“供给侧改革”提出的时代背景

为什么现在要提“供给侧改革”？

中国供需关系正面临着不可忽视的结构性失衡。“供需错位”已成为阻挡中国经济持续增长的最大路障：一方面，过剩产能已成为制约中国经济转型的一大包袱；另一方面，中国的供给体系，总体上是中低端产品过剩，高端产品供给不足。因此，强调供给侧改革，就是要从生产、供给端入手，调整供给结构，为真正启动内需，打造经济发展新动力寻求路径。

传统的先增长后治理、追求增长忽视公平等发展方式失去了可持续性，必然走到尽头。新常态下，结构调整是一种大逻辑、大格局、大趋势，是中国无法回避、必须进行的一场变革。

“供给侧改革”是如何提出的？

“供给侧改革”在我国从提出、发展、成形也经过了一段过程。

2012年，中国当时已有人注意并提出了有关供给侧的相关理论。当年，世界经济一片低迷之中，中国经济走势万众瞩目。在欧债危机充满变数、美国经济增速放缓的大背景下，中国经济何去何从？特别是2011年以来，中国经济增速连续五个季度回落，加重了一些人对中国经济的担忧。

在世界经济普遍低迷、中国经济下行压力加大背景下，当时国家明确提出，把“稳增长”放到宏观调控更加重要的位置，并在当时采取了包括降息、下调存款准备金率、加大对小微企业扶持力度、鼓励节能产品消费、结构性减税、启动重大项目等一系列措施。

许多经济学家认为，要把已出台的“稳增长”政策措施贯彻落实好，特别是加大结构性减税力度，货币政策也有进一步预调微调的空间，但并不需要像“四万亿”计划那样的刺激。许多经济学家建议，从长远看，应当把更多气力下在供给侧上。要增强企业创新能力，激发民营经济活力，而这要靠推进结构调整和深化改革来实现。

他们主张，在经济增速回落的时候，推动结构调整、深化改革的阻力较小，要抓住这个机遇。要进一步改革垄断行业、转变政府职能、放宽民营经济准入，为中国经济注入新的活力；要引导资金加快流向战略性新兴产业，下决心淘汰落后产能，尽快形成新的核心竞争力；要深入推动收入分配改革，让经济发展的成果更多惠及百姓，为今后的发展蓄积新的动力。

国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群认为，中国宏观调控2015年实现了重要转型。这次没有再搞大规模刺激，而是有针对性地针对薄弱环节加大了力度，而且注重与调结构、促改革、惠民生紧密结合；这次更加注重长远，着力打造新的增长点。这种长短兼顾、供给侧需求侧管理衔接的多重目标的宏观调控，已经初见成效。

2014年，时任国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长的陈东琪指出，改革开放30多年来，我国经济高速增长。宏观调控很大程度上是在需求侧（内需和外需方面）进行，特别是在经济下行的时候。而新一届政府在总结发扬以往需求侧调控经验的基础上，更为大胆、更为精准地在供给侧（供给方面）做文章。比如说，通过简政放权，把原来政府掌握的权力放给市场、放给企业，让市场活起来，让企业愿意去生产（增加供应）。

他认为这种宏观调控着力激活微观活力，在减税、金融改革等方面，努力帮助企业降低成本，这有利于提高企业发展能力，增加有效供给。这种供求两侧相结合的调控方式，是符合中国当前发展阶段的正确选择。

2015年8月，时任国务院发展研究中心副主任的王一鸣在接受新华社记者采访时指出：当前中国经济传统增长动力弱化，各种风险和矛盾交织，新的增长格局形成尚需时日，“三期叠加”特征短期不会改变，各种力量分化重塑的特征比较突出。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期，需要坚持运用长期性、全局性的视角，找准经济增速变化背后的主导性因素，以新常态这一大逻辑统揽全局，以深入推进“四个全面”战略布局为重点，释放发展潜力，推动经济转型，切实提高经济发展的质量与效益。

他具体指出，一是完善宏观管理框架，防止经济出现大的波动。要完善以财政政策和货币政策为主的宏观调控体系，建立健全风险预警机制和宏观审慎监管框架。二是通过改革释放潜力，形成增长新动力。坚持效率提升导向的供给侧改革，释放低效率部门的增长潜力。三是激发创新活力，推动产业迈向中高端。加强知识产权保护，完善科技成果转化机制，完善科研人员激励机制，支持创新型中小企业，促进大众创业万众创新，提高技术进步对经济增长的贡献。四是重建和完善激励机制，调动地方干部积极性。需要重视地方干部中出现的“不会干”“不敢干”“不想干”等问题，重建和完善激励机制，让真正想干和会干的干部脱颖而出。五是坚持改革创新，着力提升发展质量和效益。要把习近平总书记提出的“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”作为衡量改革开放的重要标准，清除传统发展方式赖以存在的体制条件，使提高经济发展质量和效益真正落到实处。

2015年11月10，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议时发表重要讲话强调，推进经济结构性改革，是贯彻落实党的十八届五中全会精神的一个重要举措。要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，适应经济发展新常态，坚持稳中求进，坚持改革开放，实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策，战略上坚持持久战，战术上打好歼灭战，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。

习近平指出，推进经济结构性改革，要针对突出问题、抓住关键点。要促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组。要降低成本，帮助企业保持竞争优势。要化解房地产库存，促进房地产业持续发展。要防范化解金融风险，加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场。

习近平强调，推进经济结构性改革，要坚持解放和发展社会生产力，坚持以经济建设为中心不动摇，坚持“五位一体”总体布局。要坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用，调动各方面积极性，发挥企业家在推动经济发展中的重要作用，充分发挥创新人才和各级干部的积极性、主动性、创造性。

为什么是“供给侧”？

长期以来，从需求侧出发分析经济增长的“三驾马车”（投资、消费、出口）理论大家耳熟能详，与之对应的是“供给侧”，也就是生产要素的供给和有效利用。为什么在这个时候强调“供给侧结构性改革”？这对中国经济意味着什么？

信号一：在供给侧上做文章意在推动经济长期可持续发展

大家熟悉的通过扩大投资、鼓励消费等方式扩大需求，从而拉动经济增长，这在经济学上属于需求侧管理。而供给侧管理重在通过鼓励企业创新、促进淘汰落后、降低税费负担等方式，推动经济发展。对于中国这样的发展中大国而言，既要有眼前经济的稳定增长，又要考虑到长远的可持续发展。宏观政策在需求侧还是在供给侧上做文章，不是非此即彼，只是有所侧重。

经济学家认为，以前常讲的“三驾马车”，是从经济运行的结果出发的，便于宏观调控进行短期的逆周期调节。这次强调供给侧是从经济运行的源头入手，从产业、企业角度观察认识问题，更加突出长远的转型升级。

结合中国经济运行和宏观调控的实践可以看出，供给侧管理其实以前也在做，比如淘汰落后产能、减轻企业税负等，只是现在这方面工作的紧迫性、重要性大大提升。未来适度扩大总需求的工作也还要做，投资方面还有社会领域、公共服务领域等的投资不足，消费方面还有中低收入群体的消费需求有待进一步扩大，出口方面还有服务贸易出口仍有很大潜力，扩大内需也大有潜力。在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，这样的提法既抓住了当前问题的重点，又是全面均衡的。可以预期未来经济工作的侧重点、发力点有所变化，将更加注重长远可持续发展。

信号二：“靶心”对准新常态下经济新的突出矛盾

无论是注重扩大需求的凯恩斯主义，还是强调供给侧管理的供给学派，对中国宏观调控和经济决策的实践而言，都不是纯粹的经济学学理问题，而是要结合中国基本国情和发展阶段，解决经济运行中的突出问题。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，进入新常态的中国经济，面临一系列新的突出矛盾和问题。表象上是速度问题，根子上看是结构问题。抓住供给侧做文章，是中国经济进入发展新阶段的必然选择。

经过改革开放30多年的飞速发展，中国不仅成为世界第二大经济体，而且进入了中等偏上收入国家行列。然而，新的问题随之而来，在长期形成的粗放式发展惯性作用下，一些重化工行业和一般制造业形成了严重的产能过剩，不仅加大了经济下行压力，而且成为突破“中等收入陷阱”过程中的重负。此外，在环境保护、资源节约、公共服务、社会公平等领域，也存在着很多短板。

世界各国的经济发展史证明，在从中等偏上收入国家向高收入国家迈进的时候，恰恰是产业结构变化最剧烈的时候。中国经济如今面临的最突出矛盾不是总量矛盾，而是结构问题，加强供给侧结构性改革恰逢其时，未来可以大有作为。

由此，中央财经领导小组第十一次会议提出，要促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组。要降低成本，帮助企业保持竞争优势。对此迟福林分析说，中央决策坚持问题导向，从生产供给端入手，创造新供给，满足新需求，打造经济发展的新动力。中国进入中等偏上收入水平国家后，需求增长总体比较平稳但出现了新升级，产业结构要跟上来，现代服务业和高端制造业要加快发展，而产能严重过剩行业要加快出清，这样才能形成新的核心竞争力。

信号三：更多力促经济转型升级的改革举措将发力

人们注意到，在供给学派理论中，研究的多是“供给侧管理”。然而，中央这次强调的是“供给侧结构性改革”。宽泛意义上的“管理”被“结构性改革”取代，指向非常鲜明。这表明，中央意识到，中国经济长期积累的结构性矛盾相当突出，问题方方面面，但核心是体制机制问题，要着力通过供给侧结构性改革破解矛盾。

举例来说，中国服务业发展之所以相对滞后，根本原因在于，长期以来税收、土地、资源价格等相关机制都是注重鼓励工业发展的，服务业发展的成本较高，而且金融、养老、医疗、教育等服务业发展还面临市场准入方面的障碍，存在“玻璃门”“弹簧门”。因此，下一步要通过放开市场准入、减轻税负等结构性改革措施，鼓励服务业特别是现代服务业大发展。

经济学家普遍认为，要通过供给侧结构性改革搞活微观，增强企业竞争力；减轻企业税费负担，让企业轻装上阵；降低企业融资成本，增强金融对实体经济的支撑能力；进一步简政放权，助力创业创新。中国经济发展正处于关键阶段，需要我们持续努力把供给侧结构性改革做好，同时继续适度扩大总需求，使得中国经济在优化结构中实现转型升级、良性循环，增强发展的可持续性，推动中国社会生产力水平实现整体跃升。

为什么强调是供给侧“结构性改革”？

衡量经济发展有两把标尺，一个是结构，一个是总量。前者代表的是经济质量和效率，后者反映的是经济数量和规模。华夏新供给经济学研究院院长贾康认为，这是强调在供给角度实施结构优化、增加有效供给的中长期视野的宏观调控。

结构问题有多重要？著名经济学家厉以宁讲过一个颇具说服力的事例：1840年鸦片战争时，中国的GDP世界第一，比英国高出很多，但是中国的经济结构不行。英国主要为蒸汽机、机器设备等工业品，中国完全是由农产品和手工业品构成的，花拳绣腿难敌坚船利炮，必然会战败。

改革开放后，在日益深化的市场化进程中，我国经济结构一直随着发展阶段不断调整，合理化程度得到明显改善。同时要看到，历次结构调整既是阶段性的，也有其局限性和狭隘性，特别是强调高投入和高增长。传统的先增长后治理、追求增长忽视公平等发展方式失去了可持续性，必然走到尽头。在新常态下，结构调整是一种大逻辑、大格局、大趋势，是中国无法回避、必须进行的一场变革。

结构性改革也是一个世界性命题。国际货币基金组织曾多次呼吁，各国务必落实结构性改革，提高国家长久竞争力和风险抵抗能力。但面对这项牵一发而动全身的改革，慎思者众，笃行者寡。北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫曾作出判断，发达国家恐怕没有一个领导人敢于进行结构性改革。他同时指出，谁都清楚，如果不推行结构性改革，就没有办法真正恢复经济竞争力。

因此，国际金融危机后，各国为维持经济可持续增长，普遍认识到推动结构转型、改革原有经济运行模式势在必行。中国在今后特别是在“十三五”时期如何推进结构性改革？中央财经领导小组第十一次会议明确了两条路径：

一是要针对突出问题、抓住关键点，促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组，降低成本，帮助企业保持竞争优势，化解房地产库存，促进房地产业持续发展，防范化解金融风险；

二是要坚持解放和发展社会生产力，坚持以经济建设为中心不动摇，坚持“五位一体”总体布局，使市场在资源配置中起决定性作用，调动各方面积极性。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，“十三五”推进结构性改革的重大突破，应争取更大力度“放水养鱼”，激发社会资本创新创业活力，加快金融体制改革，逐步消除服务业与工业要素价格差异，同时加快推进以优化结构、提升质量为基本目标的教育改革，推动教育结构与经济发展需求和消费需求相适应。此外，张占斌认为，“十三五”规划应当进一步细化各项结构性改革举措，比如对于产能过剩问题，要有扶有压，既要坚决地淘汰落后的产能，也要积极消化先进的过剩产能，还要结合国际合作适度转移。

清华大学国情研究院院长胡鞍钢则认为，“十三五”时期实现经济结构优化，在需求结构上，要使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动，优化投资结构，提高投资效率；在产业结构上，使经济发展更多依靠服务业和战略新兴产业带动，大力发展循环经济和绿色产业；推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化与建设生态文明紧密结合起来，促进经济转型发展、升级发展。