进城农民的就业政策

3.3.1　进城农民的就业政策

中共中央关于“九五”计划和2010年远景目标的建议中，提出“要统筹规划，妥善解决城乡就业问题”的建议。党的十六大又提出统筹城乡经济社会发展，引导农村劳动力合理有序流动；加快城镇化进程，引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的合理有序流动并建立农村劳动力外出就业和返乡创业双向流动就业机制；改革传统的户籍制度，加强对农民进城务工的管理和服务工作。综观各地政府现行的就业政策，主要是针对本地企业和居民制定的，对外来农民工采取的是差别化就业政策，政府通常采用“清退”、“收费”设定“限制外来民工进入的行业和职业”等^[3]。城市中存在着的种种不平等的就业政策，使得城市流动人口成为目前中国城市里最不稳定、最容易失业的劳动力。相对于城市市民，他们永远只能是临时工，即使签了合同也无济于事。城市中出现的一些单位、职工与市民对进城务工农民的歧视，已经扩展至社会生活的大多数领域并产生了各式各样的表现形态，具体有如下几种：

1）不平等的就业机会

当前，就业权更多的是作为一种社会稀缺资源而存在，城市流动人口就业问题并没被大多数城市政府纳入到城市的社会经济发展规划之内。城市政府最关心的是城市下岗职工的再就业问题，在政府年度计划中对此做了详尽的安排并不断出台种种政策和措施，政府为城市劳动力创造再就业机会完全可以理解也应当予以支持；而为数巨大的城市流动人口的就业问题，城市政府基本上采取了放任自流的态度，任其自生自灭。显然，这一做法在体现对一部分城市弱势群体关心和帮助的同时，却客观上剥夺了农民工的就业权利。这种现象实质上反映了体制转型时期中国城市政府在流动人口管理方面的职能“缺位”，城市政府制度供给不足。

不平等就业权的另一个重要表现是，许多城市在劳动就业方面仍存在“职业保留”现象——将相对较好的职业留给本地人，使城市居民具有好职业的就业独占权，外来务工人员被明确地排除在这部分职业的范围之外。如南京市对招用外来劳动力的行业、工种实行分类控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外来劳动力三大类。1999年南京市发布了《南京市外来劳动力劳动管理规定》，要求“用人单位应当严格控制使用外来劳动力，优先使用本市城镇劳动力。用人单位未经批准，不得擅自招用外来劳动力”。南京市对外来务工人员专门设立了“务工证”制度，要求外来务工人员在宁务工必须办理务工证。另外，南京市采取了一些行政、经济的倾斜政策，鼓励本市下岗、失业人员再就业，缓解本市下岗失业人员的就业压力。实践证明这种做法是失效的（殷京生，2002）。

2）不平等的就业岗位

目前，非正规就业是进城农民的就业主渠道^[4]。从分布情况来看，非正规就业方式在各大产业和行业中皆有分布，但以第三产业为主。以南通市为例，非正规就业主要存在于以下领域：一是建筑业。南通作为建筑铁军之乡，存在大量从事建筑业的非正规就业者。二是社区服务领域，即城市社区服务业的大多数行业和领域，如社区生活服务、家政服务等。三是公益性服务领域，主要包括城市清洁卫生、保安、绿化养护等。四是配套服务领域，许多加工制造业的配套服务，如零配件生产、包装盒生产等。五是正规部门中后勤及其他服务项目。六是商业服务领域，如小商店、小饭店、固定摊贩、发廊等。七是社会中介及文化科技服务领域，如律师、外贸、房地产、投资方面的咨询服务等。2004年4月，南通城市调查队与南通市总工会联合进行了问卷抽样调查。在调查的非正规就业者中，从事批发和零售业的占28%，从事制造业的占25%，从事租赁和商业服务业、住宿餐饮、居民服务和其他服务业的占23%，从事信息传输、计算机服务和软件业的占5%，从事房地产业的占2%，从事其他行业的占17%（江苏省统计局，2004）。非正规就业的农民工就业机会的稳定性不够，合法权益容易受到侵犯，普遍缺乏社会保障。

3）不平等的就业服务水平

城市居民的就业与再就业，由政府的专门部门负责，为进城农民工提供一个良好的就业环境也应是政府职责所在，但实际上缺乏相应机构和机制提供服务。现实中城市治安、税务、工商、环卫、交通管理等政府部门在向农民工征收各种管理费用的同时，其执法人员却对农民工采用与城市居民不同的执法标准，实行区别对待、歧视执法。在农民外出打工组织方式上，主要以亲属介绍和自发外出为主。由于亲友介绍和自发外出没有合同的制约，用人单位和一些非法中介机构在招工过程中利用各种不规范甚至违法行为，欺诈现象时有发生。

4）不平等的劳动福利待遇

绝大多数的农民工在与城市劳动力从事同等工作，提供等量劳动之后，却仅仅因为其身份的差异，而获得远远低于后者的报酬，这种现象在城市劳动力市场上屡见不鲜。几乎所有农民工都遭受了这样的歧视，他们若在同一工作单位，与城市工人干同样的工作，并且工龄相同或比城市工人更长，他们不仅不能获得相等的工资、奖金和其他劳动报酬，而且完全不能享受城市工人才能享受的包括公费医疗在内的各种社会福利，更不能享受由所在单位分配的住房。从就业运行过程的安全保障来看，用人单位应当与劳动者签订劳动合同，为其提供相对稳定的工作，不得随意修改劳动合同条款或终止劳动合同、解雇劳动者，即使在合法解雇时，也应向其提供一定的经济补偿。但在中国现阶段，这种就业保障却带有明显的区别性、歧视性，大多数城市劳动者享有就业保障，并由政府做出详细的规定，强制用人单位执行，而大多数农民工却没有享受到真正意义上的劳动就业保障。

5）农民工就业成本高

农村劳动力外出打工除了必需的交通费、通讯费、住宿费等生活消费费用外，日常工作、生活中由于常受到城市人群或当地人的各种歧视，中介费、培训费、各种名目繁多的行政性收费、乱罚款对外来民工来说是一个沉重的负担。为了解决家庭困难如夫妻分居、子女教育等问题，还要付出更多的费用。特别是在子女上学问题上，虽然近几年来，民工就业地的有关部门加大了外来民工子女就学问题的解决力度，但庞大的就学人数与较少的学校个数的矛盾依然突出，许多民工为子女上学不得不花费巨额的赞助费、借读费和学杂费，远远超出了他们的经济承受能力，许多民工一年辛苦下来所剩无几。据抽样调查，2003年江苏省农村外出劳动力的生活消费支出相当于当年务工收入的30%左右（江苏省统计局，2004）。

在工作过程中普遍存在超时工作、超强度劳务现象，既无劳动保障，又无社会福利。据江苏省统计局有关调查，2003年，苏南外来民工平均每周工作6天以上，每天工作超过9小时，其中一半以上的人没有休息日，四成以上的人日工作10小时以上。用人单位为了降低成本，往往连基本的工作条件都不具备，既无除尘设备，也无通风设备；住宿的地方条件十分简陋，从事建筑行业的打工者大都集体居住在临时搭建的工棚里；饮食还仅仅停留在吃饱这一低层次上。