土地储备存在的问题

六、土地储备存在的问题

城市土地储备制度是伴随着城市土地使用制度改革的不断完善与深化而产生的，是一种制度创新，其运作模式、管理体制等方面都是一种全新的探索过程。南京市土地储备机制建立的时间较短，经过几年的实践取得了一定的成绩，但是在实际运作中还存在一些问题，主要表现在以下几方面:

1.政府尚未完全垄断土地一级市场，存在多头供地现象

建立城市土地储备制度的最根本目的是为了促进城市土地市场的规范与健康发展。土地行政管理部门应代表政府行使统一管理土地、垄断城市一级土地市场的职能，实行“一个口子进、一个口子出”。然而，从目前南京市土地储备运作过程来看，一级土地市场仍然存在多头供地、恶性竞争现象。其结果是:土地市场价格混乱，国有土地资产流失，土地开发整理成本增加且难以成片集中开发，城市规划难以实施等。

2.土地征购范围有待进一步拓宽

从我国土地所有制的形式以及各城市的土地储备运行实践来看，合理的土地征购做法应是由政府完全垄断土地一级市场，即所有城市存量土地和增量土地在出让前都只能从土地储备中心这一个口子进、一个口子出。然而从南京市土地储备实践来看，储备土地来源较窄，以“征收储备为主，收购储备为辅”，即储备的土地多为城市增量土地，而对城市存量土地的储备较少。同时在储备方式上，南京市土地储备机构只对经营性用地进行储备，非经营性用地暂未储备。这些对南京市土地储备机制的进一步发展存在一定制约，土地征购范围有待进一步拓宽。

3.土地储备资金的筹措机制有待完善

资金是土地储备制度的两大基本要素之一，土地储备过程既是土地流转的过程，也是资金循环的过程。在实际运作中，若没有巨额资金的投入是难以有效运行的。从南京市土地储备的实践看，土地储备的运作资金主要是通过商业银行贷款解决，政府只在初期注入1亿元借款作为启动资金。这种单一的资金来源渠道，虽然能暂时满足南京市土地储备的需要，但未能形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是随着土地储备工作的进一步开展，统一收购政策落实后，客观上要求政府对需要盘活的存量土地实施敞开收购，如果单单依靠银行贷款，不仅难以满足实施土地收购储备对资金的需求，而且可能因经济形势的变化，银行利息增加而使收购土地的运作成本大幅度增加，甚至出现土地出让收益低于土地储备成本，入不敷出等问题。因此，笔者认为如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制，是南京市开展土地储备急需解决的问题。

4.土地储备机制运作过程中部门间协同功能发挥不够

实施土地储备机制是一项综合性的系统工程，在整个运作过程中，必须得到土地、计划、规划、城建、财政、金融等部门的支持和配合，部门间配合如何直接关系到土地的运作成本。南京市在土地储备实际操作过程中存在部门间相互抵触、推诿、行政审批手续繁杂、办事效率低等弊端，其结果是延长了土地储备时间，增加了土地储备成本，严重影响了城市土地市场的交易秩序与健康发展。

5.城市土地储备制度的法律支撑条件还不完善

在市场经济条件下，政府限制企业自行出让土地使用权，至少在表面上看是限制了企业的自主性。为此，政府的此类行为必须有充分的法律依据和理论依据。1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》，对政府如何建立土地储备制度，行使土地统一收购权也没有明确规定，只能从法律的有关章节中加以引申。因此，如何充分理解中国现行有关土地管理的法律法规与提高土地储备的法律地位，建立土地储备制度的法律体系，是土地储备制度健康发展的基础。从法律制定的层面上分析，南京市政府作为一个地方政府，立法的权限有严格的限制。虽然出台了《南京市土地储备办法》，但作为地方部门规章，其法律效力十分有限。因此，在国家土地管理法未作进一步修订前，需要江苏省人大常委会对南京市的土地储备进行专门立法，并争取早日出台。