规划政策调整

4.3.3　规划政策调整

改革规划体制，就是要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，理顺各类规划之间以及规划编制过程中各环节、各方面的关系，借鉴市场经济国家的成功经验，对规划体系、规划性质、规划内容、编制程序、规划期限、决策主体、规划实施、评估调整等提出改革方向及原则，按照依法行政的要求，推动规划工作走上法制化轨道，重塑社会主义市场经济体制下规划应有的地位，发挥规划应有的作用。

1）完善规划法规体系

回顾各个市场经济国家的城市规划法规体系的完善过程和发展历史，可以发现，各个国家的空间规划体系伴随着城市规划法规体系的完善，在同步地建构完善^[3]。中国现行的城市规划法规体系的主干法，1990年4月1日开始实施的第一版《中华人民共和国城市规划法》属于中国城市规划分析，实质上是一部城市规划宣言法，它宣布了城市规划在国家政治经济和社会生活中的重要地位，界定了城市规划的工作对象和工作内容，具有开创新时代的历史性贡献和作用。另一方面，和各国的城市规划宣言法一样，法律的可操作性、细化和量化工作，以及与其他辅助法之间衔接还需要作重大的补充和修改，才能进入第二个阶段，即主干法与辅助法配合，使城市规划、城市建设和城市管理进入法制操作阶段。《城市规划法》对全国的城市规划工作发挥了极其重要的作用，但基本上反映的是计划经济体制下城市规划体系运作的特征，《城市规划法》规定的许多内容、方式诸如城市发展方针、规划程序等方面与现实脱节，现在根据WTO相关协议，修订《城市规划法》，修订、清理规划、建设领域所有与WTO规则不相符的法律法规以及实施这些法律法规的行政性法规是保证规划地位的首要任务。

从江苏省制定的三大都市圈规划来看，主要的问题在于行政方面的束缚。南京和徐州都市圈规划超越了省界，将皖、鲁、豫的部分市县纳入“圈”内，从而使这两个都市圈真正具有经济区划的内涵。然而，中国在法定层面上没有都市圈规划层次，因此，南京、徐州都市圈面临的最大挑战来自三省的认同和协调。制定都市圈规划法律法规，建立中央、跨省的规划协调机制势在必行。

2）理顺各类规划间的关系

（1）规划体制的改革，必须改变各级各类规划缺乏层次性、针对性和不成系统的状况，确立层次分明、功能清晰的规划体系。首先，明确国民经济和社会发展规划纲要与城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划以及其他同级专项规划间的关系。其次，明确上一级规划与下一级规划之间的关系。在现行规划体制下，每一级规划与其上一级规划都是独立的。要通过逐步划定省级政府与地方各级政府的事权，理清各级政府、各政府部门在规划方面的职责分工：为地方服务或由地方投资的公共服务领域，上一级政府可不再编制规划；属于地方职责范围并对上一级行政区域的发展不会产生重大影响的事项，由各级政府自行审定规划。对上一级地方政府组织落实的规划，应明确地方规划是上一级同类规划中某一领域或某一方面的具体落实，没有必要再编制面面俱到的规划。

（2）建立规划衔接协调机制，解决好规划衔接中的问题。规划衔接是保障各级各类规划协调配合、形成合力的关键环节。政府编制的各级各类规划都要与相关规划进行衔接，未经衔接的规划不得发布实施。衔接的重点是宏观经济调控目标的衔接，重大基础设施、重要资源开发以及需要政府安排投资的领域。在城市化进程中，特别注意各级城镇体系规划、土地利用总体规划、城市总体规划与同级国民经济和社会发展规划的衔接。

3）调整规划内容

（1）简化地区规划的层次和类型，以减少规划数量。省级规划要为市县规划提供依据，并要与相邻地区的规划相协调。城市发展是现代经济发展的重要特征，但城市的发展、城镇体系的形成，是经济社会发展的结果，而不是其前提。省城镇体系规划有关内容可以合并到当地国民经济和社会发展的总体规划中（杨伟民，2003）。省级政府可根据需要编制部分领域的专项规划，但数量不宜过多，编制领域应集中在确需政府干预的省级政府事权范围之内，规划内容不应是全国同类规划的简单重复。市县规划应更侧重于空间安排，市县规划应直接转变为空间规划，整合行政区内的国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他确需政府履行职责领域的规划，形成一个统一、协调、可操作的、更有效的规划。规划应更多地侧重于公共服务，更多地阐述与城乡居民生活密切相关的内容，减少不必要的战略与口号。

（2）要使规划更好地发挥作用，在突出战略性、宏观性和政策性的同时，需要进一步充实有关内容：①要充实空间均衡方面的内容。区域规划要将空间结构均衡与空间开发协调纳入规划范围，阐明空间结构改善的方向与原则，增强规划的空间指导与约束功能。②要充实政府履行职责方面的内容。城市化进程中的相关规划要充实指导各地区、各部门政府工作特别是工作行动纲领的内容；充实作为制订其他各项经济及作为年度计划依据的内容；充实健全公共服务体系，促进人民生活质量的提高和人的全面发展方面的内容。③要充实体制创新方面的内容。在市场机制已对资源配置发挥基础性作用的前提下，各类规划应尽可能地阐明政府将如何通过完善体制、健全法律、维护市场秩序等，为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境。④要充实可检查和能评估的内容。市场经济条件下的规划，并不是一味地减少指标。对政府承担责任的领域列出一些指标，有利于检查评估政府工作，增强规划对政府行为的约束；应减少的是那些作为市场主体行为结果的指标。

4）完善规划行政程序

（1）为适应市场经济的需要以及WTO行政公开的要求，城市规划必须尽快完善行政执法程序。目前有关城市规划的法律法规的内容（诸如规划的编制、规划的监督检查等）都是以技术性规范为主，程序性规范相当薄弱。为适应WTO的规则以及实施文明政治，完全有必要针对城市规划的运作制定规范性程序，即从规划的编制、审批到规划的执行、监督等全过程有一套严密的程序规范，有关部门严格按照程序操作（杨伟民，2003）。

（2）加强规划评估。在规划实施的一定阶段适时进行评估，有利于督促有关部门切实落实规划中的有关任务和政策措施，加大实施力度，保证规划目标的实现；有利于及时调整和修订规划内容，更好地发挥规划应有的作用；有利于提高规划编制的科学性。各级各类规划一般都应在规划实施的某一阶段对实施情况进行评估。经各级人大审议批准的规划，评估报告应提交同级人大常务委员会。规划实施期间经评估需要做调整修订意见，按规定程序审批发布。当外部环境发生重大变化，原规划内容已明显不适应新的形势时，要经合法程序宣布规划废止。

（3）创新实施机制。在市场经济条件下，根据规划的不同功能和类型，创新规划实施机制，建立责任明确、分类实施的规划实施机制。城市化进程中空间规划的实施通过体制改革和创新，为市场主体自觉参与规划实施创造良好的环境；根据集中力量办大事的原则，在关系全局的关键领域和薄弱环节，组织实施一批重点专项规划或重大建设工程，合理配置财政性资金、政策性金融等公共资源。制订和实施年度计划，分年度落实规划提出的目标和任务。

5）扩大公众参与

随着城市化进程中非国家投资的增加，公众参与城市规划是大势所趋。要实现公众参与制，完善规划的决策、管理、监督，就需要规划法律法规明确规定民众参与城市规划全过程的权利与义务，确保公众参与的法律地位、法定渠道、参与方法以及建设性意见的采纳。应延长规划编制过程，以便有较充裕的时间广泛吸收各方面意见和协调不同群体的利益。总体规划、区域规划在规划草案正式提交审议前，应预告听取人大、政协有关专门委员会的意见；城市化进程中与人民生活密切相关的专项规划，在规划草案初步形成后，应在媒体上公布，征询公众意见；市县城市总体规划应采取听证会等形式，直接听取本地居民的意见。规划的对外公布和广泛宣传，是市场经济条件下对规划工作的一个新要求，也是扩大规划编制和实施中民主参与的必要途径。在社会主义市场经济体制下，只要符合法律法规的规定，所有规划都应向社会公布，并采取多种形式进行广泛宣传。