在城镇化进程中坚持统筹与均衡

前言：在城镇化进程中坚持统筹与均衡

党的十八大报告指出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。针对我国发展中不平衡、不协调问题，报告提出了“四化”同步发展战略，即坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城镇化在我国工业化和农业现代化进程中具有重要的作用。同时，十八大报告也指出了城镇化发展是我国推进经济结构战略性调整的一项重要任务。

城镇化是由城镇人口增加、城镇规模扩大、乡村人口向城镇流动及城市文明向农村扩散而引起的人们生产生活方式转变和价值观念变迁的过程。它是我国现代化的必由之路。从国民经济和社会发展的长期目标来看，城市化水平的提高是我国第三步战略目标的重要内容之一。没有中国的城镇化，就没有中国的现代化。改革开放以来，我国城镇化取得了积极进展。1978年我国的城镇化水平仅为17.9%，2000年达到36%，年均增长0.8个百分点。当前，我国城镇化进程正处于30%向60%增长的加速发展时期。2010年全国第六次人口普查数据显示，我国居住在城镇的人口已近6.7亿，占总人口的49.68%，同2000年第五次人口普查相比，城镇人口比重上升13.46个百分点，这意味着近10年间有将近2亿人进入城市生活。2012年初，国家统计局发布了《2011年我国人口总量及结构变化情况》，至2011年末，我国城镇人口达6.9亿，城镇化率达51.27%，首次超过50%，这意味着我国进入城镇人口超过农村人口的关键时期，也标志着中国城乡社会结构发生了历史性的转变。

按国情和发展阶段来说，中国的城镇化与发达国家的城市化有着较大的差异。一是中国的城镇化是世界上转移人口最多的城镇化，目前其他还没有哪个国家在城镇化过程中需要把几亿农业人口转移到城市中来。二是西方发达国家按部就班经历了上百年才完成了城市化，而今天的我国是在短短的几十年内迅速将大量的农村剩余劳动力转移进城镇。三是在资源利用方面，西方发达国家（如英国）的工业化、城市化是通过对别国的殖民、对世界资源的利用来完成的，而我国的城镇化所依赖的是自己国家的资源。我国的城镇化走了一条具有本国特色的快速发展之路，需要学习发达国家和地区的经验，但不能照搬它们的模式，也不能固守本国某一地区、某一阶段的模式，应因时因地制宜，实事求是，积极稳妥地推进城镇化。

一、城镇化是我国社会经济可持续发展的大战略

城镇化是一个综合性的社会经济现象，涉及人口、资源、环境、产业结构调整，社会流动加快，社会结构变动深刻，城乡关系和区域关系急剧转变等方面的系统工程。从2008年世界金融危机以来，城镇化成为我国加快转变经济发展方式、扩大内需、升级调整产业结构、促进经济和社会及城乡和区域协调发展的一项重大战略。

第一，城镇化发展是我国当前拉动内需的强大动力。预计到2030年，我国城镇化率将达到65%，全国基本完成城镇化。这意味着未来近20年，我们还有2.5亿人口进入城市。随着城市人口的增多，城市规模的扩大，城市数量的增加，城市人口的居住、生活、就学、就业、交通、通信等刚性需求还会大量增加，这种状况不仅带来了大规模基础设施和城镇住宅的投资需求，而且还创造了巨大的消费需求。所以城镇化的发展必将成为我国扩大内需、经济持续较快增长的强劲动力。

第二，城镇化发展有利于我国实现产业结构转型升级。在我国社会转型的新阶段，城镇化的动力机制不仅是靠工业化，而且需要依赖于服务业的大力发展。根据国际经验，当人均GDP达到3000美元、城市化水平达到50%以上时，将推动教育、医疗、社会保障等公共服务业，商贸、餐饮、旅游等消费型服务业以及金融、保险、物流等生产型服务业的大发展。第三产业的发展对城镇化的推动将起主导作用，成为城镇化深入发展的后续动力。世界金融危机使我国加快了转变经济发展方式的步伐，其中，充分就业、扩大内需、提高居民的消费能力、满足城市居民提高生活质量的新期待，都有赖于服务业的发展。

第三，城镇化发展有利于我国破除“城乡二元结构”，加快新农村建设。推进城镇化发展，可以促使大量农村人口向城镇转移，有利于增加农村人均占有资源量，实现耕地的规模经营和集约经营，从而实现农业的现代化；进城农民通过实现就业，可以提高收入。城镇化也是城市文明向农村渗透、促进乡村发展、建设现代农业与现代农村的过程。温家宝同志在2011年政府工作报告中强调：“城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进，这是必须坚持的正确方向。”

第四，城镇化发展有利于促进我国区域协调发展。近年来，我国大城市出现了空间规模向外扩张、产业和人口向外转移的现象；同时，随着高速公路的大规模修建，极大地改善了全国的交通状况，城市间的产业联系与经济合作不断加强，城镇体系不断完善，特别是城市群的快速发展，已经形成我国推进城镇化的主体形态。目前我国在原有的环渤海、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群之外，山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群等新的城市群不断涌现出来。城市群的发展不仅是我国目前城镇化发展的主体形态，也是国家区域经济协调发展的重大战略的体现，城市群必将成为我国最有发展潜力的地区。

二、我国城镇化快速发展带来的问题与挑战

城镇化对于我国下一步经济社会的整体转型和可持续发展无疑具有重大意义，但在近些年城镇化快速发展的过程中，出现了一些违背经济发展规律、不适合中国国情的“城镇化乱象”。在这个过程中，城镇化超常规发展，资源与人口、城市与乡村发展失衡，城市经济、社会、生态发展不协调，出现了“城市病”，严重影响我国城镇化的健康发展。

一是城市盲目扩张，耕地减少。一些城市在追求扩张的过程中，存在着盲目开发、过度开发、无序开发、分散开发的问题，不考虑实际需求，竞相建高楼、大广场、大马路、大酒店、大房子，越大越洋越好，甚至出现土地被圈占闲置和楼房空置的现象，城市空间过度扩张，占用耕地现象突出。一些地方政府以非市场化的方式低价征用土地，然后高价出让，以此获得差价收益，将农用地转为城市建设用地作为变现建设资金的重要手段，造成耕地大量被占用。目前全国耕地面积不断减少，紧逼18亿亩耕地红线。

二是城市人口剧增，一些农民“被城市化”。城镇化的发展是建立在市场经济发展和产业推动的基础之上的，也是建立在农民自愿的基础之上的。适合经济发展和农民意愿的制度安排能促进城镇化的健康发展，否则将会起到负面的作用。但目前在土地利益的驱动下，我国一些地方出现了对农民房屋进行行政性强拆，强迫农民进城、“上楼”；有些地方在一夜之间就将农民的农村户口变成城镇户口，而包括生产生活方式在内的其他要素都不改变，从而导致城镇人口数量剧增、人口密度过高，而部分城市管理能力滞后。20世纪50～70年代，曾在西方国家出现的“大城市病”，如今也开始在我国显现苗头，如就业困难、交通拥堵、环境污染、水资源紧缺、房价飙升、空气质量下降等问题突出。

三是存在着城镇化超速发展的“大跃进”现象。城镇化的发展是一个渐进式的过程。然而，我国有些地方政府把加快城镇化当做一个重要的政绩工程，有拔苗助长之嫌。有的省份提出，城镇化率从2011年的45%提高到2015年的54%，到2020年将达到64%左右，每年提高2个百分点，远远高于国家“十二五”规划期间年均提高0.8个百分点的目标。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，全国200多个地级市中，有183个正在规划建设“国际大都市”。这严重违背了城镇化的发展规律。

四是农村社会经济发展衰退，农民权益受损。城镇化发展不仅带来城市经济的繁荣，也会引起很多负面现象，如农村经济凋敝、农业衰败、农民被边缘化。大量农村青壮年群体进城，弱化了农村劳动力的数量和质量，影响了农业生产和农业现代化；同时，农村留守儿童的成长、留守老人的养老和留守妇女生产生活等问题突出，使农村社会矛盾和社会问题凸现。另外，在城镇化的过程中，农村大批具有知识和文化的青壮年涌入城市，他们因为自身的农民工身份，不能参加城镇的民主选举活动；他们由于身处城镇而没有机会再来参与村务决策和治理，政治权利难以实现。近年来，有些省份在农区为了用增加的耕地换取城镇建设用地指标，不尊重农民的意愿，强制性“拆村并居”，导致农民被“上楼”，引起农民的生活习惯被迫改变，农民的生活负担也会相应增加，农民种地养殖更不方便。“村改居”后产生的大量无土地、无工作、无社保的“三无”农民将直接影响社会稳定。

五是农民工“半城市化”的问题出现。按国际惯例，我国将在城镇连续居住超过6个月的居民都统计为城镇人口。但实际上，很多农民工没有真正变成城镇居民，无法在就业、住房、教育、医疗、社会保障等公共服务领域享有与城镇居民相同的待遇，他们在事实上没有完全市民化，有人称之为“半城市化”。城镇化的快速发展在推动我国经济快速发展的同时，也带来了农民工对城市公共服务产品需求的大量增加。如何为农民工提供城市生活必需的公共产品，让他们与城市居民享受同等待遇，这是城市公共服务均等化所要面临的问题。

六是城镇化发展与可持续发展的问题突出。随着社会主义市场经济的建立和城镇化的发展，我国支撑城镇化发展的土地资源、水资源、矿产资源、生态资源等的使用都到了极限，人均自然资源相对短缺的矛盾将更加突出。在城镇化的过程中，由于受全球化的影响，我国许多历史名城中的文化遗产遭受到冲击，面临着“建设性破坏”，许多传统文化街区的历史真实性正在消失；城镇发展、城镇建筑和城镇布局趋同，出现千城一面、城市风貌雷同的现象。自然资源和人文资源的保护成为我国城镇化发展面临的新的挑战。

三、统筹解决城镇化进程中的问题

城镇化是我国社会经济发展的强大动力，是我国现代化的重要任务。但是，城镇化不是搞运动，不是大跃进，它是一个现代化的进程，是社会文明进步的体现。针对上述提到的城镇化快速发展中存在的问题，“十二五”规划期间，我国把城镇化速度确定为每年递增0.8%，低于过去10年间年均提高1.13个百分点的速度。其中的重要导向就是要总结过去城镇化过程中存在的困难、问题和偏差，以科学发展观为指导，推进城镇化健康发展。

一是坚持“以人为本”的科学发展观。这是城镇化健康发展的根本要求，它要求克服以往城镇化过程中存在的见物不见人、要地不要人的发展方式。我国城镇化的主体是农民，因而在城镇化的过程中，要尊重农民的主体地位和意愿，从系统观念出发，全面推进经济、社会、政治、文化、生态协调发展，实现人的全面发展；不断满足城乡居民日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。

二是以产业为支撑。在城镇化的初级阶段，工业化成为城镇化发展的主要动力；随着城镇化水平的提高，进入到高级阶段，以信息技术和服务业为代表的第三产业逐渐成为推动城镇化发展的主要动力。我国社会经济发展水平有着相对的地区发展差距，这也会导致各地城镇化水平、城镇化产业动力等方面的差异。城镇化发展必须以一定的产业为支撑，通过产业发展来实现城镇经济的繁荣，提供更多的就业岗位和人口的聚集，促进城镇化的健康发展。

三是大中小城市和小城镇协调发展。在现阶段，我国要以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。国家财政要加大对中小城市的投入，通过对中小城市和城镇基础设施的改善，努力实现小城镇的小城市化、中小城市的大城市化、大城市的国际化，全面实现全国各地大中小城市的均衡发展。这样可以分散部分农民工向特大城市的流动，我国的“城市病”才会得到有效控制。

四是从现代化战略高度推进制度改革。第一，加快户籍制度的改革。第二，改革现有的土地制度，对于在城镇内有稳定的工作和生活来源而又不愿意种地的农民，给予他们对土地的自由处置权，以让他们摆脱土地的束缚。这也有利于农业的规模经营。第三，建立公共服务和社会保障均等化制度，为进城农民工提供与市民同等的就业、住房、子女上学、就医等公共服务和各种福利，积极帮助进城农民工在城市安家乐户。

五是走低碳城镇化之路，建设绿色宜居城镇。在城镇生活方面，调整能源结构，减少高排放高污染的能源使用比例，尽量使用可再生能源和清洁能源；通过合理规划对污染源进行治理，改善城镇环境；积极实行“公交优先”政策，发展轨道交通，降低汽车尾气的排放量，减少大气污染，改善空气质量；提高城市居民的环境保护意识和责任意识，改变居民原来不环保的生活方式和习惯，减少生活垃圾等带来的污染；制定相关的政策和法律法规，促进低碳目标的实现。

六是加快新农村建设，建立新型的城乡关系。城镇化并不是城市人口越多越好。因此，要在城乡统筹中推进城镇化，大力推动农村产业结构调整和土地规模化经营，实现农业的现代化，促进新农村建设。通过农村基础设施建设和“村村通”工程，改变农村封闭落后的交通状况，促进城乡生产要素的交流和互动，改善农民的生活环境；通过城镇化的发展，促进全国教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障等公共服务向农村社会延伸，提高农村居民的生活水平和生活质量。我国已经进入以城带乡、以工促农的历史时期，城镇化发展要兼顾与新农村建设相协调，加强城市功能向农村的辐射，努力缩小城乡差距，积极引导城乡对话，实现城乡和谐互动。

2011年3月，我国颁发了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“十二五”规划纲要），它指出，要“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”，同时要“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展”，“坚持以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则，科学编制城市规划，健全城镇建设标准，强化规划约束力。合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张。预防和治理‘城市病’”。对于我国各级政府来说，在“十二五”规划时期，如何积极稳妥地推进城镇化，如何有效地治理城镇、全面地满足老百姓的合理需求，成为一个极具挑战性的课题。

正是基于这样一个目的，本书关注我国城镇化发展带来的机遇，更为关注城镇化发展给我国带来的挑战，并对解决城镇化进程中的有关问题进行了探讨。全书分为九章：第一章对城市化的基本理论和世界城市化的基本规律、经验与启示进行了介绍和分析；第二章对我国城镇化的历史进程和道路选择进行了梳理；第三章对我国当前城镇化发展面临的机遇与挑战进行了探讨；第四、五章分别对我国城镇化进程中出现的“城市病”、“农村病”进行了反思和对策探讨；第六章从城市化的最高境界——城乡一体化的角度反思当前我国医疗保障制度城乡分割的问题，并以重庆市探索建立城乡一体化医疗保障制度所得到的经验和启示为例提出了相应的对策建议；第七章探讨了我国18亿亩耕地红线的保护问题；第八章针对当前我国许多地方出现的产业新城现象，进行了比较全面而系统的产业新城理论、背景和运行模式等方面的研究；第九章分析了我国二三线城市如何通过引进市场机制的城市运营来实现城市化的快速发展。

城市化是一个综合性的社会经济现象，从当前来看，我国的城市化发展已进入了一个从外延式规模扩张到内涵式品质提升的整体转型、由数量型城镇化向质量型城镇化转变的历史性阶段。在这一时期，城市化要更多地关注人的社会性需求和人的精神层面需求的满足，关注城市的可持续发展，落实科学发展观以人为本的理念，建设低碳、和谐、幸福的城市，促进人的全面发展。当前，我国城镇化已进入了快车道，其过程中出现的问题属发展中的问题，需要用发展的观点去解决；同时，城市化发展是一个系统工程，对这些问题的研究也需要很多学科的介入。由于时间和水平所限，书中有些重要问题没有涉及，而对有些问题的论述还不够深入，今后，笔者将在这些方面加强研究。