社会保障政策

3.5　社会保障政策

社会保障作为一种制度或社会政策，不同的国家及国际组织对此有不同的解释。国际劳工组织在1942年出版的有关文献中曾有一定义：“通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金，预防或者治疗疾病，失业时给予资助并帮助其找工作。”这个定义虽具权威性，但只是将社会保障视为社会保险。实际上，现代社会保障是现代国家以政府为主体，经过立法程序，通过动员社会资金，用再分配国民收入的办法，对社会上贫者、弱者实行救助，使他们能够享有最低生活，对工资劳动者暂时或永远失去工资收入后给予一定程度的收入补偿，使他们能够维持基本生活，以及对城乡全体居民采取福利措施，而赖以收到安定社会、促进经济成长和增进公民生活福利成效的一种制度或社会事业。社会保障具有人们所素称的“社会安全网”或“社会稳定器”的性质（李迎生，2001）。社会保障是一项现代社会政策，是由国家通过法律实施的一种制度化举措。它将实施社会保障视为现代国家的一项义不容辞的责任，而将国民依法享受相应的保障待遇视为保障对象的权利，一种不可剥夺的生存权与发展权。现代国家一般都设置若干种保障项目，由此构成了社会保障体系。其中，社会保险在社会保障体系中居于核心地位。中国学者一般认为，社会保险是以一般劳动者为对象，以保障他们（及其家属）在遭遇各种生存风险时，其基本生活不致中断的一种社会政策，它强调受保者权利与义务相结合，由受益人与雇主等分摊相关费用，由国家提供最后的担保。社会保险一般通过立法，经由政府出面强制推行。为使劳动者在其劳动生活或退休以后不致遭遇各种风险的打击，现代国家设置了种种保险项目，一般由以下七个部分组成，即疾病、生育、工伤、残障、失业、老年和死亡社会保险。一般而言，在以上各种项目设置中，各国更重视老年、疾病及失业等三大保险项目。

新中国的社会保障制度是从20世纪50年代初建立和发展的，其面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分内容还涉及城镇居民。1951年2月，中央人民政府政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》。按照条例规定，当时中国企业职工社会保险涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。除失业项目外，其他在发达的工业化国家存在的各社会保险项目，中国的社会保险都包括了。国家机关和事业单位工作人员的医疗保险的范围比《劳保条例》较广，待遇也稍优厚。到了20世纪60年代中期，中国已经建立了适应社会主义计划经济的一套城市社会保障制度，在保障职工基本生活、医疗和社会稳定等方面发挥了积极的作用。与城市企业劳动者不同，农业劳动者没有达到一定年龄并领取养老金的制度，只要其仍具备一定的劳动能力，生产集体就仍需为他们安排力所能及的农活，并提供一定的报酬。仅仅当其完全丧失劳动能力时，他们才退出农业生产劳动，回到家庭，由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。而对一些没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，则由生产集体实行五保，即保吃、保穿、保医、保住、保葬（儿童保教）。另外社会（国家与集体等）对遭遇各种灾害的农村地区或家庭实行救济。从1958年开始，中国绝大部分农村地区以集体经济为依托实行了合作医疗制度，但并不能满足农民的基本医疗需要。农民生病，特别是患了大病，来自合作医疗制度的帮助实在是微不足道，仍主要依靠家庭。改革前的农村社会保障，虽然其实施主体发生了变化，集体开始发挥作用，但就基本特征而言，依然是一种家庭保障。

改革以前，城市和农村采取了两种不同的保障制度。虽然在特定的时期这两种制度保障了各自成员的基本生存需要，但随着时间的推移，两种制度的分化更为明显，二者的统一更加困难，并由此而引致了一系列问题。与先进工业化国家依据法律实施社会保险制度的通行做法不同，改革开放前，政府主要是通过公共权力干预社会经济的活动，可以不必寻求依据立法机关的相关立法来推行社会保障制度，而自行颁布诸如法令、命令、规则、条例等一类的文件来强制实施。这种做法的好处是有利于相关制度的尽快出台，而免去了立法阶段的争论不休；弊病则在于过多地依靠长官意志，往往不符合客观情况，从而后患无穷（李迎生，2001）。