区环卫经费补贴。

6.民兵兵役工作。转制后，为继续巩固国防和加强国防后备力量建设，各经济联合社要履行各项民兵兵役义务和完成各项民兵兵役任务。原来的民兵组织不变，并随转制过渡到各经济合作组织，原村委会负责的征兵任务由街道按辖内居委会居民的分布情况分配兵源指标，属经济合作组织股东的青年仍由经济合作组织负责具体的征集和优抚工作。

7.计划生育工作。在城中村改制过程中，计划生育工作的主要任务是要有效地控制计划外出生，街道计生办和社区居委会要共同做好计划生育管理工作，城中村村民转为城市居民后，全部实行城市计划生育政策。在转制前符合生育条件的育龄夫妇，已领取的第二胎生育指标继续有效，从村民委员会改为居民委员会之日起，四周年内可按间隔期规定再生育一子女；本人自愿将户口迁出居民委员会者，在户口迁移时虽已安排生育但未怀孕的，二胎生育指标无效。

二、量化资产，确权到人，实现居民按出资额分红

我国城中村所在社区一般都是城市化与市场化的先发地，不少村庄在这种先行的与快速的非农化中积聚了厚实的集体财富，有的村集体资产已达数亿元甚至数十亿元，当村庄改造成为城市社区，农民已转化为市民后，这笔财富如何分配？我们认为，可以借鉴广州、深圳、济南、杭州等地的先进经验，从实行集体资产量化到人入手，重点解决集体资产产权虚化问题；理顺集体资产和居委会各自的管理体制，实现政企分开。在对原集体资产全面清产核资和产权界定的基础上，将净资产进行了合理配置：

（1）将集体净资产的30%作为量化资产，量化到每一位村民，量化资产只分红不确权，未满18周岁的未成年人享受成年人量化资产的一半。每位村民按量化的资产数额享受利润分红。

（2）将集体净资产的25%作为公益福利资产，其收益主要用于年满60岁的村民的养老金发放和公益事业的投入，包括将来社区居委会的办公经费。

（3）将净资产的15%作为奖励资产，奖给为集体作出贡献的法人代表，使法人代表的责任、风险与利益挂钩，激励法人代表干好工作。

（4）将净资产的30%作为购买风险资产的配送资产，按照买1.5送1的原则配送给村民和董事会、监事会成员。对配送资产和购买的风险资产，村民和董事会、监事会成员享有完全产权（所有权、继承权、处置权和分红收益权）。未成年人只允许购买成年人的一半。同时，本着“群众自愿、利益均沾、风险共担、按股分红”的原则，严格按《公司法》及有关法律法规，以原有集体资产为基础，加上村民和董事会、监事会成员购买的风险资产，通过工商登记，成立“股份合作公司”，全体村民人人出资，并推举出资人代表，分别进入公司的董事会和监事会；董事会要对股东负责；公司要面向市场，自主经营，自负盈亏。这样，原城中村的集体资产就将按照现代企业制度开始规范运作。社区居委会则主要负责社区事务管理，为社区居民提供服务，不再处置和经营集体资产。

三、城中村居民的住房改造必须以统一建造“农民公寓”为主，就地安置，明确产权，资产筹措实行社会化、多元化

城中村的住房必须按城市规划进行统一改造，但城中村村民的安置不能等同于一般城市建设中的拆迁户，随意安置到城部交通不便的边远地区，应尽可能就近建造农民公寓进行安置。否则，由于安置地点过远，新区设施不配套，容易引发各种各样的矛盾，造成村民与政府的对立。“农民公寓”建造中的资金短缺问题，除村民拆旧房所获补偿外，其余的可采取多元化形式解决：（1）可由城中村所在市，向所在省（市）地方政府申请城中村改造专项住房发展基金，用于向村民提供低息贷款。

（2）鼓励商业金融机构、民间机构和各级单位，通过提供用地、资金等方式，通过入股方式参与农民公寓的建造，根据资金数量不同分享一定的房屋产权，并在住房出售与出租上享有对应的权利和义务。

（3）对城中村居民在集体所有制土地上建造的农民公寓，应根据特殊情况，采取变通方式予以确权，以推动农民公寓建造的市场化。

（4）可由城中村所在市，向地方政府申请给予相关的土地政策，通过土地置换来实现商业用地的开发，从而为农民公寓建设积累资金。

四、城中村居民的就业，必须突破货币安置和招工安置的旧框框，实施开发性安置

城中村的地理优势，孕育了一大批靠吃征地费、出租房屋租金为生的食利阶层。一旦实行城中村改造，他们就丧失了生存基础，要确保其自食其力、充分就业就成了一个难题。以往征地“农转非”人员安置无非是两种，即货币安置和招工安置。货币安置，一来政府财政负担沉重，二来补偿标准过低，“农转非”人员无法维持生计，容易引发各种矛盾。招工安置则由于城中村村民文化素质和技能低下无法满足用工单位的要求，加上目前招工制度上的市场化改革，朝着劳动力竞争上岗、能上能下的方向发展，对安置性质的“农转非”人员上岗机会的愈来愈少。应该说，上述两种模式对于我国数目较大的城中村村民的安置是不恰当的，只有另辟蹊径，走开发性安置的道路才是唯一的出路。

开发性安置，是通过开发性项目的建设来解决城中村村民的生产和生活出路。这种安置方式，将农民置换城中村土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使城中村村民通过与生产性物质资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置或招工安置的某些缺陷，可以打消城中村村民转籍即失业的忧虑，使其避开自身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。

开发性安置，可以由地方政府组织一个统一机构进行指导、协调工作。在安排开发性安置用地指标时，要统筹兼顾，相对集中使用，成片开发，避免“天女散花”，到处布点。资金不足可以考虑向社会融资、向银行借贷或吸引外资合作开发；在地段安排上，政府应优先考虑选择在交通便利，人气较旺，便于安排第三产业的地方进行开发性安置项目的投资；在投资项目安排上，可选择交易市场、商场、写字楼等预期赢利性较好的项目进行开发。这样，既能安置部分村民，又能取得较好的预期收益。

实施开发性安置目的，在于妥善安置城中村农转非村民较长时期的生活出路，因此，必须处理好眼前利益和长远利益的关系。开发性安置所建成的项目如学生公寓、外来人员居住公寓、写字楼等房产只出租不出售，保留产权；交易市场、商贸楼等生产性物质资产，主要通过出租经营获取收益，或安置农转非村民就业获取利益，并鼓励有条件、有能力者自主经营。

五、妥善解决城中村村民的养老保障问题

可以参照国外和国内发达地区的经验，建立面向城中村转籍农民的养老保障体系，彻底解除他们的后顾之忧。其具体做法是，通过村级集体经济提取部分土地补偿金和村办企业收入，用作养老保险基金，将该养老保险基金交给实力和信誉俱佳的商业保险公司托管。商业保险公司为每位村民建立个人账户，该账户所有权归村民自己所有。村民达到规定年龄后，由保险公司负责养老金的给付，提倡以年金方式领取。

上述保障模式由于覆盖了城中村绝大多数村民，可能会带来资金不足的问题，要解决资金的缺口有几个办法：第一，提高土地征用补偿费的给付标准。并规定一个适当的提取比例，以保证有一定数目的资金进入养老基金账户。第二，根据权利与义务对等的原则，并结合城镇职工养老保险制度的经验，采取个人缴费的方法来充实个人养老账户，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴。第三，设立城中村改造社会保障基金，由政府财政拨一部分，受益企业赞助一部分。