规划体系保障机制

都市圈的形成和发展，不仅促进区域空间经济发展形态和城市规模的重组与变化，而且促使了城市规模模式的调整和变化。由于都市圈形成与发展所产生的新问题不断出现，原有的城市规划、区域规划出现了新的问题。为此，我们需要站在都市圈的高度，对区域规划进行重新梳理与编制。在这样的背景下，都市圈规划应运而生。

一、规划体系结构分析

当前国内规划主要有几大类型组成，如图6-1所示。一是发展规划。以国民经济和社会发展五年规划为代表，重点是明确区域未来发展定位、方向和思路。二是城镇规划。以城市总体规划为代表，主要是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。三是土地规划。以土地利用规划为代表，根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理。四是专项规划。其是指从各部门职能出发，编制的各类专业性规划，如交通规划、生态规划、社会事业规划等。

图6-1　当前“三规”编制和实施监督的“条条”模式图

资料来源：王利、韩增林、王泽宇：《基于主体功能区规划的“三规”协调设想》，《经济地理》2008年第5期。

二、都市圈规划的概念

都市圈规划是基于都市圈范围空间尺度，结合都市圈范围内主要城市的基础与现状，对都市圈今后发展的目标、思路、重点任务、保障举措等提出发展思路，并在此基础上，通过合理安排项目，搭建平台，创新机制等，为都市圈发展提供指导。都市圈规划是一种战略性的空间规划，具有宏观性、综合性、协调性等特点。当前主导开展都市圈规划的部门主要有发改部门和规划建设部门。发改部门侧重从经济社会发展角度，对都市圈今后的发展，提出思路、重点任务、保障举措等。规划建设部门侧重空间发展的角度，对都市圈的范围、空间结构、保障举措等提出思路。由此，形成了都市圈不同的规划编制重点。

三、都市圈规划的特点

相比于传统的区域规划、城镇体系规划、概念性规划等，都市圈规划有其显著特点。

都市圈规划范围是以中心城市为核心，对被影响辐射的范围地区开展整体性的谋划与布局。都市圈规划相较于城市总体规划、区域规划而言，主要从都市圈核心城市出发，对中心城市经济、社会影响和辐射的范围进行规划。其遵循都市区经济优先于行政区经济的原则，以跨越行政边界范围为重点，强调城市间的经济、空间、社会联系等。而城市总体规划是以不跨越行政主体界限为原则，对城市今后的发展进行的规划。区域规划虽然跨越行政区划，但其在范围上并没有侧重某一中心城市或某一范围模式。因此，都市圈规划范围特点相较于其他规划，有着显著的区别。

规划侧重于解决问题而非系统规划。都市圈规划是政府对都市圈发展过程中的在跨行区划方面出现的问题而采取的规划。都市圈的规划，就是由这些问题应运而生的。从都市圈发展看，许多发展问题依然存在着。交通互联的问题、环境保护的问题、产业招商一体问题、城市功能发展错位问题等，这些问题的解决，需要通过都市圈的规划，从宏观上对其今后的破解途径进行规划。而城市规划和区域规划是一套系统规划，有其规划的一套完整体系。因此，相比于这些规划，都市圈规划体系还不够完善，弹性比较大。

规划特别强调协调机制创新。都市圈规划的本质就是以追求区域发展目标的一致性为出发点，探索在都市圈层面建立一种新的协调机制，以有利于不同城市在经济、社会等多个领域开展合作。由于都市圈规划涉及多个城市、多个部门内容，因此，都市圈规划要特别强调协调，特别强调协调机制的建设问题。通过这种协调机制的创新，在一定程度上打破行政壁垒、区划壁垒，实现区域的协同一体发展。当前，都市圈规划当中的一些协调委员会等机制的建设，就是都市圈规划协调机制创新的有力印证。

四、都市圈规划编制体系

都市圈规划是在城市规模编制体系框架基础之上建立的，但又区别于城市规模编制体系框架。从整体而言，都市圈规模编制体系是发展规划体系中的一员，其主要由总体规划与专项规划构成。

都市圈总体规划基于都市圈空间范围，对都市圈今后发展的思路、重点、举措等进行重点谋划。总体规划作为一种宏观性、纲领性的规划，在都市圈规划体系中处于前端地位。通过总体规划，明确今后都市圈的总体目标和阶段目标，提出都市圈今后需着力破解的重大问题，为都市圈今后的发展提供指导。当前我国一些省份已批准实施了一批都市圈总体规划，如国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》《长江中游城市群发展规划》《哈长城市群发展规划》《成渝城市群发展规划》等规划；江苏省批复的《南京都市圈规划》、《徐州都市圈规划》，浙江省批复的《杭州都市经济圈发展规划》等，都属于都市圈总体规划范畴。

都市圈专项规划是在都市圈总体规划的指导下，根据都市圈总体规划的安排，对总体规划中涉及的重点领域和关键问题，开展针对性的规划，以期对总体规划进行有效的补充。从当前都市圈专项规划的编制内容看，其主要涉及的专项规划有都市圈交通专项规划、都市圈产业专项规划、都市圈环境保护专项规划、都市圈水利专项规划等。从整体上看，对都市圈的专项规划并没有明确的界定，只要是政府认为某一规划在都市圈总体规划中是特别需要专项研究与规划的，就可以在都市圈总体规划的指导下，开展专项规划编制。以长株潭城市群为例，在长株潭城市群总体规划编制实施的基础上，长株潭城市群又开展了18个专项规划编制，包括综合交通、湘江流域重金属污染治理实施方案、信息同享、生态建设、水利建设、核心区空间开发与布局、系统性投融资、工业布局、环境同治、长株潭城市群生态绿心地区总体规划、城市群城镇体系、核心区建设管治、“十二五”环长株潭城市群发展规划、湘江流域科学发展总体规划、土地利用、文化产业、旅游发展、城市群国土规划等。通过这种专项规划的编制，对某一领域或某一行业进行深入的专项研究，有利于推动这一领域或这一行业在都市圈的发展。

五、都市圈总体规划的主要内客

由于都市圈总体规划不是一种法律意义上的规划，相对于城市总体规划而言，其没有固定的格式与章节。但是作为一项指导都市圈发展的规划，都市圈总体规划的主要内容基本还是确定的，从已开展的都市圈规划的情况看，都市圈总体规划的内容主要包括以下几块：

都市圈规划的发展现状。这部分内容是开展都市圈总体规划的基础，主要对都市圈经济、社会、文化等发展情况进行全方位的分析评价，这是确定开展都市圈规划的基础条件。也有的规划将当时国内外的宏观发展背景做一个分析，以求契合宏观经济发展形势的变化，对都市圈规划进行整体安排。

都市圈规划的总体目标。这部分内容是对都市圈今后发展目标的总体规划。主要是在都市圈发展现状、发展动力的基础上，对都市圈今后可以达到的目标进行大致的测算，包括经济领域、社会领域、民生领域、体制机制等方面的定量和定性的指标。这些指标即为都市圈今后奋斗的目标。

都市圈规划的主要任务。这部分是都市圈总体规划的重点，由于不同都市圈发展情况不同，相应的在任务的确定上可能有所不同。但从整体而言，都市圈规划的主要任务主要包括：一是都市圈空间范围与结构的确定。都市圈今后形成的空间结构，对都市圈今后的发展影响比较大。在都市圈规划的重点任务中，要明确空间结构的功能组成，形成在空间功能上互补的有机结构。二是都市圈产业一体发展任务。都市圈经济发展的活力在产业。这部分任务重点围绕产业如何共同发展，如何明确思路。三是都市圈基础设施一体发展任务。这部分主要围绕交通、给排水、电信、管网等基础设施，确定建设重点。有的都市圈将交通单独作为一项任务，重点研究交通在都市圈如何构建。四是生态环境一体发展任务。这部分重点围绕生态环境保护，确定规划的重点等。五是公共服务一体发展任务。这部分重点围绕教育、医疗等公共服务领域，确定规划的重点等。六都市圈的规划保障机制。重点围绕如何推动规划的实施，探索一些体制机制的创新任务。最后，有的都市圈规划通过实施和谋划一批重点项目，建立项目库等，实现规划带项目，项目助推规划等。

六、规划对都市圈协同发展的作用机理

显然，在都市圈的发展过程中，规划对都市圈发展起到了很好的指引作用，有力地保障了都市圈向正确的方向发展。在都市圈进入协同发展阶段后，规划的作用越发突出，成为推动都市圈协同发展的重要保障。规划对都市圈协同的保障机制要主要体现在：

规划是都市圈协同发展凝聚思想、集聚智慧的过程。都市圈的发展成效，已经给经济主体注入了“兴奋剂”，刺激和推动各经济主体继续推动都市圈向前发展。在都市圈协同发展阶段，由于发展基础、发展条件、宏观背景已发生了变化，需要在新的阶段，编制实施都市圈规划。而都市圈规划编制过程是各方利益不断调和，共同推进的过程，在规划编制过程中需要征求主要领导、部门、企业、居民、中间组织等各方面的意见。通过规划的编制，将各方面的思想统一，同时，积极吸收各方面对规划编制的意见，充分发挥各方面的智慧，将都市圈规划打造成为集体智慧的结晶。因此，通过都市圈规划的开展，一方面可以起到宣传推广都市圈的作用，另一方面也是统一思想，为今后协同推进都市圈建设做铺垫准备。

规划是解决都市圈协同发展关键问题的重要途径。都市圈进入协同发展阶段，面临的问题和需要完成的任务不同。而规划作为指导都市圈协同发展的方法，可以对都市圈的问题进行深入剖析，找出制约问题的关键所在，并集合各方思维，对都市圈重点任务进行一一破解，提升都市圈协同发展水平。都市圈总体规划和专项规划的编制和实施，促使都市圈在协同发展阶段中探索发展的思路、主要任务和保障举措，为都市圈协同发展提供发展方向的指导。

规划是谋划和实施都市圈协同发展项目的重要依托。推进都市圈协同发展，除了在体制机制方面探索创新外，最能支撑都市圈协同发展的就是项目。通过谋划和实施一批都市圈协同发展的项目，更好地推动都市圈协同发展。在都市圈规划的编制实施过程中，都会将项目作为重要的支撑放在都市圈规划里，这些项目既有属于一个行政区划的项目，也有属于跨行政区划的项目；既有确定的项目，也有谋划的项目。这些项目作为都市圈协同发展的重要内容，对都市圈的协同发展具有重要影响。都市圈规划是都市圈协同发展项目的重要依托。

因此，规划作为都市圈协同发展的重要保障之一，对都市圈协同发展作用明显，是都市圈协同发展的重要保障。通过规划的编制实施，都市圈协同发展按照正确的方向发展，同时，也推动都市圈协同发展在机制建设、项目安排、落地实施上有创新突破，有力支撑都市圈协同发展。